CC BY
55РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 2
издается с 1974 г. выходит 4 раза в год индекс РЖ 1 индекс серии 1,4 рефераты 96.02.001-96.02.032
МОСКВА 1996
с федеративным государством, в котором они состоят. В Конституции сохраняется иерархия федеративного государства и его субъектов. Нет лишь иерархической соподчиненности между субъектами Федерации, они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Следовательно, констатируют авторы, Конституция РФ, Федеративный договор и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. Доминирующее положение занимает Конституция РФ, которая устанавливает конституционную Федерацию.
До последнего времени идея асимметричной Федерации не находила поддержки со стороны федеральных органов. Однако после подписания договора "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" отношение к ней изменилось. Асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности. Разумная и целесообразная децентрализация власти и управления призвана обеспечить сохранение и упрочение единого государственного целого. Е. В. Алферова
96.02.012. КОНСТИТУЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЦЕЛОСТНОСТИ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ. (ОБЗОР).
Практически все основные законы федеративных государств, за редким исключением, содержат в себе положения о составе территория федерации. Однако в отдельных конституциях об этом говорится по-разному.
Так, например, п. 2 ст. 2 Конституции Австрии ограничивается именным перечислением земель, а в п. 1 ст. 3 лишь упоминается о том, что территория федерации включает в себя территории ее земель 1.
Конституция Швейцарии практически так же регулирует этот вопрос, закрепляя в ст. 1, что "объединенные настоящим союзом народы 23 суверенных кантонов Швейцарии... в совокупности образуют Швейцарскую Федерацию" 3.
Не ограничиваясь подобным вариантом определения состава территории федерации, Конституция Мексики перечисляет все элементы, составляющие территорию государства 3. Статья 42 Основного зако-
1 Австрийская Республика: Конституция ■ законодательные акты— М., 1985 .— С. 21-110.
2Современные зарубежные конституция.— М., 1992 .— 387 с.
3 Мексиканские Соединенные Штаты: Конституции и законодательные акты. — М., 1986 .— С. 31-125.
6 Зак. 617
на Мексики относит к ее составу: 1) территорию составных частей Федерации; 2) территорию островов, включая рифы и островки в прилегающих морях; 3) территорию остров« Гваделупа и островов Реви-лья — Хихедо, расположенных в Тихом океане; 4) континентальный шельф и зону морского дна островов, островков и рифов; 5) воды территориальных морей протяженностью и в границах, установленных международным правом и внутренним морским прелом; б) воздушное пространство над государственной территорией протяженностью и в пределах, которые также устанавливаются международным правом.
В свою очередь, ч. 3 ст. 1 Конституция Индии, используя названные способы определения состава государственной территории, рассматривает возможность регламентации не только в отношении реально существующих территорий, но даже и в отношении тех, "которые могут быть приобретены" 1, т. е. включены в состав территории государства в будущем.
Бесспорно, приведенные способы определения и конституционного закрепления состава территории федеративных государств значительно отличаются друг от друга по степени урегулированности этого вопроса. Однако все они преследуют одну и ту же цель — наиболее полно определить и законодательно закрепить состав территории федерации, тем самым заложив краеугольный камень в обеспечение целостности государства.
В целом проблеме определения состава территории федеральные зарубежные конституционные акты уделяют довольно много места, стараясь по возможности более детально определить все наиболее существенные вопросы в плане территориальной организации государства. Одним из основных вопросов, имеющих определяющее значение для обеспечения территориального единства федерации, является конституционное закрепление за федеральными представительными органами исключительного права на принятие решения по вопросам, касающимся территориального устройства государства.
Так, например, в соответствии с Конституцией Мексики Конгресс полномочен: образовывать при наличии определенных условий в границах уже существующих штатов новые штаты; определять окончательно границы штатов, разрешая споры, возникающие между ними в отношении разграничения соответствующих территорий, за исключением случаев, когда спор подлежит рассмотрению в гражданском судебном процессе; законодательствовать по всем вопросам, относящимся к федеральному округу (ч. III, IV, VI ст. 73).
Конституция Индии наделяет парламент еще большими правами и устанавливает для него возможность посредством закона принять в
1 Конституция Индия— М., 1956
.— С. 33-326.
союз или образовать новые штаты на таких условиях, какие он найдет нужными. Кроме того, он впрасе образовать новый штат путем отделения части территории любого штата либо объединения двух или более штатов или частей штатов, либо путем присоединения любой территории к части любого штата; увеличить или уменьшить территорию, а также изменить границы и название любого штата (п. 2 и 3) ^
Эти полномочия федеральных представительных органов, безусловно, являются действенным средством, обеспечивающим единство территории государства, однако далеко не единственным в системе гарантий территориальной целостности федерации.
Еще один жизненно важный для всех федеративных государств вопрос, которому в этих государствах придается большое значение, заключается в том, что федеральные конституции сосредоточивают решение всех вопросов, касающихся защиты целостности государства от внешних и внутренних посягательств на его территорию, исключительно в руках федеральных органов. Поразительное единодушие федеральных Основных законов при решении этой проблемы объясняется четким осознанием содержания этих полномочий, основной смысл которых состоит не только в закреплении за федеральными органами права, но и в обязанности защищать всеми доступными способами как внешнюю неприкосновенность государства, так и ее внутреннюю целостность. При этом основным критерием в том и другом случае выступают исключительно интересы национальной безопасности государства.
Так, в соответствии с Перечнем 1 Приложения 7 Конституции Индия исключительно к федеральному ведению отнесены оборона Индии и любой ее части, включая подготовку к обороне, и мероприятия, которые могут способствовать ведению войны. Кроме того, ст. 355 индийского Основного закона прямо указывает на то, что обязанностью союза является охранять каждый штат от внешней агрессии и внутренних беспорядков и обеспечить необходимые условия, чтобы управление каждым штатом осуществлялось в соответствии с положениями настоящей Конституции.
Раздел 8 ст. 1 Конституции США 1 предоставляет исключительное право конгрессу Соединенных Штатов формировать и содержать армии; создавать и обеспечивать флот; издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами и их организации. В компетенции конгресса США находится также право в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств предусматривать порядок призыва милиции для обеспечения исполнения законов союза, подавления восстаний и отражения вторжений на его территорию.
'США: Конститудам и законодательные акты.— М., 1994 — 101 с.
Аналогично решает этот вопрос ст. 73 Конституции Мексики, относящая к компетенции Конгресса деятельность по комплектованию и содержанию вооруженных сил федерации: национальной армии, военно-морского флота, военно-воздушных сил, а также регламентацию их организации и порядка службы в них.
К исключительной законодательной компетенции федерации основной закон ФРГ относит охрану основ свободного демократического строя, существования и безопасности федерации и земель и, кроме того, защиту территории федерации, если кто-либо путем применения силы или направленными на захват территории подготовительными действиями угрожает международному положению ФРГ (абз. бис, п. 10 ст. 73) . Не менее существенное значение для сохранения территориальной целостности федераций имеет отнесение вопросов внешнеполитической деятельности к исключительной компетенции федеральных органов. Так, согласно п. 2 ст. 10 Конституции Австрии, к ведению федерации отнесены внешние сношения, включая политическое и хозяйственное представительство за границей, в частности, заключение всех государственных договоров, у становление границ, товарооборот и торговлю скотом с зарубежными странами.
Основной закон Индии значительно шире трактует полномочия федерации в этой сфере и передает в ее ведение все вопросы, касающиеся взаимоотношений союза с каким-либо иностранным государством; дипломатического, консульского и торгового представительства; Организации Объединенных Наций; участия в международных конференциях, ассоциациях и других организациях и выполнения принятых ими решений; заключения договоров и соглашений с иностранными государствами и выполнения договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами (п. 10, 11, 12, 13, 14 Перечня 1, Приложения 7 к Конституции Индии).
Конституция ФРГ в п. 1 ст. 73, напротив, предельно кратко по содержанию, но очень широко по смыслу закрепляет за федерацией в качестве исключительного права обладание законодательной компетенцией по вопросам иностранных дел.
Конституция Мексики рассматривает организацию дипломатической и консульской службы в качестве одного из предметов ведения федерации (п. XX ст. 73).
Швейцарская Конституция в ст. 8 закрепила за федерацией право заключения с иностранными государствами соглашений и договоре».
Присутствие во всех без исключения федеральных конституционных актах подобных полномочий обусловливается необходимостью закрепления за федерацией монополии на внешнеполитическую деятель-
1 Современные зарубежные конституции.— М., 1992 .— 426 с.
45
96 02 012
яость. При этом эта монополия одновременно имеет внешнюю и внутреннюю направленность. Первая служит внешним признаком способности федерации выступать в качестве единого государственного образования, заинтересованного в реализации своих интересов в международном общении. Вторая же преследует цель четко закрепить во внутригосударственном праве допустимость наличия лишь одной внешнеполитической воли в стране — воли федерации, тем самым обезопасив себя от возможных претензий на аналогичную деятельность со стороны своих субъектов. И здесь дело заключается вовсе не в стремлении федерации каким-либо образом ущемить права последних. Речь идет об устранении разрушительной для единства любого государства возможности одновременного существования и реального действия в его пределах самостоятельных внешнеполитических интересов и стремления к этому его частей.
Таким образом, следует констатировать, что прежде всего конституционными гарантиями территориальной целостности федерации являются: во-первых, закрепление в федеральной конституции состава и границ территории и федерации и, во-вторых, отнесение к исключительному ведению федерации вопросов, касающихся внешней политики и вооруженной защиты территориальной целостности и независимости государства.
Кроме того, конституции большинства зарубежных федеративных государств относят к исключительному ведению федерации и следующие вопросы: федеральные финансы и налоги; банковскую деятельность; денежное и валютное обращение и монетную монополию; таможенное дело; государственную статистику; установление единой системы мер и весов; деятельность почты, телеграфа, телефона; федеральный железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения; паспортное дело, эмиграцию, въезд и выезд, поселение и пребывание иностранцев; гражданское, уголовное, процессуальное, исправительное, авторское, патентное, изобретательское право и охрану собственности; правовое положение лиц, находящихся на государственной службе; страхование; федеральную систему правоохранительных и судебных органов; поддержание общественного спокойствия; производство, приобретение, продажу, распространение оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ. Отнесение всех перечисленных вопросов к исключительному ведению федерации, несомненно, является мощной системой конституционных гарантий целостности федеративного государства.
Необходимо обратить внимание читателя на то обстоятельство, что конституции некоторых федеративных государств обеспечивают целостность федерации не только путем отнесения широкого круга вопросов к исключительному ведению федерации, но и путем специ-
ального запрета для субъектов федерации осуществлять какую-либо деятельность, относящуюся к некоторым.'из этих вопросов.
Так, Конституция Мексики лишает штаты права: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другим штатом или иностранными державами; чеканить монету, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлинами лиц и товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлинами ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных либо иностранных товаров, которые подлежат взиманию местными таможнями, подвергать эти товары досмотру или требовать предъявления документации, которая сопровождает Эти товары; издавать и применять законы или распоряжения, относящиеся к финансовой деятельности, устанавливающие различия в налогообложении или требования в зависимости от отечественного или иностранного происхождения товаров, даже если эти различия устанавливаются в отношении однотипных местных товаров или в отношении сходных товаров, произведенных в разных местностях; договариваться прямо или косвенно с иностранными правительства^ ми, иностранными корпорациями либо с отдельными иностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату яа территории страны в иностранной валюте либо выплату за пределами государственной территория, я т. д. (ст. 117).
Аналогичный запрет на самостоятельное осуществление субъектами конкретных вопросов содержит раздел 10 ст. 1 Конституции США, согласно которому ни один из штатов ие может: заключать какие-либо договоры, вступать в союзы или конфедерации; выдавать свидетель; ства на каперство и разрешения на репрессалия; чеканить монету; выпускать кредитные билеты; предусматривать выплату долгов, кроме как золотой или серебряной монетой; принимать какие-либо билли об опале, законы, имеющие обратную силу, или законы, нарушающие обязательства по договорам, а также жаловать дворянские титулы.
Кроме того, ни один из штатов не может без согласия Конгресса облагать какими-либо сборами или пошлинами ввоз иля вывоз товаров, за исключением тех из них, которые, безусловно, необходимы для исполнения инспекционных законов штата, а также устанавливать тоннажные сборы, содержать в мирное время войска или военные суда, заключать соглашения или иные договорные акты с другими штатами или иностранной державой либо вступать в войну, если только фактически штат не подвергся вторжению либо ему грозит такая неотвратимая опасность, когда промедление недопустимо.
В соответствии же с XIV Поправкой Конституции США ни один из штатов не дблжен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан Соединенных Штатов; не может
лишать какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; не может отказывать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите на основе законов.
Обращает на себя внимание одна весьма существенная гарантия целостности федерации, предусмотренная Основным законом ФРГ. Она состоит в том, что по вопросам, которые Конституция ФРГ относит к совместному ведению федерации и земель, так называемая "конкурирующая законодательная компетенция", при наличии определенных конституцией условий, федерация уполномочена принять эти вопросы к своему рассмотрению. Так, в соответствии с п. 2 ст. 72 Конституции ФРГ, по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерации и земель, бундестаг ФРГ может издать закон, если: 1) какой-либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель; 2) урегулирование какого-либо вопроса законом одной земли может нарушить интересы других земель или общества в целом; 3) этого требует сохранение правового или экономического единства, в частности, поддержание единообразия жизненных условий за пределами территории одной земли.
Другой исключительно эффективной гарантией территориальной целостности федерации является провозглашение федеральными конституциями верховенства федерального права над правом субъектов федерации. Совпадение конституций зарубежных федеративных государств по этому фундаментальному вопросу для федеративного устройства государства не случайно. Данное конституционное установление имеет глубокое смысловое содержание. Суть его состоит в том, что именно на него возлагается функция обеспечения единства в правовой сфере на всей территории федерации.
Главенство федерального права над правом субъектов федерации сформулировано в конституциях зарубежных федеративных государств по-разному. Например, в Конституции ФРГ сказано: "Федеральное право имеет преимущество перед правом земель" (ст. 31).
Конституция США постановляет: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны, и судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов" (ч. 2 ст. VI). Особенность приведенного конституционного предписания состоит в том, что оно не просто обозначает примат федерального права США над законодательством его субъектов, но и напрямую устанавливает обязанность соблюдения этого принципа для лиц, применяющих закон, что само по себе также служит одним из элементов системы гарантий целостности федеративного государства.
Пункт 1 ст. 245 Основного закона Индии также предусматривает, что при соблюдении Конституции парламент Индии может издавать законы, действующие в отношении всей или любой части территории Индии. Существенным дополнением к этому служит п. 2 той же статьи, устанавливающий, что ни один закон, изданный парламентом, не рассматривается как недействительный на том основании, что он имеет экстерриториальное действие.
Далеко не последнюю роль в обеспечении территориальной целостности федеративного государства играет отсутствие упоминания во всех конституциях зарубежных федеративных государств возможности выхода субъектов федерации из ее состава (право сецессии). И это вполне оправдано, ибо право сецессии находится в полном противоречии с самой сущностью федерации, которая не является каким-либо союзом отдельных государств, а представляет собой единое, целостное государство.
Совершенно особенную роль в ряду конституционных гарантий территориальной целостности федеративных государств играют те из них, которые обеспечивают единство общества, проживающего на их территории. Такими гарантиями, согласно конституциям зарубежных федеративных государств, являются: единое гражданство для всего населения, проживающего на территория государства; равенство всех граждан перед законом, определение одного или нескольких языков в качестве официального языка федерации. При этом необходимо отметить одну исключительную особенность, объединяющую перечисленные гарантии, а именно то, что они, не выделяя национальных, социальных или каких-либо признаков отдельных групп населения, изначально рассматривают общество в качестве целостного образования. Именно яа этом и строится подход зарубежных федеральных конституций к регулированию этих вопросов.
Так, например, конституции США, Индия, ФРГ, Мексики используют в своих текстах единую характеристику населения, проживающего на их территориях: "народ Соединенных Штатов Америки", "народ Индии", "немецкий народ", "мексиканский народ*.
При изучения текстов федеральных конституций обращает на себя внимание тот факт, что конституционное регулирование в отдельных федеративных государствах каждой из упомянутых гарантий отличается лишь по стилю изложения, не затрагивая общих подходов к их содержанию. Например, в ряде федеральных конституций не содержится прямого упоминания о едином гражданстве на территории государства. Вместо этого основные законы вводят косвенную регламентацию федерального гражданства через аналогичный институт своих субъектов. Например, Конституция Австрии предусматривает, что для каждой земли устанавливается свое гражданство. Условия приобретения
и утраты гражданства земли одинаковы в каждой из земель. С гражданством земли приобретается и гражданство федерации. Каждый гражданин федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли (ст. 6).
Конституция Швейцарии устанавливает: всякий гражданин кантона является швейцарским гражданином (ч. 1 ст. 43); союзное законодательство определяет правила приобретения или утраты швейцарского гражданства (ч. 2 ст. 44).
Конституции других федеративных государств учреждают грат жданство федерации и наряду с ним гражданство субъектов федерации. Например, согласно Конституции США, "все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами Соединенных Штатов и того штата, где они проживают" (раздел 1 Поправки XIV к Конституции США).
Предписание о равенстве граждан перед законом содержат конституции всех зарубежных федеративных государств. Например, Конституция Австрии устанавливает: "Все граждане федерации равны перед законом. Привилегии в зависимости от происхождения, пола, положения, классовой принадлежности и вероисповедания исключаются" (п. 1 ст. 7).
В Конституции Индии говорится, что государство не отказывает на одному лицу в равенстве перед законом или в иной защите со стороны закона на территории Индии, а также не проводит дискриминации в отношении граждан по мотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежности, вола, места рождения (ст. ст. 14 и 15).
Согласно ст. 3 Основного закона ФРГ, все люди равны перед законом, я никому не может $ыть причинен ущерб или оказано предпочтение по признакам пола, происхождения, расы, языка, места рождения и родства, вероисповедания, религиозных или политических взглядов.
Конституция Швейцарии постановляет: "Все швейцарцы равны перся законом. В Швейцарии не существует ни отношений подданства, ни привилегий — местных, по рождению, личных или фамильных" (ст. 4).
Совершенно понятно, что без языкового единства федеративное государство не может существовать как единое, целостное государство. Конституции зарубежных федеративных государств решают этот вопрос по-разному в зависимости от конкретных языковых условий, имеющих место в каждой из них. Например, конституции США и ФРГ не содержат никаких предписаний по этому вопросу, так как у их граждан не возникает никакого сомнения, что языком, на котором они общаются в процессе своей деятельности, является английский в США и немецкий в ФРГ. В конституциях других федеративных государств,
7 Заж. 617
однако, такие предписания имеются. Так, в Конституции Австрии по этому вопросу сказано, что немецкий язык является государственным языком республики, но этот факт не должен ущемлять права языковых меньшинств, предоставленные им федеральным законодательством (ст. 8). В Конституции Швейцарии говорится, что немецкий, французский, итальянский и ретороманский являются национальными языками Швейцарии. Официальными же языками Швейцарского Союза объявляются немецкий, французский и итальянский (ст. 116). Конституция Индии объявляет в качестве официальных языков хинди и английский (ст. 343).
Все эти предписания, независимо от их различия, направлены на обеспечение языкового единства на территории федерации, что, несомненно, является еще одной гарантией целостности федеративного государства.
Гарантии целостности конституционной системы федерации
Общественно-политические институты, общая организационная структура, полномочия и соотношение высших государственных органов, установление общих принципов построения государства — это только малая часть элементов конституционной системы, устанавливаемой основным законом. Составляющие этой системы не выступают по отношению друг к другу в качестве простой совокупности институтов, собранных вместе в одном правовом документе, а представляют собой единую взаимосвязанную систему, закрепленную основным законом страны. При этом конституция федеративного государства выступает не только правовым, но даже в большей степени политическим документом, свидетельствующим о самостоятельности и независимости, государства.
Однако для федеративных государств этот подход к определению своего основного закона является неизмеримо сложнее, чем, например, для унитарных. Это прежде всего связано с тем, что в отличие от унитарных государств законодательная система федерации исходит из возможности одновременного существования конституции федерации и конституций ее субъектов, что само по себе закладывает возможность определенного несоответствия между иими.
Бесспорно, предоставление субъекту федерации права собственного конституционного регулирования является общепризнанной нормой уважения его исторических, национальных, культурных и прочих особенностей, без которых невозможно полноценное развитие федерации. В то же время нельзя не учитывать, что при неумелой или умышленной деятельности отдельных должностных лиц, облеченных властны-
ми полномочиями, это право может обернуться фактором, дестабилизирующим государственное устройство страны, либо даже катастрофой для федерации в целом.
Назначение конституционных гарантий, обеспечивающих целостность конституционной системы федеративного государства, состоит в том, чтобы не допустить несоответствия между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации. Все конституции федеративных государств содержат четко сформулированные положения о недопустимости подобного несоответствия. Так, согласно ч. 1 ст. 41 Конституции Мексики, народ осуществляет свой суверенитет в порядке, установленном федеральной конституцией и конституциями штатов, которые ни в коем случае не могут противоречить положениям федеральной конституции. Конституция США устанавливает, что федеральная конституция является верховным правом страны, и судьи каждого штата обязаны ее исполнять даже в том случае, когда в конституциях отдельных штатов встречаются противоречащие ей предписания (ч. 2 ст. VI). В Основном законе ФРГ сказано, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ (ч. 1 ст. 28). Согласно Конституции Венесуэлы, штаты обязаны соблюдать и претворять в жизнь Конституцию Республики
Приведенные конституционные предписания лишь фиксируют обязанность субъектов федерации, которая заключается в том, чтобы их конституции находились в полном соответствии с федеральной конституцией. Наряду с этим положением федеральные конституции предусматривают некоторые механизмы, приводящие на практике к выполнению этой обязанности. Один из таких механизмов состоит в том, что каждый субъект федерации должен получить от федеральных властей подтверждение соответствия своей конституции федеральной конституции. Так, согласно Конституции Швейцарии, каждый кантон обязан получить от федеральной власти подтверждение, что конституция данного кантона соответствует конституции федерации. Такое подтверждение дается в случаях: а) если конституция кантона не содержит ничего противоречащего постановлениям федеральной конституции; б) если конституция кантона обеспечивает осуществление политических прав, согласно республиканским формам — представительным или демократическим; в) если конституция кантона была принята народом и может быть пересмотрена, когда этого потребует абсолютное большинство граждан (ст. в).
') Конституции государств Американского континента.— М., 1957 .— Т. I,— С. 187-225.
Подобный механизм федерального контроля за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции является предварительным, т. е. контролем, осуществляемым федерацией до вступления в силу конституций субъект«» федерации. Следует, однако, отметить, что в большинстве зарубежных федеративных государствах существует также механизм последующего федерального контроля за соответствием конституций субъектов федерация федеральной конституции, т. е. контроля, осуществляемого федерацией после вступления в силу конституций субъектов федерации. Право на осуществление данного вида контроля за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции предоставлено в одних государствах Верховному федеральному суду, в других — Конституционному федеральному суду.
Так, Конституция Индии устанавливает, что Верховный суд Индии является судом первой инстанции по любому спору между федерацией и штатами. Ни один суд из нижестоящих по отношению к Верховному суду Индии не вправе принимать к производству и рассматривать подобные споры (ст. 131).
Согласно Конституции Швейцарии, в ведение Федерального суда Швейцарии входят: споры о компетенции между федеральными властями, с одной стороны, и кантональными — с другой; споры между кантонами, относящиеся к области публичного права; жалобы на нарушение конституционных прав граждан (ст. 113).
Конституционный суд Австрии, согласно Конституция, разрешает спор между федерацией и землями (абзац "в", п. 1 ст. 138).
Федеральный конституционный суд ФРГ в силу Конституции ФРГ выносит решения: при наличии разногласий или сомнений относительно того, соответствует ли федеральное право или право земли по своей форме и содержанию федеральной конституции; при наличии разногласий относительно прав и обязанностей федерация и земель; по другим публично-правовым спорам между федерацией и землями; по конституционным жалобам, которые могут быть поданы любым лицом, считающим, что государственная власть нарушила его основные права (абзацы 2, 3, 4, 4" п. 1 ст. 93).
Для обеспечения соответствия конституций субъектов федерации федеральной конституции кроме того, о чем было сказано выше, важную роль играет также то обстоятельство, что в конституциях зарубежных федеративных государств содержатся предписания, в силу которых высшие должностные лица субъектов федерации обязаны неукоснительно соблюдать предписания, содержащиеся в федеральной конституции, и нести ответственность в случаях ее нарушения.
Например, согласно ч. 3 ст. 108 Конституции Мексики,(губернато-
ры, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов ответственны за нарушение федеральной конституции. В случае нарушения федеральной конституции со стороны названных лиц эти лица подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность (ч. 3 ст. 110).
В соответствии с Конституцией Австрии, до вступления в должность губернатор земли приносит присягу в верности федеральной конституции перед федеральным президентом, другие же члены правительства земли — перед губернатором земли (п. 4 ст. 101).
Конституция США устанавливает, что сенаторы и представители, члены легислатур отдельных штатов, а также все должностные лица исполнительной и судебной власти как Соединенных Штатов, так и отдельных штатов обязуются, принося присягу или делая заявление, поддерживать Конституцию США.
Итак, конституции зарубежных федеративных государств предусматривают три вида гарантий для обеспечения соответствия конституций субъектов федерации федеральной конституции, а именно: 1) подтверждение федеральными властями соответствия конституций субъектов федерации федеральной конституции; 2) судебный федеральный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции; 3) конституционное закрепление обязанности для членов легислатур и высших должностных лиц субъектов федерации неукоснительно соблюдать федеральную конституцию я нести ответственность в случае нарушения этой обязанности.
Гарантии субординации деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации.
Вся система государственных органов в зарубежных федеративных государствах построена таким образом, чтобы, во-первых, освободить федеральные органы от необходимости решения частных вопросов местного характера и, во-вторых, предоставить органам субъектов федерации возможность самостоятельно, оперативно и квалифицированно решать вопросы местного значения. При этом необходимо отметить, что предусматриваемое федеральными конституциями право органов субъектов федерации самостоятельно решать определенный круг вопросов является одновременно и одним из важных факторов государственной стабильности в целом.
Вместе с тем, признавая за ними указанное право, конституции зарубежных федеративных государств устанавливают четкую субординацию во взаимоотношениях федеральных органов и органов субъек-
тов федерации. Подобное положение не случайно, поскольку в первую очередь оно направлено на конституционное закрепление единства системы государственных органов на всей территории федерации, без которого говорить о целостности федерации невозможно.
Субординация в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации достигается, во-первых, путем контроля, осуществляемого конституционно определенными федеральными судебными органами за правотворческой деятельностью органов субъектов федерации, н во-вторых, путем распоряжений федеральных органов управления, касающихся деятельности органов управления субъектов федерации. И в том и в другом случае федеральные органы действуют в строго определенных для них рамках федеральной конституции.
Контроль за Правотворческой деятельностью органов субъектов федерации, как уже отмечалось, — это судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции, а также контроль за актами, принимаемыми органами субъектов федерации, с точки зрения их соответствия федеральным законам. В случае констатации, что акты, издаваемые органами субъектов федерации, не соответствуют федеральной конституции или федеральным законам, они могут быть полностью или частично отменены.
Что касается полномочий федеральных органов управления в отношении органов управления субъектов федерации, обращает на себя внимание ряд предписаний в конституциях зарубежных федеративных государств. Так, согласно п. 13 ст. 102 Конституции Швейцарии, Союзному Совету (правительству Швейцарии) принадлежит право наблюдать за теми отраслями кантонального управления, которые подчинены его контролю.
Конституция Индии устанавливает, что исполнительная власть каждого штата должна осуществляться таким образом, чтобы не чинить препятствий или не наносить ущерба осуществлению исполнительной власти федерации. Исполнительная власть федерации обладает правом давать распоряжения, которые правительство Индии сочтет необходимыми любому штату (п. 1 ст. 257).
В ФРГ, согласно Основному закону, кроме контроля со стороны Федерального конституционного суда, Федеральное правительство также осуществляет контроль за выполнением федеральных законов землями в соответствия с действующим правом. С этой целью федеральное правительство- может направлять уполномоченных в высшие ведомства земель, а с их согласия или в случае их отказа с согласия Бундесрата — также в подчиненные нм ведомства.
Если недостатки, обнаруженные федеральным правительством при
исполнении землями федеральных законов, не будут устранены, то по предложению федерального правительства или земли Бундесрат решает, нарушила ли земля норму права. Решение Бундесрата может быть обжаловано в федеральном Конституционном суде.
Федеральному правительству могут быть предоставлены федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата, полномочия давать в обоих случаях конкретные указания по выполнению федеральных законов. Они должны передаваться высшим ведомствам земли, кроме случаев, которые федеральное правительство считает срочными (ст. 84).
Помимо этого федеральное правительство может издавать с одобрения Бундесрата общие административные предписания. Оно может регулировать подготовку служащих и чиновников на единых началах. Кроме того, руководители ведомств среднего звена должны назначаться с его ведома.
Органы земель подчиняются указаниям компетентных высших органов федерации. Такие указания передаются высшим ведомствам земель, кроме случаев, признаваемых федеральным правительством срочными. Выполнение указаний должны обеспечивать высшие ведомства земель.
Контроль федерации осуществляется за законностью и целесообразностью исполнения. Федеральное правительство может* с этой целью требовать отчета и представления документов, а также направлять уполномоченных во все ведомства (ст. 85).
Согласно п. 1 ст. 102 Конституции Австрии, федерация осуществляет свою исполнительную власть в землях, за исключением случаев, когда она имеет там собственные федеральные органы (прямое федеральное управление), или через губернатора земли и подчиненные ему органы земли (непрямое федеральное управление). Кроме того, в Конституции Австрии содержится предписание, в соответствии с которым по вопросам, относящимся к непрямому федеральному управлению, губернатор земли связан указаниями федерального правительства, а также отдельных федеральных министров и обязан обеспечивать реализацию таких указаний, применяя и те средства, которыми он располагает как орган земли, действующий в сфере собственной компетенции (п. 1 ст. 103).
Таким образом, следует констатировать, что конституции зарубежных федеративных государств предусматривают действенные гарантии, обеспечивающие субординацию деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации и тем самым скрепляющие систему всех государственных органе» на территории федерации в единое целое, систему, направленную на осуществление общефедеральных и национальных интересе» страны.
Гарантий выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации
Рассматривая последнюю группу конституционных гарантий целостности федеративного государства, необходимо остановиться на тех из них, роль которых состоит в обеспечении выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации. Их основным функциональным назначением является применение определенных мер принуждения по отношению к субъекту федерации, если это продиктовано соответствующей ситуацией.
При этом выбор способов воздействия достаточно широк и включает в себя как персональное влияние на высших должностных лип субъектов федерации, так и на самих субъектов федерации.
Первый из названных способов получил широкое распространение в конституциях зарубежных федеративных государств, а Мексики посвящает самостоятельный раздел ответственности государственных служащих. Особенность данного раздел» состоит в том, что в нем устанавливается ответственность не только для высших должностных лиц субъектов федерация, но я для круга местных чиновников. Согласно ч. 4 ст. 108 Конституция Мексики, конституции штатов в целях применения положения федеральной Конституции об ответственности должны предусмотреть перечень государственных служащих, занимающих должности в государственных органах или выполняющих поручения в штатах или муниципиях.
Что же касается высших должностных ляп субъектов федерация, то Конституция Мексики в ч. 3 ст. 108 четко определяет, что губернаторы, депутаты законодательных органов я члены высших судов штатов ответственны за нарушение федеральной Конституции и федеральных законов, а также за использование не должным образом федеральных фонде» н ресурсов. Подобные нарушения влекут за собой весьма суровые меры воздействия по отношению к нарушителям.
Так, согласно п. 3 ст. 110 Конституции Мексика, наказания, применяемые к государственным служащим, состоят в увольнении с должностей, в запрещении в дальнейшем занимать должности в государственных органах и осуществлять какие-либо поручения, относящиеся к государственной службе.
Конституция Австрии предусматривает возможность возбуждать дело в федеральном конституционном суде против губернатора земля, его заместителя или члена правительства не только в связи с нарушением закона, но и в связи с неисполнением постановлений или иных распоряжений (указаний) федеральных органов по вопросам непрямого федерального управления, а в отношении членов правительства земли
также и в связи с неисполнением ими указаний губернатора по таким же вопросам — по решению федерального правительства (абзац "1" п. 2 ст. 142). Если федеральный конституционный суд выносит решение об осуждении того или иного лица, то этим решением данное лицо отстраняется от должности, а при особо отягчающих обстоятельствах, кроме того, временно лишается политических прав (п. 4 ст. 142).
Столь радикальные меры по отношению к чиновничеству на первый взгляд могут показаться чрезвычайно жестокими, однако деятельность конкретного должностного лица, находящаяся в противоречии с интересами федерации, может не только нанести федерации существенный вред в политической или экономической сферах, но и создать прецедент для подобного поведения для остальных служащих. При этом ущерб будет нанесен не столько указанным сферам, сколько самому федеративному устройству государства. Осознание этого заставило зарубежные федерации принять подобные суровые меры с целью защиты своих интересов.
В отличие от персонифицированного варианта гарантии выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации, зарубежные федеральные конституции используют также общую норму, Предусматривающую возможность со стороны федерации принудить субъект федерации в целом к выполнению обязанностей, возложенных на него основным законом или федеральным законодательством.
Вводя данную норму, создатели федеральных конституций исходят из необходимости обеспечения подобного принуждения правовым путем. Так, например, ст. 37 Основного закона ФРГ устанавливает, что если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке принуждения побудить властные структуры земли к выполнению ими своих обязанностей. При этом федеральное правительство или его уполномоченные имеют право давать указания всем землям и их властям для осуществления федерального принуждения.
Таким же образом решает подобные вопросы и п. 8 ст. 85 Конституции Швейцарии, определяющий, что в компетенцию Национального совета и Совета кантонов входит осуществление мер, имеющих целью поддержание авторитета федеральной Конституции и обеспечение гарантий, данных кантональным конституциям, а также обеспечение выполнения федеральных обязанностей.
Конституция США предоставляет право Конгрессу США устанавливать порядок призыва полиции для исполнения законов Союза и подавления восстания (раздел 8 ст. 1). Конституция же Мексики уполномочивает Президента Республики распоряжаться всеми сухопутны-
8 Зал. 617
ми, морскими и воздушными вооруженными силами для обеспечения внутренней безопасности (ст. 89).
Таким образом, в конституциях зарубежных федеративных государств в целях принуждения субъектов федерации к выполнению федеральных предписаний предусматриваются как правовые, так и силовые меры.
Несмотря на различие способов осуществления гарантий, о которых было сказано выше, цель их едина, а именно — добиться выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации н тем самым обеспечить управляемость ею как целостным механизмом.
Д. Е. Дымов
