CC BY
139
Долгополов Александр Александрович
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Жеребцов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности
органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612583170)
Административно-правовой режим как критерий структурирования отрасли российского административного права
В статье рассматриваются проблемы критериев структурирования суперотрасли административного права, анализируются критерии такого структурирования и предлагается наравне с иными критериями особо выделить такой их вид, как административно-правовой режим, посредством которого уместно структурировать право государственного управления как нормативной общности административного права.
Ключевые слова: система административного права, административно-правовой режим, критерии структурирования, административно-правовая теория, административно-правовая политика, структура административного права, право государственного управления, административно-деликтное право, административно-юстиционное право.
A.A. Dolgopolov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Special Disciplines of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583170.
Administrative law regime as a criterion for structure of branch of Russian administrative law
This article discusses the problem of criteria for structuring super branch of administrative law, examines the criteria for structuring and is offered on a par with other criteria to highlight such views as administrative-legal regime whereby appropriate structure the right governance, as normative commonality of administrative law.
Key words: administrative law system, administrative law regime, criteria for structuring, administrative and legal theory, administrative and legal policy, structure of administrative law, public administration law, administrative and tort law, administrative and justice law.
Значимость исследования проблем системы современного административного права России предопределяется теми общественными процессами, которые в настоящее время происходят в нашей стране при осуществлении государственного управления. Стоящие перед государством задачи оптимизации и повышения эффективности государственного управления, обеспечения управленческого воздействия на новые сферы общественных отношений, в управлении которыми государство ранее не участвовало, повышения уровня защищенности прав и свобод человека, вовлеченного в сферу публичного
управления, требуют новых подходов к формированию нормативно-правовой базы деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Приведенные аспекты не остаются без внимания в современных административно-правовых исследованиях [1-5]. Вопросам совершенствования государственно-управленческой деятельности уделялось внимание и в целом ряде актов Президента РФ и Правительства РФ [6-8]. Отмеченные положения требуют научного обоснования дальнейшего развития и совершенствования отрасли административного права и в особенности
303
научно-теоретического осмысления его системы, которая, по замечанию Ю.М. Козлова, выполняет служебную роль, заключающуюся в воздействии административно-правовых норм на управленческие общественные отношения [9, с. 210]. Обоснованная еще в советский период и сохраняющаяся до настоящего времени управленческая концепция системы административного права, где данная отрасль права складывается из общей, особенной и специальной частей, в настоящее время подвергается обоснованной критике [10, с. 8; 2, с. 51-56; 3, с. 5].
При всем многообразии предлагаемых концепций совершенствования системы современного административного права как отрасли российского права нельзя не отметить, что административное право функционирует и развивается адекватно целям, сформированным государственной властью (Президентом РФ и Правительством РФ). Данные цели формулируются в рамках административно-правовой политики страны, которая понимается как вид государственной политики, в различных сферах общественной жизни, облекаемой в юридическую форму процессом государственного властвования, имеющим собственное содержание, выраженное в комплексе элементов (объекты, цели, задачи, функции, принципы, содержание, субъекты, формирующие и реализующие государственную политику, приоритеты и последствия ее реализации), действующих в определенной сфере общественных отношений и представляющих собой форму государственно-политической деятельности [11, с. 64]. Для достижения указанных целей и осуществления административно-правовой политики должна быть сформулирована научная теория, обосновывающая на теоретическом уровне содержание и систему отрасли административного права. В рамках указанной теории с необходимостью формируются предмет и метод административно-правового регулирования управленческих отношений. В.А. Юсупов в этой связи отмечает, что «при классификации норм на отрасли права должен быть вычленен определенный вид социальной деятельности, то есть обособленный круг общественных отношений, которые характеризуются единством социального назначения и однотипностью своей структуры» [12, с. 273]. Кроме приведенных критериев, важное значение для системы административного права имеет критерий направленности управленческого воздействия субъекта на объект управления в результате административно-публичной деятельности, который может быть внутренним и внешним.
Основываясь на предложенных критериях построения системы административного права, можно выделить следующие компоненты, образующие данную отрасль права. Значение при-
веденных критериев для системы и структуры отрасли административного права нами было показано ранее [13-14], что позволило предложить следующие элементы ее системы и структуры: а) право государственного управления (администрации); б) право административной юстиции; в) административно-деликтное право и процесс. Данные элементы следует определить как административно-правовую нормативную общность, которая является условным объединением норм административного права по целевому критерию, т.е. имеет задачу сформировать внутри отрасли права нормативное объединение (подотрасль или комплексную отрасль), отражающее целевое предназначение отрасли административного права (суперотрасли) и административно-правовую теоретическую модель последующей систематики и структурирования рассматриваемой отрасли права (суперотрасли) на институты и подотрасли, которые делятся по статусно-субъектному, инструментальному и объектному критерию [15, с. 134-139]. Предложенный нами взгляд на систему и структуру современного административного права и критерии его построения могут получить дальнейшее развитие, если акцентировать внимание на структурирование подотрасли (комплексной отрасли) права государственного управления (администрации). Данное административно-правовое образование имеет, по нашему мнению, следующую структуру: а) выделенную по статусно-субъектному признаку: административно-правового статуса физических лиц; административно-правового статуса федеральных органов государственного управления; административно-правового статуса региональных органов государственного управления; административно-правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, административно-правового статуса иных предприятий, учреждений, организаций, общественных организаций, наделенных государственно-властными полномочиями; административно-правового статуса юридических лиц, участников управленческих отношений; государственной службы; б) выделенную по инструментальному признаку: общих начал государственного управления (администрации); методов государственно-управленческой деятельности государственной администрации, административного принуждения, не связанного с административной ответственностью, и административных нормативов; законности в государственном управлении и способов ее обеспечения; общих начал административных процедур внутреннего государственного управления; нормотворческих производств органов государственной администрации; учредительных производств; производств по осуществле-
304
нию оперативной деятельности органов государственной администрации; регистрационных производств; производств по заключению административных договоров; производств по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан и служащих аппарата государственной администрации; производств по стимулированию и поощрению субъектов управленческих отношений; производств по осуществлению государственного контроля и административного надзора; в) выделенную по объектному признаку: общих административно-правовых режимов деятельности государственной администрации; специальных административно-правовых режимов деятельности государственной администрации; административно-правовых форм деятельности государственной администрации; административной организации федерального отраслевого, межотраслевого и специального управления; административной организации отраслевого, межотраслевого и специального регионального и муниципального управления [15, с. 137]. Как видно из приведенной структуры права государственного управления, по объектному признаку выделяются административно-правовые режимы. Данная идея не является новой. Попытка использования административного режима как критерия структурирования отрасли административного права предпринималась китайскими учеными, которые считают, что административное право может состоять из двух частей: «это административно-правовой режим, направленный на регулирование административных отношений между субъектом административных действий и противоположной стороной; и режим, который нацелен на регулирование отношений между субъектами контроля над администрацией и административными органами» [16, с. 29]. Возможность использования административных режимов для структурирования Особенной части административного права отмечал Ю.А. Тихомиров [17, с. 194]. Развитие объектного признака структурирования подотрасли (комплексной отрасли) права государственного управления (администрации) обусловлено самим подходом к пониманию административно-правового режима, его содержания. В настоящее время считается вполне признанным мнение о том, что административно-правовой режим в своем содержании складывается из нормативной основы режима, системы режимных правил поведения, субъектов режима, его объекта, кроме этого, следует признать, что элементами содержания административного режима являются «...правовые средства, которыми достигается режимная цель; правовой статус субъектов правоотношений; системы организационных, технических, материаль-
ных гарантий, обеспечивающих реализацию правовых установлений; внутрисистемная информационная обеспеченность; правовые гарантии реализации режима (уголовная, административная, иная ответственность за нарушение режимных правил или установлений)» [18, с. 6]. Административно-правовой режим как форма правового регулирования общественных отношений применяется в случаях, когда: существует социальная потребность в создании системы правового воздействия в отношении большого количества субъектов; должно быть обеспечено неукоснительное выполнение предписаний правовых норм; необходима жесткость правового регулирования, обеспечиваемая комплексом существенных ограничений и запретов; структура правового материала, обеспечивающего правомерное поведение субъектов правоотношений, должна быть согласована по своим основным структурным элементам: правовым статусам, режимным правилам и режимным гарантиям [5, с. 14]. Построение административно-правовых режимов по принципу совокупности правовых статусов субъектов правоотношений, режимных правил и режимных гарантий требует соответствующего комплексного построения нормативных правовых актов, формирующих режимы. В свою очередь, административно-правовые режимы, регулирующие сложные общественные отношения, должны быть комплексными. При этом правовое регулирование отношений, обеспечивающих действие режимных гарантий (за исключением юридических), также должно осуществляться посредством административно-правовых режимов. Таким образом, выстраивается системное, комплексное, многоцелевое административно-правовое режимное регулирование общественных отношений. Такой подход позволяет формировать разветвленную систему взаимосвязанных нормативных правовых актов, устанавливающих комплексные административно-правовые режимы. В результате в процессе правотворчества представляется возможным прогнозировать и достигать определенного правового результата в регулировании сложных общественных отношений [5, с. 15].
Объектный критерий структурирования права государственного управления (администрации) позволяет выделять направления административно-правового регулирования режима управления этим объектом. В зависимости от вида и характера режимного объекта создается система правовых средств, опосредующая режимные правила управления объектом. Одновременно институты права государственного управления (администрации), выделенные по субъектному и инструментальному признакам, обеспечивают функционирование инсти-
305
тутов и подотраслей, сформированных в связи с нормативным обеспечением административно-правовых режимов. Это означает, что субъектные и инструментальные институты (подотрасли) и объектные институты (подотрасли) административного права соотносятся как общее и особенное. В рассматриваемом смысле дальнейшее структурирование права государственного управления (администрации) может быть осуществлено с учетом видовой дифференциации административно-правовых режимов. Можно с уверенностью полагать, что практически в каждой сфере административно-правовых отношений действуют соответствующие административно-правовые режимы, которые можно классифицировать следующим образом:
в зависимости от характера административно-правового режима: общие и специальные; в рамках данных видов можно выделить институты (подотрасли) позитивного управления (институты (подотрасли) миграционного права, военного права, коммунального права и т.п.) и институты (подотрасли) специального управления (институты военного, чрезвычайного положения, антитеррористической операции и т.п.);
в зависимости от специфики содержания: отраслевые административно-правовые режимы (институты (подотрасли) полицейского права, транспортного права, информационного права и т.п.) и комплексные административно-правовые режимы (институты (подотрасли) антимонопольного права, строительного права, муниципального права, лицензионного права и т.п.);
по порядку формирования и субъектам, его реализующим: создаваемые федеральными органами государственной власти; создаваемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, формируемые органами местного самоуправления; данные административно-правовые режимы позволяют формировать так называемое региональное право государственного управления, являющееся составной частью единого права государственного управления (администрации) России;
1. Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. № 5.
2. Кирин А. В. О реформе системы административного права // Журнал рос. права. 2012. № 3.
3. Фатьянов А. А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. № 11.
по сфере реализации административно-правового режима: реализуемые на всей территории страны (общефедеральные административно-правовые режимы), реализуемые на территории субъекта Российской Федерации (региональные административно-правовые режимы) или административно-территориальной единицы и реализуемые на части территории субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы (локальные административно-правовые режимы);
по типам административно-правовых режимов: регистрационные (уведомительные) (например, институт регистрации по месту пребывания и месту жительства граждан Российской Федерации), разрешительные (например, институт оборота оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ), правопредоставительные (например, институт обращения граждан в органы исполнительной власти), легализующие (например, институт миграционного учета), ограничительные (например, институт охраны особо охраняемого природного или культурного объекта), запретительные (например, институт особых зон отчуждения, особых техногенных объектов).
Таким образом, управление, в том числе в различных областях социальной жизни, может состояться лишь в том случае, если правовое регулирование управленческой деятельности государственных органов осуществляется посредством административно-правовых режимов. Следовательно, наличие административно-правовых режимов в праве государственного управления может быть принято в качестве одного из критериев структурирования отрасли административного права - права государственного управления на соответствующие подотрасли или институты. Использование административного режима в качестве критерия дальнейшего структурирования отрасли административного права позволяет детализировать структуру права государственного управления (администрации), дает возможность быть обусловленным потребностями административно-правового регулирования позитивных управленческих отношений, отвечать потребностям общественного развития.
1. Starilov Yu.N. About entity and new system of administrative law: some results of discussions // State and law. 2000. № 5.
2. Kirin A.V. On administrative law reform // Journal of Russian law. 2012. № 3.
3. Fatyanov A.A. To the question about reforming administrative law // Administrative law and process. 2012. № 11.
4. Zherebtsov A.N. Theoretical models and the system of administrative law as a branch of
306
4. Жеребцов А.Н. Теоретические модели и система административного права как отрасли российского права // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной 35-летию со дня основания Краснодарского университета МВД России, 25 мая 2012 г.: в 2 т. Краснодар, 2012. Т. 1.
5. Долгополов А.А. Теоретические основы режимного административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел. М, 2014.
6. Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 12. Ст. 1099.
7. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 // Собр. законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
8. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г.: утв. распоряжением Правительства РФ от 31 янв. 2013 г.
9. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986.
10. Купреев С. С. К дискуссии о новой системе административного права // Административное право и процесс. 2013. № 8.
11. Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007.
12. Юсупов В.А Право и советское государственное управление // Юсупов В.А. Труды по административному праву: в 3 т. М., 2011. Т. 1.
13. Жеребцов А.Н. Система административного права России. Краснодар, 2014.
14. Жеребцов А.Н. Современные проблемы совершенствования системы и структуры современного административного права // Общество и право. 2015. № 2.
15. Жеребцов А.Н. Современная система и структура административного права: новое состояние // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2014. № 4.
16. Лю Хаоцай. Очерки современного административного права Китая / под ред. А.А. Демина. М., 2010.
17. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса: учеб. М., 1998.
18. Долгополов А.А. Теоретические аспекты формирования и реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ // Очерки новейшей камералистики. 2007. № 2.
Russian law // Administrative-legal regulation of law enforcement: theory and practice: proc. of All-Russian sci.-pract. conf. dedicated to the 35th anniversary of the founding of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia, May 25, 2012: in 2 vol. Krasnodar, 2012. Vol. 1
5. Dolgopolov A.A. Theoretical basis of administrative-legal regulation of security-related activities of internal affairs bodies. Moscow, 2014.
6. Issues of enhancement of governance in the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation d.d. March 11, 2003 № 306 (as amended and additional charge) //Coll. of legislation of the Russian Federation. 2003. № 12. Art. 1099.
7. On main directions of improving the system of governance: decree of the President of the Russian Federation d.d. May 7, 2012 № 601 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2012. № 19. Art. 2338.
8. The basic directions of activity of the Government of the Russian Federation for the period up to 2018: appr. by the decree of the Government of the Russian Federation d.d. Jan. 31, 2013.
9. Kozlov Yu.M., Frolov E.S. Scientific organization of management and law. Moscow, 1986.
10. Kupreev S.S. To a debate about a new system of administrative law // Administrative law and process. 2013. № 8.
11. Zherebtsov A.N. Legal regulation of migration policy of the Russian Federation. Krasnodar, 2007.
12. Yusupov V.A. Law and Soviet governance // Yusupov V.A. Works on administrative law: in 3 vol. Moscow, 2011. Vol. 1.
13. Zherebtsov A.N. Administrative law system in Russia. Krasnodar, 2014.
14. Zherebtsov A.N. Contemporary problems of improvement of the system and structure of modern administrative law // Society and law. 2015. № 2.
15. Zherebtsov A.N. Contemporary administrative law system and structure: new state // Bull.of Krasnodar university of Russian MIA. 2014. № 4.
16. Liu Haocaj. Essays on contemporary administrative law of China / ed. by A.A. Demin. Moscow, 2010.
17. Tikhomirov Yu.A. Course of administrative law and process: textbook. Moscow, 1998.
18. Dolgopolov A.A. Theoretical aspects of formation and implementation of legal and administrative regimes of trafficking in arms and explosives // Essays on the latest cameralistics. 2007. № 2.
307
