CC BY
0
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ
ADMINISTRATIVE AND LEGAL MEASURES TO ENSURE THE INSTITUTION OF THE OMBUDSMAN FOR HUMAN RIGHTS IN THE
KRASNODARSKIY KRAY
Аннотация: в статье приводится правовая регламентация конституционного института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Анализируется и исследуется правовая сущность института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (на примере Краснодарского края). Указывается на важность конституционного контроля в целом и на значимость рассматриваемого института, в частности как одного из видов конституционного контроля. Делается акцент на наличие широких компетенций, предоставленных уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации в целях эффективной защиты интересов граждан, обращающихся к нему за правовой помощью. Указывается, что, несмотря на важность института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, последнему не всегда удается «дополнительно гарантировать защиту прав и свобод человека и гражданина». Дедуцируются возможные к реализации пути совершенствования административно-правового механизма защиты прав и свобод человека в рамках рассматриваемого конституционного института. Акцентируется внимание на необходимость широкого применения возможностей административного иска и применения механизма производства по делам об административных правонарушениях в деятельности уполномоченного по правам человека.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный в субъекте Российской Федерации, правовое регулирование, правоприменительная практика, доклад, работа с обращениями граждан, административный иск, административное правонарушение, пути совершенствования деятельности Уполномоченного.
Для цитирования: Затолокин А.А. Административно-правовые меры обеспечения института уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. - 2024. - № 2. - С. 16-20.
Abstract: the article provides the legal regulation of the constitutional institution of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation and the Commissioner for Human Rights in the subject of the Russian Federation. The legal essence of the institution of the Commissioner for Human Rights in the subject of the Russian Federation is analyzed and investigated (using the example of the Krasnodar Territory). The importance of constitutional control in general and the importance of the institution in question, in particular as one of the types of constitutional control, is pointed out. The emphasis is placed on the availability of broad competencies provided to the Commissioner for Human Rights in the subject of the Russian Federation in order to effectively protect the interests of citizens who apply to him for legal assistance. It is indicated that, despite the importance of the institution of the Commissioner for Human Rights in the subject of the Russian Federation, the latter does not always manage to «additionally guarantee the protection of human and civil rights and freedoms.» Possible ways to improve the administrative and legal mechanism for the protection of human rights and freedoms within the framework of the constitutional institution under consideration are deduced. Attention is focused on the need for a wide application of the possibilities of an administrative claim and the use of the mechanism of proceedings in cases of administrative offenses in the activities of the Commissioner for Human Rights.
Keywords: Ombudsman for Human Rights in the Russian Federation's, regional Ombudsman, regulatory and enforcement practices, reporting, work on citizens' appeals and administrative claims, administrative offenses, ways to improve Commissioner activity.
УДК 342.7
А.А. ЗАТОЛОКИН,
ALEXANDER A. ZATOLOKIN,
Candidate of Law, Associate Professor (Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia, Krasnodar, Russia)
кандидат юридических наук, доцент (Краснодарский университет МВД России, Россия, Краснодар) [email protected]
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ
(ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
2024'2
For citation: Zatolokin A.A. Administrative and legal measures to ensure the institution of the ombudsman for human rights in the Krasnodarskiy kray // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. - 2024. - № 2. - P. 16-20.
Одним из важнейших конституционных институтов в Российской Федерации является институт Уполномоченного по правам человека. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 103)1 Уполномоченный назначается и освобождается от должности Государственной Думой, действует в рамках компетенций, определяемых федеральным конституционным законом и является одним из механизмов парламентского контроля за соблюдением законности [1, с. 67]. Целью создания данного института является «обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»2. При этом для обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории конкретного субъекта учреждается должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (далее - Уполномоченный).
В Краснодарском крае так же, как и в других субъектах, учреждена должность Уполномоченного. В соответствии с действующим законодательством, а именно Федеральным законом № 48-ФЗ3 и Законом Краснодарского края № 278-КЗ4 (далее - Закон № 278-КЗ), Уполномоченный обладает обширными компетенциями.
В частности, Уполномоченный имеет право:
- рассматривать жалобы и иные обращения граждан (ст. 10.1 Закона № 278-КЗ);
- разъяснять заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав (ст. 11 Закона № 278-КЗ);
- обращаться в суд с ходатайством об ознакомлении с материалами по гражданскому или административному делу, решение по которому вступило в законную силу (ст. 14 Закона № 278-КЗ);
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
2 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
3 Федеральный закон от 18.03.2020 № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
4 Закон Краснодарского края от 04.07.2000 № 287-КЗ.
«Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
- обращаться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ч. 1 ст. 16 Закона № 278-КЗ);
- обращаться в соответствующие компетентные государственные или муниципальные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного производства в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействиях) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина (п. 3 ч. 1 ст. 16 Закона № 278-КЗ).
Деятельность Уполномоченного обеспечивается гарантиями на невмешательство и отсутствие всяческого воспрепятствования, в какой бы то ни было форме. Гарантированность реализации компетенций Уполномоченного является одним из залогов функционирования современной парадигмы взаимоотношений общества и власти [2, с. 77]. В противном случае предусмотрена административная ответственность в соответствии со ст. 4.5 Закона Краснодарского края «Об административных правонарушениях» № 608-КЗ5.
Отмечая важность, значимость рассматриваемого института в вопросах обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также эффективность деятельности Уполномоченного [3, с. 103], все же заметим, что не всегда удается не только «дополнительно гарантировать», но и в номинальном объеме обеспечить соблюдение конституционных прав лиц, обратившихся за помощью. Так, доклад Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае за 2022 год (далее - Доклад) [4, с.16-26] позволяет детерминировать проблемы в вопросах соблюдения прав человека, которые не решаются даже после обращения к Уполномоченному. Исходя из анализа обращений [4, с. 16], поступивших к Уполномоченному в 2022 г., большинство из них (40,8%) касалось личных прав (в том числе права на судебную защиту). В своем Докладе Уполномоченный отмечает [4, с. 18, 20], что по сравнению с 2021 г. количество обращений, связанных с нарушением права на судебную защиту, в 2022 г. выросло на 9%. Исходя из приведенных в Докладе реальных примеров обращений по жалобам на судебную систему [4, с. 22-26] видно, что зачастую граждане сталкиваются:
5 Закон Краснодарского края от 23.07.2003 № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
- с неправомерным затягиванием сроков судебных разбирательств;
- с невозможностью получения положенных копий процессуальных документов, протоколов заседаний;
- с прочими нарушениями Конституции Российской Федерации, гарантировавшей в ст. 46 право каждому на судебную защиту.
Уполномоченный в большинстве случаев выступает в качестве статиста, лишь документирующего факт нарушения прав граждан, но не имеющего возможности оказать необходимую правовую помощь. Подобное положение дел Уполномоченный аргументирует соблюдением «принципа независимости судебной власти и осуществления правосудия только судом» [4, с. 22]. В случаях обращений граждан с жалобами на деятельность судов Уполномоченный ограничивался «разъяснением порядка обжалования судебных актов в вышестоящие инстанции» [4, с. 23.]. На наш взгляд, в данной ситуации не совсем верно трактуется принцип невмешательства в осуществление правосудия. Так, например, в случаях когда судья необоснованно затягивает сроки рассмотрения дела, представители аппарата суда не выдают необходимые копии процессуальных документов. Если Уполномоченный проинформирует председателя суда и квалификационную коллегию судей о поступивших к нему жалобах и фактах нарушений, то подобные действия ни в коей мере не могут быть расценены как посягательство на принцип независимости судей и никакого вмешательства в правосудие не будет. Обращение Уполномоченного позволит «достучаться» до нерадивых представителей суда, что, в свою очередь, будет способствовать устранению факта нарушения прав человека и гражданина.
Далее представим анализ ситуации и предложим механизм совершенствования деятельности Уполномоченного по защите и восстановлению права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. В целях иллюстрации возможных мер реагирования Уполномоченного на поступающие жалобы о нарушении прав в деятельности судебной системы приведем реальный пример, указанный в Докладе Уполномоченного за 2022 г. [4, с. 22]. Так, в своем обращении на имя Уполномоченного, гражданин указывает, что иск (гражданское дело) «рассматривается судьей При-кубанского районного суда г. Краснодара уже два года, что является нарушением права на своевременное рассмотрение дела в суде». В связи с этим заявитель просит обратить внимание председателя суда на данный факт. Согласно действующему законодательству «гражданские дела рассматриваются и разрешаются судом до истечения двух
месяцев со дня поступления заявления в суд»6. Таким образом, имеется факт неправомерного многократного затягивания сроков рассмотрения гражданского дела. В своем ответе Уполномоченный разъяснил гражданину, что последний «по вопросу организации деятельности суда вправе обратиться к Председателю Прикубанского районного суда г. Краснодара», а по вопросу возбуждения дисциплинарного производства в отношении судьи «вправе обратиться с жалобой в квалификационную коллегию судей Краснодарского края».
Данный пример хотя и является частным случаем, однако далеко не единичным. Необоснованное затягивание сроков рассмотрения дел вызывает у граждан чувство разочарования от обращения в суд, люди перестают верить эффективности и объективности правосудия, что, в свою очередь, негативно отражается на репу-тационном имидже судебной системы в частности и государственной власти в целом. Причем не удовлетворены работой судов даже те, кто восстановил свои нарушенные права и выиграл процесс. Как отмечает В.Н. Тарасова, людей не устраивает «не результат рассмотрения, а сами процедуры - неоднократные вызовы и необоснованные отложения дел, неполнота сведений, занесенных в протокол, поведение судей, секретарей, персонала судов, волокита при выдаче копий документов, решений, отказы в принятии заявлений по надуманным основаниям и т.п.» [5, с. 301]. При этом другие исследователи, М.Е. Труфанов и Е.Ю. Асташкина, выражая аналогичное мнение, настаивают на совершенствовании существующих административно-правовых механизмов защиты прав граждан и изменении действующего законодательства [6, с. 58]. Соглашаясь с мнением вышеуказанных авторов в части необходимости совершенствования административно-правовых механизмов защиты прав граждан, все же заметим, что наиболее оперативно воздействовать на негативную ситуацию можно только в рамках действующего законодательства, не прибегая к введению дополнительных административно-правовых норм. Само по себе обращение гражданина в суд является не ординарной ситуацией, а следствием невозможности добиться реализации предоставленного права во внесудебном порядке посредством переговоров, договоренностей и прочих возможностей правового общения. Обращение же к Уполномоченному - это, как правило, одна из последних правовых «соломинок», за которую человек пытается ухватиться, использовав иные возмож-
6 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-Ф3 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
ные механизмы. При этом Уполномоченный на обращение гражданина, содержащее факты грубейшего нарушения конституционных и процессуальных норм, рекомендует обратиться к Председателю суда и в Квалификационную коллегию судей. Бесспорно, что приведенный пример ни в коей мере не умоляет значимости института Уполномоченного и важности принимаемых мер [7, с. 157], однако свидетельствует о недостаточной степени гарантированности защиты прав и свобод человека и гражданина. Учитывая широкие компетенции Уполномоченного, позволим себе предложить альтернативный механизм обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина в рамках судопроизводства.
Во-первых, Уполномоченный в соответствии с предоставленными ему компетенциями, помимо «разъяснения заявителю средств, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод», может самостоятельно обратиться к судье (либо председателю соответствующего суда), направив свои рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, в том числе и осуществление судопроизводства в разумные сроки (п. 1 ч. 1 ст. 16 Закона 278-КЗ).
Во-вторых, после вступления решения по гражданскому делу в законную силу Уполномоченный имеет право обратиться в суд с ходатайством об ознакомлении с материалами дела (п. 5 ч. 2 ст. 14 Закона 278-КЗ). Все процессуальные действия очерчены временными рамками, не выходящими за пределы установленного на рассмотрение дела двухмесячного срока, поэтому в случае кратного увеличения разумных сроков судебного разбирательства в материалах дела будет прослеживаться халатность судебных представителей. Подобные недочеты в будущем могут стать доказательствами ненадлежащего исполнения судьями правил профессиональной этики, добросовестного исполнения своих обязанностей, а также будут свидетельствовать об отсутствии должной заботы о сохранении авторитета судебной власти.
В-третьих, после получения всех необходимых материалов, подтверждающих искусственное затягивание сроков рассмотрения дела, нарушение принципов судопроизводства и конституционных прав, Уполномоченный может обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных действиями и бездействиями судьи (п. 2 ч. 1 ст. 16 Закона № 287-КЗ). На необходимость более широкого применения административного иска обращалось внимание в научной литературе [8, с.112].
Реализация указанного механизма может столкнуться с бюрократической волокитой, выражающейся в непредоставлении либо в несвоевременном предоставлении информации из канцелярии (аппарата) суда. В этом случае Уполномоченному следует воспользоваться закрепленными в законодательстве гарантиями реализации своих полномочий (ч. 5 ст. 19 Закона 278-КЗ) и привлечь виновных лиц к административной ответственности [9, с.121] по ст. 4.5. Закона Краснодарского края «Об административных правонарушениях» № 608-КЗ.
Несмотря на всю транспарентность приведенного выше механизма и отсутствие какой-либо новизны в предлагаемых мерах, он по-прежнему остается невостребованным в деятельности Уполномоченного. В своем Докладе за 2022 г. Уполномоченный прямо указывает на то, что «практика обращения уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в суды с административными исковыми заявлениями находится в стадии формирования, единообразного подхода к практической реализации данного права пока не выработано» [4, с. 24]. Уполномоченный не должен бояться реализовать предоставленные ему компетенции в полном объеме. Обращаясь в суд с административным иском на нерадивого судью, привлекая к административной ответственности представителя аппарата суда, несвоевременно отправившего необходимую корреспонденцию, Уполномоченному не стоит опасаться конфликта с представителями суда, поскольку его назначение заключается в обеспечении дополнительных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, в завершение необходимо отметить, что в целях защиты нарушенных прав человека и гражданина, а также для их своевременного восстановления Уполномоченному следует применять административно-правовые меры обеспечения деятельности в виде административного иска или в виде производства по делам об административных правонарушениях.
Поступившие обращения в адрес Уполномоченного являются своеобразным индикатором проблем, беспокоящих жителей Краснодарского края. Лидирующее место в антирейтинге занимают факты нарушения прав и свобод человека в рамках судопроизводства. Применение описанного выше механизма, включающего в себя реализацию действенных административно-правовых мер обеспечения института Уполномоченного, позволит выработать эффективную правоприменительную практику, способную на деле доказать, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью в Российской Федерации.
2024'2
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ
(ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Литература
1. Ибрагимова Г.Ш. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как институт парламентского контроля // Скиф. - 2019. - № 4 (32). - С. 383-387.
2. Палий В.М., Палий Е.С. Источники формирования парадигмы властных отношений в современной теории права // Вестник Московского университета МВД России. - 2022. - № 1. - С. 246-250.
3. ИщукВ.Г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: правовая основа, полномочия и пути повышения эффективности деятельности // Вестник УЮИ. - 2020. - № 3. - С. 38-43.
4. Доклад Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае за 2022 год [Электронный ресурс]. - URL: https:// kubanombudsman.org/wp-content/uploads/Doklad-2022.pdf
5. Тарасов В.Н. Оценка гражданами деятельности судов // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2014. -№ 4 (28). - С. 299-303.
6. Асташкина Е.Ю., Труфанов М.Е. Институт административно-правовой защиты личных неимущественных прав граждан: тенденции совершенствования // Административное право и процесс. - 2021. - № 10. - С. 55-58.
7. Федоров А.Д. Роль и значение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 1. - С. 22-24.
8. Карпухин Д.В. Административный иск: научный и правоприменительный аспекты содержания дефиниции // Административное и муниципальное право. - 2017. - № 2. - С. 76-83.
9. Административная деятельность полиции: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки Юриспруденция / О.В. Зиборов, М.В. Кардашевская, М.Г. Березина [и др.]. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юнити-Дана, 2021. - 705 с.
References
1. Ibragimova G.Sh. Upolnomochennyj po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii kak institut parlamentskogo kontrolja // Skif. - 2019. - № 4 (32). - S. 383-387.
2. Palij V.M., PalijE.S. Istochniki formirovanija paradigmy vlastnyh otnoshenij v sovremennoj teorii prava // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. - 2022. - № 1. - S. 246-250.
3. Ishhuk V.G. Upolnomochennyj po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii: pravovaja osnova, polnomochija i puti povyshenija jeffektivnosti dejatel'nosti // Vestnik UJuI. - 2020. - № 3. - S. 38-43.
4. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Krasnodarskom krae za 2022 god [Jelektronnyj resurs]. - URL: https:// kubanombudsman.org/wp-content/uploads/Doklad-2022.pdf
5. Tarasov V.N. Ocenka grazhdanami dejatel'nosti sudov // Juridicheskaja nauka i praktika: Vestnik Nizhegorodskoj akademii MVD Rossii. - 2014. -№ 4 (28). - S. 299-303.
6. Astashkina E.Ju., Trufanov M.E. Institut administrativno-pravovoj zashhity lichnyh neimushhestvennyh prav grazhdan: tendencii sovershenstvovanija // Administrativnoe pravo i process. - 2021. - № 10. - S. 55-58.
7. Fedorov A.D. Rol' i znachenie Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. - 2012. - № 1. - S. 22-24.
8. Karpuhin D.V. Administrativnyj isk: nauchnyj i pravoprimenitel'nyj aspekty soderzhanija definicii // Administrativnoe i municipal'noe pravo. - 2017. - № 2. - S. 76-83.
9. Administrativnaja dejatel'nost' policii: uchebnik dlja studentov vuzov, obuchajushhihsja po napravleniju podgotovki Jurisprudencija / O.V. Ziborov, M.V. Kardashevskaja, M.G. Berezina [i dr.]. - 3-e izd., pererab. i dop. - Moskva: Juniti-Dana, 2021. - 705 s.
(статья сдана в редакцию 24.11.202Э)
