CC BY
125
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУ КИ
Роман Вадимович НАГОРНЫХ,
профессор кафедры административно-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики ФСИН России, доктор юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации [email protected] 160002, Россия, г. Вологда, ул. Щетинина, д. 2
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ
Аннотация. Статья посвящена актуальным в теоретическом и прикладном отношении проблемам развития государственной службы в правоохранительной сфере в рамках проводимой в нашей стране административной реформы. В статье на основе анализа теоретических источников, законодательства и правоприменительной практики определены основные направления развития государственной службы в правоохранительной сфере в качестве самостоятельного вида государственной службы. Внесены предложения по разработке и принятию Концепции государственной службы в правоохранительной сфере Российской Федерации (на период 2017—2025 гг.), которая позволит обеспечить поступательное развитие законодательства и правоприменительной практики, вывести теорию и практику государственно-правового строительства в данной сфере на качественно новый уровень, соответствующий потребностям общества и государства.
Ключевые слова: административная реформа, государственная служба, правоохранительная деятельность, правоохранительные органы, концепция реформирования.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.048-054
R. V. NAGORNICH,
Professor of the Department of Administrative and Legal Disciplines, Vologda Institute of Law and Economics of the Federal Penitentiary Service of Russia, Doctor of Law, Associate Professor, Honorary Worker of the Higher Vocational
Education of the Russian Federation [email protected] 160002, Russia, Vologda, ul. Shchetinina, 2
ADMINISTRATIVE REFORM OF THE STATE SERVICE IN THE LAW ENFORCEMENT SPHERE
Abstract. The article is devoted to topical in the theoretical and applied aspects of the development of civil service in the law enforcement sphere within the framework of the administrative reform carried out in our country. In the article, based on the analysis of theoretical sources, legislation and law enforcement practice, the main directions of the development of civil service in the law enforcement sphere have been defined as an independent type of public service. Proposals have been made for the development and adoption
© Р В. Нагорных, 2018
в
L-—^ i,
•МШН1Ж Нагормшх р. В.
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа государственной имени o.e. кугафина(мгюд) службы в правоохранительной сфере
of the Concept of the Civil Service in the Law Enforcement of the Russian Federation (for the period 2017—2025), which will ensure the progressive development of legislation and law enforcement practice, bring the theory and practice of state-legal construction in this sphere to a qualitatively new level corresponding to Needs of society and the state. Keywords: administrative reform, public service, law enforcement, law enforcement agencies, the concept of reform.
Развитие системы государственного управления в современной России, проводимое в рамках административной реформы, затрагивает и такую важную для государства и общества сферу как государственная служба в правоохранительных органах. Это обусловлено повышенной социальной значимостью решения задач в области совершенствования правоохранительной деятельности.
Состояние правопорядка, высокий уровень преступности1 и административной деликтности2 в России предопределяют необходимость формирования принципиально новых подходов к оценке места и роли государства в борьбе с противоправными деяниями, пересмотра целей, задач и функций правоохранительной деятельности, совершенствования государственной службы в правоохранительных органах и ее кадрового обеспечения. В связи с этим необходима переоценка социальной роли и значения государственной службы в правоохранительных органах в решении задач укрепления правопорядка, обеспечения законности, личной, общественной и государственной безопасности.
Современная государственная служба в правоохранительных органах должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы, противодействие коррупции на государственной службе, повышение престижа государственной службы и авторитета ее служащих. Государством должны быть предприняты активные шаги в направлении совершенствования системы управления государственной правоохранительной службой.
В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации3 (далее — Концепция 2001 г.) были сформулированы основные цели и задачи изменения общей системы государственной службы Российской Федерации. В данной Концепции отмечалось, что система государственной службы
Уровень преступности в нашей стране на протяжении последних 15 лет сохраняется л
стабильно высоким. Ежегодно совершается свыше 2 млн преступлений (в отдельные °
годы, например в 2006 г, — свыше 3,8 млн). См.: Статистика : преступность в России // ^ URL: 1п11р://шхрег1ш/Статистика:Преступность_в_России (дата обращения: 09.11.2016).
~0
См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 д
год // Российская газета. Федеральный выпуск. № 6929 (61). 4 марта 2016 г. URL: https:// ^
ч
п
л
rg.ru/2016/03/24/ombudsman-doklad-dok.html (дата обращения: 10.11.2016). Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом РФ 15.08.2001 № Пр-1496) // URL: http://www.businesspravo.ru/Docum/
■чс
DocumShow_DocumID_23084.html_(дата обращения: 15.08.2016).
науки
>
2
___а» Г".П77 lf пп-_ г
50 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^У^ерситета
/-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
является комплексным публичным, социальным, правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов Российской Федерации, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
В 2000-е гг. преобразование системы государственной службы осуществлялось в рамках административной реформы и в тесной взаимосвязи с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Повышение эффективности государственной службы сопровождалось оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.
В Концепции 2001 г. констатировалось, что устанавливается соответствие между характером функций, выполняемых государственным органом, его подразделением, и особенностями планирования и финансирования его деятельности. В частности, была проведена четкая грань между функциями по выработке государственной политики и принципов регулирования в определенной сфере деятельности и функциями по реализации государственной политики и оказанию государственных услуг.
В результате на федеральном уровне в целях определения сферы ответственности федеральных органов исполнительной власти, оптимизации их состава и совершенствования механизма функционирования были установлены четыре вида федеральных органов исполнительной власти на базе специфики основных функций и задач: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные надзоры, российские агентства. Данное положение легло в основу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»4, определившего отраслевые министерства, федеральные службы и федеральные агентства, которые в качестве основных своих функций осуществляют правоохранительную деятельность, то есть деятельность, направленную на поддержание правопорядка, обеспечение безопасности личности, общества и государства от противоправных посягательств.
Дифференциация функций федеральных органов исполнительной власти сопровождалась совершенствованием механизма контроля деятельности руководителей указанных органов, повышением их ответственности за результаты этой деятельности. Эти меры обеспечивались введением унифицированных положений о федеральных органах исполнительной власти и об их территориальных органах, а также о подразделениях центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти в целях регламентирования деятельности данных органов, исключающего дублирование, определения порядка и сроков осуществления управленческих решений. Содержание положений о федеральных
4 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
73
L-—^ Ii
f»* Напрмшх p. В.
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа государственной имени o.e. кугафина(мгюд) службы в правоохранительной сфере
органах исполнительной власти носило открытый характер и являлось основой для разрешения споров между гражданами и организациями, с одной стороны, и федеральными органами исполнительной власти — с другой.
Был разработан порядок образования подразделений федеральных органов исполнительной власти и апробирован переход к гибкому (модульному) принципу построения структуры центральных аппаратов федеральных министерств и их территориальных органов. Основными подразделениями федерального министерства явились: в центральном аппарате — департамент, в регионе — территориальный орган, наделенные определенными полномочиями. Это дало возможность при изменении структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлять передачу отдельных задач и функций указанных органов путем переподчинения департаментов и территориальных органов одного федерального министерства другому с их штатами и финансированием.
Принятые в период реализации Концепции 2001 г. меры по совершенствованию организации государственной службы в правоохранительной сфере позволили повысить уровень требований в вопросах приема на государственную службу в правоохранительной сфере, ее прохождения, прекращения службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих правоохранительных органов, создали условия для формирования системы управления государственной службой в правоохранительной сфере.
В развитие Концепции 2001 г. была принята федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)»5, которая была продлена до 2006—2007 гг.6 Ряд положений этого документа был посвящен формированию системы управления государственной службой, которое, по мнению законодателя, необходимо для обеспечения единства государственной службы Российской Федерации, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а также профессионального развития государственных служащих.
Достижение поставленной цели предполагалось осуществлять на основе: единства системы управления государственной службой Российской Федерации и ее разделения на федеральный уровень и уровень субъекта Российской Федерации; координации деятельности подразделений государственных органов по вопросам государственной службы и кадров; взаимодействия с органами мест-
га
5 Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 «О федеральной программе "Реформирова- д
ние государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)"» // СЗ РФ. 2002. °
№ 47. Ст. 4664.
См.: Указ Президента РФ от 15.11.2004 № 1440 «О внесении изменений в Федераль-
б р
ную программу "Реформирование государственной службы Российской Федерации д
(2003—2005 гг.)", утв. Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 ^
года № 1336» // СЗ РФ. 2004. № 47. Ст. 4634 ; Указ Президента РФ от 12.12.2005 № 1437 е
«О продлении срока реализации федеральной Программы "Реформирование государ- д ственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)"» на 2006—2007 годы» // СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5514.
науки
>
___а» Г".П77 lf пп-_ г
52 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^У^ерситета
/-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
ного самоуправления; открытости системы управления государственной службой для граждан и общества.
10 марта 2009 г. был принят Указ Президента РФ № 261 «О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)"»7. В нем устанавливалось, что в целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих в соответствии с Законом «О системе государственной службы Российской Федерации» в 2009—2013 гг. требуется осуществить мероприятия, направленные на дальнейшее реформирование и развитие рассматриваемой системы.
Вместе с тем в настоящее время основной вектор развития системы государственной службы в правоохранительной сфере концептуально не определен, что создает принципиальные трудности в определении основного вектора развития государственного управления в данной сфере.
По нашему мнению, основными концептуальными направлениями являются: формирование единой системы государственной службы в правоохранительной сфере Российской Федерации как целостного административно-правового института, создание системы управления государственной службой в правоохранительной сфере; внедрение на государственной службе в правоохранительной сфере эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение эффективности государственной службы в правоохранительной сфере и результативности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительных органов, внедрение эффективных антикоррупционных процедур и решение иных сопутствующих вопросов.
Цель новой Концепции государственной службы в правоохранительной сфере Российской Федерации — создание единой и целостной системы государственной службы в правоохранительной сфере органов исполнительной власти посредством завершения определения на законодательном уровне подвидов государственной службы в правоохранительной сфере, создания единой централизованной системы управления государственной службой в правоохранительной сфере, формирования высококвалифицированного кадрового состава служащих государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:
— обеспечение стандартизации правоохранительной и иных видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;
— формирование современной правовой основы государственной службы в правоохранительной сфере, основанной на гуманистических принципах приоритета прав и свобод личности над интересами общества и государства;
— создание единой централизованной системы управления государственной службой в правоохранительной сфере;
— совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повы-
7 СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.
73
L-—^ ь
f»* Наг°Рных p.В. _
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа государственной имени o.e. кугафина(мгюд) службы в правоохранительной сфере
шения качества государственных услуг, оказываемых правоохранительными органами гражданам и организациям;
— разработка антикоррупционных механизмов государственной службы в правоохранительной сфере;
— формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы в правоохранительной сфере и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих правоохранительных органов;
— внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности служащих государственной службы в правоохранительной сфере, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности. Практика реализации Концепции 2001 г, федеральных программ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)», «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», опыт совершенствования государственного управления в зарубежных странах оказали существенное влияние и на развитие государственной службы в правоохранительной сфере. При этом их реализация показала, что внедрение современных принципов и технологий на государственной службе в правоохранительной сфере является длительным и сложным процессом. В этой связи предлагаемые мероприятия по реформированию и развитию на основе новой Концепции государственной службы в правоохранительной сфере Российской Федерации (на период 2017—2025 гг.) предполагают их осуществление в несколько этапов.
На первом этапе (2018—2020 гг.) с учетом правоприменительной практики необходимо осуществить комплексную модернизацию законодательства о государственной службе в правоохранительной сфере; обеспечить создание правовых и организационных основ единой системы управления государственной службой в правоохранительной сфере; разработать и внедрить дополнительные механизмы противодействия коррупции в правоохранительной сфере; разработать современные кадровые, образовательные, информационные и управленческие технологии работы со служащими данной службы.
На втором этапе (2021—2025 гг.) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы в правоохранительной сфере и результативности профессиональной деятельности ее служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа госу- ш
дарственной службы в правоохранительной сфере; сформировать механизмы д
□ "о
Ю р
обеспечения государственных гарантий для служащих государственной службы в правоохранительной сфере; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий в системе государственной службы в правоохранительной сфере; завершить формирование д
единой системы управления государственной службой в правоохранительной ^
ч
п
к
сфере, совершенствование координации функционирования основных субъектов правоохранительной деятельности.
Новая Концепция государственной службы в правоохранительной сфере Российской Федерации должна предусматривать: ^
науки
>
__tn^^b i / i i LJt/tJS'
54 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^У^ерситета
L-—^ и мени O.E. Кутафина (МПОА)
— создание единой организационной системы управления;
— формирование новой нормативно-правовой базы государственной службы в правоохранительной сфере и соответствующего методического обеспечения функционирования государственных органов по управлению данной службой;
— определение основных принципов прохождения государственной службы в правоохранительной сфере;
— разработку методических рекомендаций по развитию законодательства о государственной службе в правоохранительной сфере, а также программы оказания методической помощи по вопросам организации данной службы в отдельных правоохранительных органах;
— проведение мониторинга практики применения законодательства в сфере государственной службы в правоохранительной сфере;
— разработку организационной модели и единых принципов функционирования органов по управлению государственной службой в правоохранительной сфере;
— создание единой системы научно-методологического и научно-методического обеспечения;
— выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающую возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих правоохранительных органов;
— разработку и внедрение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной службы в правоохранительной сфере единой системы обязанностей, запретов и ограничений, направленных на предупреждение коррупции;
— регламентирование функций по оказанию консультативной помощи правоохранительным органам по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих и решением других сопутствующих задач;
— формирование позитивного общественного мнения о деятельности государственных правоохранительных органов, их служащих, повышение имиджа государственной службы в правоохранительной сфере в обществе.
Таким образом, принятие новой Концепции государственной службы в правоохранительной сфере Российской Федерации (на период 2018—2025 гг.) позволит обеспечить поступательное развитие законодательства и правоприменительной практики, вывести теорию и практику государственно-правового строительства в данной сфере на качественно новый уровень, соответствующий потребностям общества и государства.
