CC BY
84
ТУ
ПРАВОВОЙ КУРЬЕР
УДК 336.774:347.412.92 Р. С. РЫЖОВ
R. S. RYZHOV
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ КРЕДИТНОЙ ИСТОРИИ КАК ВАЖНЕЙШЕГО ЭЛЕМЕНТА НАКОПЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ В КРЕДИТНОЙ СФЕРЕ ADMINISTRATIVE AND LEGAL ANALYSIS OF THE CREDIT HISTORY AS AN IMPORTANT ELEMENT OF ACCUMULATION OF INFORMATION IN THE CREDIT SPHERE
Аннотация. За последние несколько десятилетий кредит настолько прочно вошел в нашу жизнь, что дальнейшее удовлетворение материальных потребностей без него не представляется возможным. Для придания кредитным отношениям некоего упорядоченного характера необходим отлаженный государственный механизм защиты интересов собственников капиталов. Роль последнего и берет на себя институт кредитной истории. Административно-правовому анализу этого важнейшего элемента накопления информации и посвящена данная статья.
Ключевые слова: право; накопление информации; финансовая сфера; кредитная история; формирование кредитной истории; информация; кредитная организация; банковская и коммерческая тайна; правовая защита.
Abstract. Over the past few decades, the credit is so firmly entrenched in our lives that continuation to meet the material needs without is not possible. The institute of credit history is a go-vernmental mechanism for ordering the credit relations. The article is devoted to administrative and legal analysis of credit history, as an essential element of the accumulation of information in the financial sector.
Keywords: law; information; information storage; finance; credit history; building a credit his-tory; credit institution; bank and trade secrets; legal protection.
Важнейшей областью общественных отно- без него не представляется возможным. шений, связанной с накоплением значительных Однако в целях решения этих задач, при-объемов финансовой информации, принадле- дания кредитным отношениям некоего упо-жащей гражданам и организациям, является рядоченного состояния необходимо разрабо-формирование кредитных историй. тать отлаженный государственный механизм
Как отмечает в связи с этим М. И. Петров1, защиты интересов собственников капиталов. реформы и преобразова-ния в отечественной Роль последнего и берет на себя институт кре-экономике создали огромную брешь в соотно- дитной истории, основные элементы которого шении потребностей граждан и уровней дохо- существовали в отечественном экономико-дов последних. В качестве своеобразного «ин- правовом пространстве уже с начала 90-х гг. струмента» компенсации столь существенных прошлого столетия2.
недостатков был предложен кредит. Последний Целью Федерального закона «О кредитных настолько вошел в нашу жизнь, что дальнейшее историях3» (далее — Закон) является создание удовлетворение материальных потребностей и определение условий для формирования, об-
1 См.: Петров М. И. Комментарий к Федеральному закону «О кредитных историях». М, 2005.
2 Петров М. И. Комментарий к Федеральному закону «О кредитных историях». М. , 2005. С. 3.
3 Федеральный закон от 30.12.2004 № 218-ФЗ «О кредитных историях» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 44.
работки, хранения и раскрытия бюро кредитных историй информации, характеризующей своевременность исполнения заемщиками своих обязательств по договорам займа (кредита), для повышения защищенности кредиторов и заемщиков за счет общего снижения кредитных рисков и эффективности работы кредитных организаций.
Очевидно, что данный акт по относимости содержащихся в нем норм является межотраслевым и в нем присутствует немалая административно-правовая составляющая. Да и по своему «духу» данный законодательный акт является административно-правовым, так как он призван на императивных началах сформировать обособленную информационную систему общегосударственного масштаба, ориентированную на длительные сроки накопления и хранения публично значимых сведений.
Вместе с тем изначальное решение о формировании своей кредитной истории или ее дополнении принимается заемщиком добровольно (п. 4 ст. 5 Закона). Таким образом, гражданин или организация, хотя и заинтересованы в формировании своего позитивного кредитного имиджа, могут скрыть любую из сделок займа (кредита).
Все организации, являющиеся источниками формирования кредитных историй, в соответствии с нормами рассматриваемого Закона, по степени информационной обязанности предоставления сведений для кредитных историй можно поделить на две категории:
1) условно обязанные;
2) однозначно обязанные.
К условно обязанным относятся все организации, ставшие займодавцами (кредиторами), за исключением кредитных организаций4.
Содержание этой условной обязанности состоит в том, что кредиторы могут предоставлять сведения для формирования кредитных историй, а могут и воздержаться от данных действий даже в том случае, если они получили согласие заемщика на предоставление такой информации.
У собственно кредитных организаций иная
ситуация. В случае если они получили согласие заемщика, они обязаны предоставлять данные сведения в бюро кредитных историй. Отношения источников формирования кредитных историй и бюро кредитных историй строятся на договорных началах. При этом данный вид договора изначально определяется законодателем как договор присоединения, условия которого обусловливает бюро кредитных историй. Как известно, договоры присоединения довольно часто имеют оттенок публичности. Следующий уровень отношений в данной сфере — императивный. Бюро кредитных историй обязано предоставлять кредитный отчет (ст. 6 Закона):
- пользователю кредитной истории (индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, получившему письменное или иным образом документально зафиксированное согласие субъекта кредитной истории на получение кредитного отчета для заключения договора займа) — по его запросу;
- субъекту кредитной истории — по его запросу;
- в Центральный каталог кредитных историй — титульную часть кредитного отчета;
- в суд (судье) по уголовному делу, находящемуся в его производстве, а при наличии согласия руководителя следственного органа — в органы предварительного следствия по возбужденному уголовному делу, находящемуся в их производстве, — дополнительную (закрытую) часть кредитной истории.
Как следует из приведенных положений, в числе основных участников этих информационных отношений — пользователь и субъект кредитной истории. Собственно, для пользователя и выстраивается вся эта, как мы увидим чуть ниже, довольно сложная административно-информационная система.
Центральный каталог кредитных историй в большей степени является информационнопоисковой, чем обычной информационно-содержательной системой, хотя его наполнение и поддержание в актуальном состоянии — обязанность бюро кредитных историй, регулируемая административно-правовыми нормами
4 В соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» (СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492) кредитной организацией признается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации, имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные данным Законом.
и обеспеченная нормами административного принуждения.
Во-первых, неисполнение, в том числе, данной обязанности и предписаний уполномоченного административного ведомства в соответствии с ч. 2 ст. 16 Закона может являться основанием для предъявления уполномоченным государственным органом требования об исключении бюро кредитных историй из государственного реестра бюро кредитных историй, что влечет за собой практическую невозможность дальнейшей деятельности на данном рынке информационных услуг.
Во-вторых, в 2004 г. в Кодекс Российской Федерации об администра-тивных правонарушениях введен специальный состав «Непредставление кредитного отчета» (ст. 5.55), субъектом которого являются бюро кредитных историй с возложением административных санкций в виде штрафа на должностных лиц от 1000 до 2500 руб., на юридических лиц — от 20 000 до 50 000 руб.
Информационный ресурс, именуемый «кредитной историей», состоит из титульной, основной и дополнительной (закрытой) частей.
В титульной части указываются идентификационные сведения субъекта кредитной истории. В основной части — сумма и срок исполнения обязательства, дата и сумма фактического исполнения обязательства, данные о факте рассмотрения в судебном порядке споров по договору займа (кредита), индивидуальный рейтинг субъекта кредитной истории и т. п. В дополнительной (закрытой) части два раздела: в первом содержится информация относительно источника формирования кредитной истории, то есть кредитора (кредиторов); во втором — информация относительно пользователей кредитной истории, то есть лиц, которые правомерно запрашивали ее.
Такое деление позволяет рационально распределить пользование данным информационным ресурсом. Титульная часть кредитного отчета направляется в Центральный каталог кредитных историй, как говорилось выше, для формирования обобщенного банка данных о субъектах кредитных историй и установления отношений между ними и конкретным бюро кредитных историй.
Основная часть кредитной истории раскрывается пользователям с письменного согласия субъекта кредитной истории. В этом согласии должны быть указаны наименование пользователя кредитной истории и дата его оформления. При этом в Законе специально оговаривается, что кредитный отчет предоставляется пользователям кредитных историй только в форме электронного документа, юридическая сила которого подтверждена электронной цифровой подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Дополнительная (закрытая) часть кредитной истории может предоставляться только самому субъекту кредитной истории, а также в суд (судье) по уголовному делу, находящемуся в его производстве, и при наличии согласия руководителя следственного органа — в органы предварительного следствия по возбужденному уголовному делу.
Следует также обратить внимание на то, что порядок предоставления информации судам и органам предварительного следствия не процессуальный, а административный. Он определяется Правительством Российской Федерации. Так, «Положение о предоставлении дополнительной (закрытой) части кредитной истории субъекту кредитной истории, в суд (судье) и в органы предварительного следствия» утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2005 № 4355.
Данный акт устанавливает, что дополнительная (закрытая) часть кре-дитной истории предоставляется суду и органам предварительного следствия на основании письменных запросов, содержащих сведения о наличии в их производстве соответствующего уголовного дела, в течение 10 дней со дня поступления запроса. Указанные сведения предоставляются в письменной форме за подписью руководителя бюро кредитных историй и с простановкой печати этой организации.
Следует обратить внимание на тот факт, что основную часть кредитной истории указанные органы получают только на условиях, установленных Федеральными законами «О банках и банковской деятельности» и «О коммерческой тайне» (СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3283).
5 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3169.
Как отмечает Я. М. Фальковская, «острые дискуссии относительно правовой квалификации информации, входящей в состав кредитной истории, повлекли неоднократное повторение в Законе нормы о том, что предоставление информации в порядке, предусмотренном Законом, не являются нарушением служебной, банковской, налоговой или коммерческой тайны (ч. 6 ст. 5, ч. 15 ст. 6, ч. 5 ст. 7)»6.
Системное толкование норм Законов «О кредитных историях», «О банках и банковской деятельности» и «О коммерческой тайне» позволяет сделать вывод о том, что в отношении основной части кредитных историй (когда, сколько брал заемщик и как исправно погашал задолженность) действует режим банковской тайны, а если кредитор — небанковская организация либо индивидуальный предприниматель, то — режим коммерческой тайны.
Данные режимы по числу субъектов, которым может быть предоставлена соответствующая информация, являются более мягкими, чем режим доступа к закрытой части кредитной истории: там фигурируют и арбитражные суды, и Счетная палата Российской Федерации, и органы принудительного исполнения судебных актов (банковская тайна); в отношении коммерческой тайны режим еще более мягкий: там с запросом, правда, мотивированным, может обратиться любой орган государственной власти или местного самоуправления.
В связи с этим возникает существенный вопрос: почему законодатель увеличил уровень правовой защиты в отношении дополнительной (закрытой) части кредитной истории по сравнению со «стандартными» ограничениями, установленными режимами банковской и коммерческой тайны?
Подчеркнем еще раз, в данном разделе содержатся сведения о лицах, являющихся кредиторами, либо о лицах, интересующихся с разрешения обладателя этой информации содержанием основной части кредитной истории.
По мнению автора, только на первый взгляд данная информация представляется по своему содержанию не слишком значительной. Если взять для сравнения банковскую тайну, то для
банка обеспечение сохранения информации о клиенте — это лишь профессиональная обязанность, вытекающая из желания клиента. Распорядителем данных сведений в конечном итоге является сам клиент. Он может их свободно разгласить, а банк по отношению к такому решению изначально индифферентен.
Однако в систему займа (кредита) могут быть вовлечены другие субъекты, для которых обнародование факта заимствования денежных средств является по разным причинам нежелательным. Субъект кредитной истории не в состоянии каждый раз и у каждого из них спрашивать разрешение на предоставление информации пользователям кредитной истории. Это первая составляющая ограничений по отношению к данному блоку информации.
Вторая составляющая заключается в том, что, по мнению законодателя, данные детали никого, кроме представителей криминальной юстиции, интересовать не должны. Остальные участники правоотношений могут получить данную информацию в части, их касающейся, из иных источников.
Модель этого элемента юридической конструкции правовой защиты сведений о кредитных историях следует признать удачной, так как она дифференцирует информацию по степени важности, определяя для каждого блока круг ее потенциальных получателей, основания и порядок ее получения.
Ничего подобного в режиме, в частности, налоговой тайны не существует. Хотя налоговые правоотношения в целом являются публичноправовыми, однако в них много и частных элементов. Например, достаточно распространена ситуация, когда налогоплательщик — физическое лицо, получая легальный доход и уплачивая с него соответствующие налоги, тем не менее не желает обнародовать источник данного дохода. И задача государства — защитить это его субъективное право. Учитывая то, что ограничения в рамках налоговой тайны возникают только по отношению к субъектам, но не по отношению к полноте представляемой информации, целесообразно было бы рассмотреть вопрос о такой дифференциации в рамках налоговой информации.
6 Фальковская Я. М. О бюро кредитных историй // Цивилист. 2006. № 1.
Одним из немаловажных элементов в общей системе накопления кредитной информации и ее оборота является защита данных сведений в самих бюро кредитных историй. К сожалению, законодательное регулирование здесь предельно скупое: ч. 2 ст. 7 Закона устанавливает, что данные субъекты обеспечивают защиту информации при ее обработке, хранении и передаче только сертифицированными средствами защиты информации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сам организационный механизм защиты и какие-то минимальные требования к нему в нормах Закона не сформулированы.
По мнению автора, данный механизм по его содержанию и «жесткости» должен находиться на одном уровне с защитой банковской и коммерческой тайны, так как бюро кредитных историй оперируют именно этой информацией. Но о том, что данный вывод очевиден, можно судить лишь из углубленного совокупного анализа целого ряда норм Закона «О кредитных историях».
Так, в частности, в рамках законодательства об административных правонарушениях сведения, содержащиеся в кредитном отчете, фактически приравниваются по статусу к банковской и коммерческой тайне. Об этом свидетельствует диспозиция ст. 14.29 КоАП РФ, согласно которой объективную сторону административного правонарушения образуют незаконные действия по получению или предоставлению кредитного отчета либо информации, составляющей кредитную историю, если такие действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Таким уголовно наказуемым деянием являются незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, без согласия их владельца лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе (ч. 2 ст. 183 УК РФ).
Соблюдение бюро кредитных историй порядка защиты и обработки информации обеспечивается другой административно-правовой санкцией, предусмотренной ст. 14.30 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка сбо-
ра, хранения, защиты и обработки сведений, составляющих кредитную историю».
Рассмотрение вопроса о регулировании накопления информации о кредитных историях граждан и организаций не будет полным без анализа норм, в соответствии с которыми формируется и функционирует Центральный каталог кредитных историй.
Данный информационный ресурс создается Банком России в целях сбора, хранения и предоставления субъектам и пользователям кредитных историй информации о бюро кредитных историй, в котором (в которых) сформированы кредитные истории субъектов кредитных историй, и осуществления временного хранения баз данных ликвидированных (реорганизованных, а также исключенных из государственного реестра) бюро кредитных историй.
Центральный каталог кредитных историй хранит информацию, составляющую титульные части кредитных историй, которые ведут бюро кредитных историй на территории Российской Федерации; информацию о том, в каких бюро кредитных историй хранятся эти информационные ресурсы, соответствующие указанным титульным частям; коды субъектов бюро кредитных историй либо информацию, позволяющую определить правильность предъявленного кода субъекта кредитной истории.
Информация, хранящаяся в Центральном каталоге кредитных историй в отношении конкретного лица, аннулируется в течение двух рабочих дней с момента получения сообщения от бюро кредитных историй о прекращении ведения его кредитной истории. Данный, достаточно жесткий, временной подход позволяет правильно сориентировать пользователей кредитных историй, а также защитить интересы субъекта кредитной истории, если он посчитает нужным прекратить делать эти сведения условно публичными.
Предоставление сведений из Центрального каталога кредитных историй заинтересованным лицам (субъектам и пользователям кредитных историй) осуществляется на безвозмездной основе.
Механизм защиты информации в бюро кредитных историй по его содержанию и «жесткости» должен находиться на одном уровне с защитой банковской и коммерческой тайны
Административный механизм предоставления этих сведений определен Указанием ЦБ РФ от 29.11.2005 № 1635-у «О порядке направления запросов и получения информации из Центрального каталога кредитных историй субъектом кредитной истории и пользователями кредитной истории посредством обращения в бюро кредитных историй»7.
Обращение происходит в два этапа: сначала заинтересованное лицо обращается в любое бюро кредитных историй, которое «осуществляет идентификацию» заинтересованного лица: для физического лица — это предъявление паспорта гражданина Российской Федерации, либо иного документа, удостоверяющего его личность в соответствии с законодательством Российской Федерации; для юридического лица — это проверка представленного им свидетельства о государственной регистрации юридического лица и полномочий представителя юридического лица. Затем бюро кредитных историй (в день обращения) направляет в Центральный каталог запрос в виде электронного документа. После получения ответа, бюро не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления ответа из Центрального каталога, направляет информацию заявителю.
В состав сведений, которые Центральный каталог направляет по запросу, включаются: полное наименование того бюро кредитных историй (или нескольких бюро), где имеются кредитные истории конкретного субъекта; его (их) адрес местонахождения; номер данного бюро, присвоенный в системе государственного реестра бюро кредитных историй.
Если ведение Центрального каталога возложено на ЦБ РФ, то ведение государственного реестра бюро кредитных историй, рассматриваемого Законом в качестве элемента системы
государственного контроля и надзора в данной сфере, возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР)8.
Непосредственная административная процедура ведения государственного реестра бюро кредитных историй определена специальным актом — Административным регламентом ФСФР России исполнения государственной функции по ведению государственного реестра бюро кредитных историй, утвержденным приказом ФСФР России № 07-89/пз-н от 14.08.20079.
Остальными элементами системы административного надзора за деятельностью бюро кредитных историй являются:
- установление требований к финансовому положению и деловой репутации участников бюро кредитных историй;
- проведение контрольно-ревизионных мероприятий по проверке со-блюдения данными организациями требований Федерального закона «О кредитных историях»;
- направление в бюро кредитных историй обязательных для исполне-ния предписаний об устранении выявленных нарушений.
На защиту пользователей информации из бюро кредитных историй направлена специальная административно-деликтная норма, содержащаяся в ст. 5.55 «Непредставление кредитного отчета» КоАП РФ. В соответствии с ней административно наказуемыми являются следующие деяния: непредставление бюро кредитных историй кредитного отчета, представление неполного или недостоверного кредитного отчета, а также его несвоевременное представление. В качестве санкции предусмотрено наложение административного штрафа (на должностных лиц — до 2500 руб.; на юридических лиц — от 20 000 до 50 000 руб.).
ЛИТЕРАТУРА
1. Петров М. И. Комментарий к Федеральному закону «О кредитных историях». - М, 2005.
2. Фальковская Я. М. О бюро кредитных историй // Цивилист. - 2006. - № 1.
7 Вестник Банка России. 2005. № 71-72.
8 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10.08.2005 № 501 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций по контролю и надзору за деятельностью бюро кредитных историй» // СЗ РФ. 2005. № 33. Ст. 3429.
9 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 46.
