CC BY
429
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
Государственная правоохранительная служба: быть или не быть?
ЧАННОВ Сергей Евгеньевич, заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института управления им. П. А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
410031, Россия, г. Саратов, ул. Соборная, 23/25
E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются вопросы современного состояния законодательства о правоохранительной службе. Отмечается, что развитие правового регулирования правоохранительной службы за последние десятилетия свидетельствует об отсутствии у законодателей четкого понимания ее специфики и отличий от иных видов государственной службы. Критикуется отказ от использования термина «правоохранительная служба» в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», поскольку, по мнению автора, служба на определенных должностях в правоохранительных органах обладает рядом особенностей по сравнению с гражданской и военной службой и характеризуется определенным внутренним единством. Проводится сравнение подходов к правовому регулированию службы на отдельных должностях в различных правоохранительных органах. Отмечается, что принимаемые в последние годы законодательные акты о службе в правоохранительных органах по большей части содержат дублирующие друг друга нормы. Данная ситуация нарушает один из принципов юридической техники — максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов.
Ключевые слова: государственная служба, правоохранительная служба, правоохранительная деятельность, законодательство.
Law Enforcement Public Service: to Be or not to Be?
S. E. CHANNOV, doctor of legal sciences, professor
Stolypin Volga Region Institute of Administration — the branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
23/25, Sobornaya st., Saratov, Russia, 410031
E-mail: [email protected]
The article discusses the current state of the law enforcement public service legislation. It is noted that the development of the legal regulation of law enforcement service over the past decade shows that legislators don't understand to the full extent its specificity and differences from other types of public service. The author criticizes the refusal to use the term "law enforcement service" in the Federal Law "On the public service of the Russian Federation", according to author's opinion the service at specific positions in law enforcement service has a number of features in comparison with civil and military service and is characterized by a certain internal unity. The article compares approaches to the legal regulation of service at certain positions in different law enforcement agencies. The author notes that taken in recent years legislative acts concerning the service in law enforcement agencies mostly contain overlapping rules. This situation violates one of the principles of legal technique -maximum economy of norms in the presentation of legal regulations, prevention of their repetitions.
Keywords: public service, law enforcement service, law enforcement, legislation.
DOI: 10.12737/21989
Вопрос, вынесенный в заголовок настоящей статьи, по-видимому, может вызвать недоумение у многих читателей. Что значит: быть или не быть государственной правоохранительной службе? Ведь ответ на него уже однозначно дан законодателем. Конечно — не быть! Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"» термин «правоохранительная служба» из базового для всей сферы государственной службы Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», да и в целом из отечественного законодательства был исключен. Полностью была исключена из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» ст. 7 (которая ранее именовалась «Правоохранительная служба»), а в ст. 2 теперь говорится, что система государственной службы включает государственную гражданскую службу, военную службу, а также государственную службу иных видов (т. е. видов государственной службы теперь не три, а неопределенно много).
Однако нам представляется, что точку в истории существования правоохранительной службы как особого вида государственной службы Российской Федерации ставить пока еще рано.
Прежде всего имеет смысл отметить, что судьба законодательства о правоохранительной службе за последние пару десятилетий вообще оказалась довольно сложной и противоречивой. Напомним, что основные направления реформы государственной службы Российской Федерации были намечены в 2001 г. в Концепции реформирования системы государственной службы Российской
Федерации. В данном документе термин «правоохранительная служба» еще не употреблялся, однако в нем речь шла о государственной службе в правоохранительных органах. При этом Концепция предусматривала правовое регулирование каждого вида государственной службы отдельным федеральным законом.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», в котором уже появляется понятие правоохранительной службы, прямо указал, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы (ч. 2 ст. 3). Таким образом, законодателем была намечена система правового регулирования государственной службы Российской Федерации, которая должна была состоять из базового федерального закона о системе государственной службы и федеральных законов о трех видах государственной службы: гражданской, военной и правоохранительной. Таким образом должны были быть обеспечены единство и дифференциация правового регулирования государственной службы Российской Федерации.
Однако на деле предполагаемая реформа застопорилась почти в самом начале. Президентом РФ был подписан Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», следующим на очереди должен был стать проект федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации. И такой проект появился, но после десятилетия доработок и согласований интересов различных ведомств так и не был принят.
В результате к концу 2000-х гг. все чаще стали возникать сомнения в возможности (и необходимости) принятия единого закона о государственной правоохранительной службе Российской Федерации. Были приняты федеральные законы от
7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (который на тот момент регулировал отдельные вопросы прохождения службы в полиции) и от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Поскольку в этот период Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» по-прежнему предусматривал необходимость регулирования государственной правоохранительной службы отдельным федеральным законом, принятие федеральных законов о службе в отдельных правоохранительных органах в отсутствие базового закона о правоохранительной службе смотрелось по крайней мере нелогично.
По-видимому, уже к этому периоду в кругах, ответственных за формирование законодательства о государственной службе, сложилось представление, что правоохранительной службе «не быть». Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ стал лишь внешним выражением давно принятого решения.
Итак, в законодательстве о государственной службе такого вида службы, как «правоохранительная», больше нет. А есть иные (помимо гражданской и военной) виды государственной службы, к каковым, очевидно, можно отнести государственную службу в органах внутренних дел, в таможенных органах, в прокуратуре, в Следственном комитете и др.
Безусловно, можно говорить о том, что существуют объективные различия в прохождении государственной службы в указанных, а также некоторых других государственных органах на должностях, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности. В то же время у всех этих видов служебной деятельности есть ряд общих черт:
целевая направленность на осуществление правоохранительной деятельности;
непрерывность несения службы; особый режим несения службы; повышенный риск осуществления служебной деятельности;
наличие у сотрудников права на применение мер административного принуждения, в том числе на использование спецсредств и огнестрельного оружия;
особый режим конфиденциальности;
и другие1.
Безусловно, некоторые из этих черт характеризуют и служебную деятельность лиц, замещающих должности государственной гражданской и военной службы (например, инспекторов государственных контрольно-надзорных органов), однако вся их совокупность присуща только правоохранительным служащим. Это позволяет объективно отграничивать государственную правоохранительную службу не только от гражданской службы, но и от более близкой к ней — военной службы.
Вполне естественно, что в отечественной правовой науке еще в 1990-е гг. возникло понимание того факта, что служба в милиции, прокуратуре, органах уголовно-исполнительной системы, таможенных, а также некоторых других обладает определенным внутренним единством. Так, известный администра-
1 См. об этом, например: Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 12; Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2006. С. 67; Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 194; Патрашко Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 30; Магомедов Ф. Б. Принципы организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации: административно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 9.
тивист Д. Н. Бахрах, предлагая выделять государственную гражданскую службу и государственную милитаризованную службу, вместе с тем указывал, что милитаризованная служба может быть подразделена на военную и военизированную (т. е. имеющую отдельные черты военной, но военной не являющуюся). К последней он, в частности, предлагал относить милицейскую, таможенную, внутреннюю службу в системе МВД России, военизированную охрану МПС, горноспасательную службу и др.2 Схожую позицию занимали впоследствии и некоторые другие исследователи3.
Таким образом, нельзя говорить о том, что термин «правоохранительная служба» был придуман в 2003 г. законодателем на пустом месте — необходимость объективизации службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности, была очевидна до и после принятия Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Конечно, есть основания критиковать использованное в данном законодательном акте ее название — правоохранительная служба, как это делал, например, Ю. Н. Старилов4, однако подобные споры никак не влияют на
2 См.: Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. М., 1996. С. 121; см. также: Бахрах Д. Н. Милитаризованная служба России // Российский юридический журнал. 2005. № 1. С. 20—27.
3 См., например: Анисимов А. Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Трудовое право. 2009. № 1; Братановский С. Н. Административное право. Общая часть: учебник. М., 2013.
4 См.: Старилов Ю. Н. Что происходит
с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9; Старилов Ю. Н. О современной теории административного права России, гранях творчества и личности (размышления в преддверии 90-летнего юбилея профессора Василия Михайловича Манохина) // Административное право и процесс. 2013. № 11.
саму сущность правоохранительной службы как вида государственной службы.
Показательно, кстати, что Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ термин «правоохранительная служба» из законодательства был исключен, в то же время некоторые правовые акты были дополнены понятием «государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью» (ст. 361 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», ч. 8 ст. 55 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»). Между тем использование термина «государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью» вместо «правоохранительная служба» обоснованно критиковалось еще на этапе разработки Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ, поскольку «в федеральных законах не используется термин "правоохранительная деятельность", а в данном законопроекте его значение не поясняется, это может привести к сложностям в правопри-менении»5. Тем не менее в итоговой редакции Закона понятие «государ-
5 Заключение Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 19 марта 2015 г. № 108/3 «На проект федерального закона № 685589-6 "О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения видов государственной службы Российской Федерации)"»; Заключение ПУ Аппарата ГД ФС РФ от 2 марта 2015 г. № 2.2-1/1006 «По проекту федерального закона № 685589-6 "О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения
ственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью» было сохранено в силу объективно существующей необходимости использовать в нормативных правовых актах какой-либо термин, объединяющий службу в правоохранительных органах (несмотря на формально-юридическое разделение ее на разные виды государственной службы).
Более того, в некоторых правовых документах, принятых уже после 1 января 2016 г. (даты вступления в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ), по-прежнему употребляется термин «правоохранительная служба». Так, приказ Росстата от 18 февраля 2016 г. № 71 «Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральной службой по труду и занятости федерального статистического наблюдения за предоставлением государственных услуг в области содействия занятости населения» выделяет такую категорию незанятых граждан, как «граждане, уволенные с правоохранительной службы». В пункте 4 Обзора практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции6, говорится о дисциплинарной ответственности государственных служащих, замещающих должности правоохранительной службы.
Конечно, приведенные примеры можно рассматривать как следствие недоработок составителей указанных документов. Однако, по нашему
видов государственной службы Российской Федерации)"» (первое чтение).
6 См.: Письмо Минтруда России от 21 мар-
та 2016 г. № 18-2/10/П-1526 «О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения».
мнению, это свидетельствует и о необходимости существования термина, объединяющего служебную деятельность сотрудников правоохранительных органов.
В силу этих причин нам представляется, что использование термина «правоохранительная служба», хотя бы в рамках правовой доктрины, является в настоящее время вполне допустимым, несмотря на отказ от него законодателя.
Вместе с тем следует понимать, что целью принятия Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ было не просто исключение термина «правоохранительная служба» из российского законодательства (с заменой его на понятие государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности), а решение вопроса (причем не в положительном смысле) о необходимости существования единого законодательного акта, регулирующего деятельность всех сотрудников правоохранительных органов. Иными словами: вопрос заключался не только и не столько в том — должна ли существовать государственная правоохранительная служба как единая система, а в том — должна ли она регулироваться единым законом. О необходимости использования в Российской Федерации противоположного подхода — принятия отдельных законодательных актов о службе на правоохранительных должностях в различных правоохранительных органах — прямо говорилось (причем апелляцией к существующему зарубежному опыту) и в Заключении Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект данного закона7.
Действительно, сейчас (а по сути, уже несколько лет назад) отечественный законодатель пошел по пути принятия отдельных законодательных
7 См. Заключение Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 19 марта 2015 г. № 108/3.
актов о службе на правоохранительных должностях в различных правоохранительных органах. Безусловно, такой подход к формированию правовой базы службы в правоохранительных органах возможен. Но насколько он является оптимальным? Если на законодательном уровне возобладала идея о дифференциации правового регулирования государственной службы на должностях, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности, законотворцам следовало бы прежде всего попытаться найти ответы на следующие вопросы: в чем заключается специфика прохождения государственной службы на этих должностях в разных органах; насколько велик должен быть объем различий в статусе рассматриваемых сотрудников; как это должно отражаться законодательно?
Однако анализ действующего законодательства в сфере государственной службы (в том числе правоохранительной) показывает, что этими вопросами вряд ли кто-нибудь задавался.
В принципе все виды государственной службы имеют между собой достаточно много общего, и это нередко проявляется в появлении в различных нормативных актах, регулирующих служебную деятельность, достаточно схожих (а то и вовсе идентичных) положений. Однако, если говорить о службе, которая ранее законодателем именовалась правоохранительной, здесь сходств становится еще больше. В результате принятые в последние годы нормативные акты, регулирующие как отдельные аспекты ее прохождения (преимущественно на ведомственном уровне), так и организацию и прохождение в целом, нередко становятся похожи как близнецы-братья.
Выше уже говорилось о принятии в 2011 г. Федерального закона «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» — акте, достаточно ка-
чественном с точки зрения юридической техники. В нем, кстати, были использованы многие правовые конструкции из принятого ранее Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вместе с тем были учтены и моменты, связанные именно со спецификой осуществления служащими органов внутренних дел правоохранительной деятельности.
Относительно недавно был принят Федеральный закон от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», призванный урегулировать вопросы прохождения службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности. Сравнение текста данного акта (состоящего из 99 статей) с текстом Федерального закона «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (101 статья в действующей редакции) показывает, что более чем на 60% они совпадают слово в слово! Если же говорить о смысловом совпадении, то, по нашей оценке, оно превышает 80%. Практически одинаковыми являются права, обязанности, требования к служебному поведению, ограничения и запреты сотрудников федеральной противопожарной службы и службы в органах внутренних дел; минимально отличаются правила поступления на указанные виды службы (в основном в плане квалификационных требований); по большей части совпадают нормы о служебном времени и времени отдыха, о присвоении специальных званий и прохождении аттестации; об обеспечении служебной дисциплины и т. д. — вплоть до вопросов погребения и отдания почестей сотрудникам. Различия между данными документами, безусловно, есть, однако носят они преимущественно частный характер.
На наш взгляд, здесь неизбежно должен быть поставлен вопрос: была ли реальная необходимость разработки и принятия двух законодательных актов, достаточно больших по объему и при этом различающихся лишь деталями? А ведь это документы, принятые уже в рамках реформирования государственной службы.
Разработка и принятие с соблюдением всех необходимых процедур законотворческого процесса федеральных законодательных актов сами по себе сопряжены с задействованием труда значительного количества работников в органах как законодательной, так и исполнительной власти, оплата труда которых, кстати, осуществляется из бюджетных средств. В то же время следует учитывать, что дублирование правовых предписаний еще и нарушает один из принципов юридической техники — максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов8. Поэтому, как отмечают специалисты, «недопустимо не нужное, не обусловленное потребностями практики, противоречащее законодательной технике дублирование законодательства, загромождение законодательства "балластными" нормами»9.
8 См.: Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. № 5; Кар-тухин В. Ю. Основные закономерности использования законодательной техники в правовой практике субъекта Российской Федерации: анализ проблем совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.
9 Остроумов А. А. Право на обжалование
в суд решений, действий, бездействия орга-
На этом фоне отказ законодателя от принятия единого закона о правоохранительной службе (что совершенно не исключало уточнение отдельных аспектов ее прохождения в конкретных правоохранительных органах в иных федеральных законах)10 выглядит по крайней мере неоднозначным. Как нам представляется, разделение правоохранительной службы на действительно отличающиеся друг от друга разные виды государственной службы могло бы быть возможным только при условии проведения серьезной аналитической работы, выявления существенных особенностей прохождения государственной службы в различных правоохранительных органах, которые объективно требуют различного законодательного регулирования, и лишь на этой основе разработки новых законодательных и подзаконных актов.
Пока же приходится констатировать, что понимание путей формирования законодательства о службе в правоохранительных органах у федерального законодателя, по-видимому, отсутствует, а четкая концепция его развития подменяется лоббированием интересов различных ведомств в этой сфере.
нов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 7. С. 56.
10 Образцом подобного подхода выступают федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации».
Библиографический список
Анисимов А. Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Трудовое право. 2009. № 1.
Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2006. Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. М., 1996.
Бахрах Д. Н. Милитаризованная служба России // Российский юридический журнал. 2005. № 1.
Братановский С. Н. Административное право. Общая часть: учебник. М., 2013.
Картухин В. Ю. Основные закономерности использования законодательной техники в правовой практике субъекта Российской Федерации: анализ проблем совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.
Магомедов Ф. Б. Принципы организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации: административно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.
Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. № 5.
Остроумов А. А. Право на обжалование в суд решений, действий, бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 7.
Патрашко Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.
Старилов Ю. Н. О современной теории административного права России, гранях творчества и личности (размышления в преддверии 90-летнего юбилея профессора Василия Михайловича Манохина) // Административное право и процесс. 2013. № 11.
Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.
Соотношение методов государственного регулирования и саморегулирования
ПОЗДНЫШЕВА Елена Витальевна, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
СИНИЦЫН Сергей Андреевич, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
Регулирование экономических отношений не является однородным как по своему содержанию в статике, так и по конкретным методам, формам и средствам правового воздействия в динамике. Важная роль в регулировании экономических отношений на современном этапе их развития отведена институтам саморегулирования, что поставило задачи перед наукой по обоснованию этой формы экономического взаимодействия и интеграции в механизме регулирования хозяйственно-экономической деятельности. Вопросы соотношения государственного регулирования и саморегулирования являются дискуссионными и до конца неразрешенными: развитие и преобразование форм государственного регулирования экономики; понимание саморегулирования как антипода государственного регулирования. Авторы приходят к выводу о том, что саморегулирование является особым инструментом регулирования экономических отношений, который не может считаться производной государственного регулирования или определяться усмотрением субъектов частного права. Соответственно, должны различаться методы государственного регулирования и саморегулирования. Задачи и методы саморегулирования и государственного регулирования экономических отношений разнятся. При государственном регулировании реализуется преимущественно разрешительный
