CC BY
342
9. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, АДВОКАТУРА (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
9.1. ПРОБЛЕМЫ ОКАЗАНИЯ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ АДВОКАТУРОЙ РОССИИ
Ботнев Владимир Константинович, к.ю.н. Должность: старший преподаватель. Место работы: Российская академия государственной службы при Президенте РФ.
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные проблемы оказания бесплатной квалифицированной юридической помощи адвокатами малоимущим гражданам нашей страны. Отмечается, что государство необоснованно поручило правоохранительным органам решать вопросы об оплате труда адвокатов, которые в уголовном процессе противостоят государственному обвинению. Обосновывается нецелесообразность создания государственных юридических бюро. Предлагаются пути повышения эффективности оказания бесплатной юридической помощи.
Ключевые слова: адвокатура, бесплатная юридическая помощь, уголовный и гражданский процесс, государственные юридические бюро, бюджетные средства, малоимущие граждане.
ACTUAL PROBLEMS OF RENDERING OF A FREE LEGAL AID BY LEGAL PROFESSION OF RUSSIA
Botnev Vladimir Konstantinovich, PhD in law. Position: senior lecturer. Place of employment: Russian academy of public services at the President of the Russian Federation.
Annotation: In article actual problems of rendering of the free qualified legal aid by lawyers to needy citizens of our country are considered. It is noticed that the state it is unreasonable has charged to law enforcement bodies to solve questions on a payment of lawyers which in criminal trial resist to public prosecution. Inexpediency of creation of the state legal bureaus is proved. Ways of increase of efficiency of rendering of a free legal aid are offered. Keywords: legal profession, a free legal aid, criminal and civil procedure, the state legal bureau, budgetary funds, needy citizens.
Законом Российской Федерации от 23 мая 1992 года «О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР» предусмотрено, что расходы по оплате труда адвокатов согласно статьи 47 Уголовно-процессуального Кодекса РСФСР относятся на счет республиканского бюджета в случаях, когда орган дознания, предварительного следствия, прокурор или суд, в производстве которых находится дело, освобождают подозреваемого и обвиняемого полностью или частично от уплаты юридической помощи или когда адвокат участвовал в производстве дознания, предварительного следствия или в суде по назначению без заключения соглашения с клиентом.
В соответствии с Положением Министерства юстиции Российской Федерации от 27 января 1994 года «О порядке оплаты труда адвокатов за счет государства» основанием для отнесения расходов по оплате труда
адвокатов за счет республиканского бюджета Российской Федерации за время оказания юридической помощи по защите лиц, освобожденных полностью или частично органом дознания, предварительного следствия, прокурором или судом, в производстве которого находится дело, является постановление лица, производящего дознание, следователя, прокурора, определение суда, в производстве которых находится дело, выносимое на основании заявления адвоката. Соответствующие финансовые службы указанных органов в 10-дневный срок со дня поступления постановления (определения) проверяют документы и переводят суммы на счет адвокатского образования.
Очевидно, что указанное Положение Министерства юстиции Российской Федерации возложило на работников правоохранительных органов выполнение не свойственных для них функций. Получается, что следователи, дознаватели, прокуроры и судьи должны следить за работой так называемых бесплатных адвокатов по делам, находящихся в их производстве и регулярно начислять им заработную плату с применением различных коэффициентов. Вызывает недоумение тот факт, что Министерство юстиции обязало работников правоохранительных органов выносить определенные процессуальные решения, касающиеся оплаты труда адвокатов, хотя деятельность судей, прокуроров, следователей и дознавателей регулируется только Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. И, наконец, государство совершенно необоснованно поручило правоохранительным органам, которые представляют сторону обвинения и принуждения, решать вопрос об оплате труда адвоката, который обязан в уголовном процессе противостоять государственному обвинению.
Выделение бюджетных денег на бесплатную юридическую помощь - это форма решения социальной проблемы, следовательно, этим должны заниматься не карательные органы и уж тем более не суд, а органы, ведающие осуществлением социальной политики. Кроме того, по мере децентрализации правоохранительных структур, вопрос о выделении денег на бесплатную юридическую помощь постепенно должен смещаться к региональным структурам государственной власти, к ведению муниципальных образований. Есть основание утверждать, что о такой тенденции время от времени вспоминают, однако четкого деления обязанностей между центром, регионами и муниципалитетами пока не выработано.
В принимаемых в субъектах РФ законах об оказании гражданам бесплатной юридической помощи предусматривается, что расходы на бесплатную помощь возлагаются на бюджет соответствующего региона России. Представляется важным отметить, что Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» предусматривает только полномочие субъектов Российской Федерации определять своими законами и иными нормативными правовыми актами перечень документов, необходимых для получения юридической помощи гражданами Российской Федерации бесплатно, а также порядок
предоставления указанных документов (ст. 26 Закона). Ни эта, ни другие статьи вышеназванного Федерального закона не предусматривают возложение расходов, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, на бюджет субъектов Российской Федерации. С учетом очень разных финансовых возможностей ре-гионов-доноров и дотационных регионов может быть явно неодинаковым финансирование реализации конституционных прав граждан в зависимости от места оказания юридической помощи. Еще большая нагрузка ложится на бюджет Москвы, куда едут добиваться правды (получая при этом бесплатную юридическую помощь) со всей страны. Представляется, что без расходов федерального бюджета в решении данного вопроса не обойтись.
Московская область стала одним из первых регионов России, в которых были разработаны и приняты законы об оказании бесплатной юридической помощи отдельным категориям граждан. В Московской области такой закон был принят еще 10 марта 2006 г. Однако реализовать большинство его предложений в полной мере не удалось до сих пор. Огромные средства, выделяемые из бюджета области на эти цели, остаются неосвоенными.
«Причин здесь несколько, - говорит Президент адвокатской палаты Московской области А.П. Галоганов, -две самые яркие и характерные: объективная - обилие бумаг, которые должен собрать и предъявить гражданин, чтобы получить такую помощь, и субъективная - нежелание адвокатов заниматься трудоемкой канцелярской работой ради копеечной консультации. Поэтому нужно максимально упростить порядок предоставления бесплатной помощи, оплату за нее, а также расширить перечень граждан, имеющих право на такую помощь».
Определенный вклад в совершенствование системы бесплатной юридической помощи несостоятельным гражданам вносит Министерство юстиции Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 года с 1 января 2006 года Министерство юстиции приступило к проведению эксперимента по оказанию малоимущим гражданам бесплатной юридической помощи по гражданским делам в следующих субъектах Российской Федерации: Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Тюменская и Ульяновская области. В Постановлении Правительства Российской Федерации указано, что целью данного эксперимента является создание «оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим» по гражданским делам.
В адвокатском сообществе указанное постановление вызвало, по меньшей мере чувство недоумения, поскольку вопросы оказания бесплатной юридической помощи могут регулироваться только соответствующим законом. В данном случае эксперимент проводится не на основании закона, а в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации, что противоречит ч. 2 ст. 48 Конституции Российской Федерации.
Статья 26 Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» предусматривает оказание адвокатами бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам в случае, если средний душевой доход семьи или личный доход одиноко проживающего гражданина ниже величины прожиточного
минимума, установленного в субъекте Российской Федерации. Законом установлена категории дел, по которым адвокаты оказывают бесплатную юридическую помощь:
истцам - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
ветеранам Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;
гражданам Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;
гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам связанным с реабилитацией.
Также юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Поскольку приведенный перечень оснований оказания бесплатной юридической помощи установлен Законом «Об адвокатской деятельности...», то он соответствует статье 48 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации № 534 государственные юридические бюро, создание которых предусмотрено данным постановлением, оказывают следующие виды юридической помощи:
а) дают консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме;
б) составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;
в) обеспечивают участие работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представляют интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.
Из приведенного перечня категорий дел видно, что граждане имеют право на оказание юридической помощи со стороны государственного юридического бюро не только по основаниям, указанным в Законе «Об адвокатской деятельности.», но и по иным основаниям, что противоречит части 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации.
В связи с созданием государственных юридических бюро в рамках проводимого эксперимента возникает ряд вопросов. Рассмотрим вопрос финансирования данного эксперимента.
В соответствии с европейской Резолюцией № (78) 8 Комитета министров «О юридической помощи и консультациях» (принята 2 марта 1978 года), для обеспечения этого права государство должно создать такую систему юридической помощи малоимущим, которая, во-первых, устранит экономические препятствия для их доступа к правосудию, во-вторых, обеспечит им реальную возможность получения бесплатной квалифицированной юридической помощи для защиты своих прав в любых судах, правомочных выносить решения по «гражданским, торговым, административным, социальным или налоговым делам».
Как известно, монополия на предоставление юридической помощи малоимущим гражданам в уголовном судопроизводстве предоставлена независимому от государства профессиональному сообществу адвока-
тов. На адвокатуру также возложено оказание бесплатной помощи малоимущим по очень ограниченному перечню гражданских дел. Для государства преимущество такой организации бесплатной юридической помощи заключается в том, что оно тратит деньги только на вознаграждение и компенсацию расходов адвокатам, оказывающим эту помощь. Все остальное
- офисы, материально-техническое обеспечение работы адвокатов и даже возмещение ущерба за некачественно оказанную адвокатом помощь - это расходы адвокатуры. Вместо того, чтобы распространить по рекомендации европейского Комитета министров монополию адвокатуры на оказание бесплатной юридической помощи малоимущим на все остальные дела, рассматриваемые и разрешаемые в порядке гражданского судопроизводства, и оплачивать эти услуги из федерального и регионального бюджетов, государство тратит деньги и силы на организацию и обеспечение государственных учреждений и самостоятельно несет имущественную ответственность перед малоимущими в случае оказания юристом бюро некачественной юридической помощи. Таким образом, проблема оказания малоимущим бесплатной юридической помощи решено Минюстом максимально затратным для государства способом.
Если бы эти средства были сегодня выделены Федеральной палате адвокатов Российской Федерации, которая распределила бы их по субъектам Российской Федерации, где действуют адвокатские палаты, то за эти деньги можно было бы охватить бесплатной правовой помощью не десять «избранных» субъектов, а все. Эффект был бы значительно более высоким.
В отношении государственных юридических бюро по прежнему остаются открытыми такие вопросы как:
а) будут ли работники этих бюро независимы от государства?
б) будет ли юридическая помощь работников бюро действительно квалифицированной?
в) обязаны ли работники бюро соблюдать тайну о сведениях, полученных от обратившегося к ним гражданина?
Вероятнее всего ответ на поставленные вопросы будет один - нет!
Доступ граждан к квалифицированной юридической помощи, в том числе субсидируемой, осложнен в труднодоступных и малонаселенных местностях, поэтому ст. 25 Закона об адвокатуре предусматривает создание юридических консультаций в тех судебных районах, где число адвокатов - менее двух на одного федерального судью. Несмотря на то, что в соответствии с этой нормой юридические консультации должны быть созданы в 1647 из 2850 судебных районов нашей страны, в настоящее время работают только 82 консультации.
Одна из причин состоит в том, что для создания консультаций необходимо принятие в субъекте РФ нормативного акта, регулирующего вопросы материальнотехнического и финансового обеспечения их деятельности (в том числе о предоставляемом помещении, об источниках финансирования и о размере средств, выделяемых на оплату труда адвокатов). Такие акты приняты и исполняются лишь в 13 субъектах РФ, в частности в Удмуртии, Калмыкии, Свердловской области, Дагестане.
Но, как показывает практика, не во всех районах, где количество адвокатов менее двух на одного судью, целесообразно создавать консультации. Многие адвокатские палаты решают этот вопрос с учетом специ-
фики регионов, исходя из общего количества дел и загруженности судей. Например, в Нижегородской, Иркутской областях, Хабаровском крае в случае необходимости адвокатов командируют для оказания помощи бесплатно и компенсируют им расходы (в Хабаровском крае средства на эти цели выделяет Администрация края). Следует учитывать, что используемое в ст. 25 Закона об адвокатуре понятие «компенсация расходов» не включает в себя оплату труда адвоката, оказывающего юридическую помощь бесплатно в порядке ст. 26 данного Закона, поэтому необходимо ставить перед законодателем вопрос о замене его понятием «возмещение расходов». На практике в случаях, если адвокат командируется для оказания помощи, труд адвоката и его расходы, связанные с командировкой, оплачивает, как правило, адвокатская палата.
В мае 2009 года Институт права и публичной политики провел круглый стол, посвященный перспективам развития бесплатной юридической помощи в России. Обсуждался проект «Повышение доступности правосудия для малоимущих групп населения Российской Федерации». В работе круглого стола участвовали представители аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Федеральной палаты адвокатов РФ, института «Право общественных интересов».
В рамках данного проекта в Ленинградской области и Пермском крае планируется создать по 10 районных консультационных пунктов, в которых юридическая помощь будет предоставляться бесплатно.
В Ленинградской области первичную помощь будут оказывать студенты юридических вузов, а квалифицированную юридическую помощь - адвокаты, пожелавшие участвовать в проекте. Они будут получать вознаграждение из средств, предоставленных Японским фондом социального развития.
В 2009 году в целом по стране бесплатную юридическую помощь оказывали 26792 адвокатов. При этом ими выполнено 843911 поручений, в ходе которых:
- дано юридических консультаций - 617451;
- составлено документов правового характера -158784;
- осуществлено представительство интересов граждан:
- в гражданском судопроизводстве - по 47920 гражданским делам;
- в исполнительном производстве - по 12378 гражданским делам;
- в органах местного самоуправления, иных органах и организациях - 7378 раз.
При этом юридическую помощь бесплатно получили 195189 малоимущих граждан.
В то же время ежегодно в уголовном судопроизводстве в качестве защитников по назначению органов дознания, предварительного следствия или суда принимают участие более 40 тысяч адвокатов, выполняющих свыше двух миллионов поручений на осуществление защиты по уголовным делам. Квалифицированный труд адвокатов-защитников оплачивался в 2008 году в размере 275 рублей (с 1 июля 2008 года с учетом индексации - 298 рублей) за день участия в уголовном судопроизводстве по подавляющему большинству уголовных дел (77,3%).
Таким образом, день работы адвоката оценивается ниже стоимости часа работы эксперта в государственных судебно-экспертных учреждениях и несопоставимо ниже оплаты труда других участников уголовного судопроизводства: следователя, прокурора, судьи.
Труд адвоката, по существу, сравним с трудом работников самых неквалифицированных профессий. Подобное отношение к оценке труда адвокатов унижает профессиональное достоинство, а в условиях финансово-экономического кризиса ставит значительную часть адвокатов на грань выживания, особенно в российской глубинке, где участие в уголовном судопроизводстве в качестве защитников по назначению практически является единственным источником средств существования.
Государственные органы, уполномоченные назначать адвокатов в уголовном судопроизводстве в качестве защитников, прежде всего те из них, кому деньги выделены не целевым назначением для оплаты труда адвокатов, а на руководство и управление в сфере установленных функций, регулярно уклоняются от оплаты труда адвокатов в полном объеме и за счет ущемления прав адвокатов предпринимают попытки сэкономить бюджетные средства с целью использования их для собственных нужд путем нарушения установленного порядка расчета оплаты труда адвоката и занижения размеров выплат. В частности, в судебном ведомстве бюджетные средства на обеспечение граждан в уголовном судопроизводстве квалифицированной юридической помощью адвокатов по назначению учтены в общей сумме расходов, предусмотренных на руководство и управление в сфере установленных функций, а потому суды не заинтересованы расходовать их на выплаты адвокатам. По этой же причине ежегодная задолженность судов по оплате труда адвокатов приобрела хронический характер и исчисляется десятками миллионов рублей.
Кроме того, в последнее время в ряде регионов страны труд адвоката за участие в кассационном рассмотрении дел верховными судами республик, краевыми или областными судами, оплачивается не по максимальной ставке 1100 рублей, как установлено для дел, отнесенных к подсудности этих судов, а исходя из минимального уровня оплаты труда адвоката. Становится очевидным тот факт, что существующая в России система оказания бесплатной юридической помощи малоимущим не эффективна и требует дальнейшего совершенствования.
Список литературы:
1. Колоколов Н.А. Суммы, выплачиваемые адвокату за оказание им юридической помощи по назначению: что мешает правильно определить их раз-мер.//«Мировой судья», 2006, № 9.
2. Бардин Л. Юридической помощи много не быва-ет.//«Бизнес адвокат», 2006. № 12.
3. Галоганов А.П. Презумпция бедности. // Новая адвокатская газета № 14 июль 2009.
4. Л. Кому нужна государственная адвокату-ра?//Адвокат № 10. 2006.
5. Нилус Г.Н. «Система юридической помощи малоимущим нуждается в совершенствовании».// «Адвокат» № 1. 2006.
6. Петелина М. // Новая адвокатская газета. Октябрь 2008.
7. Петелина М. // Новая адвокатская газета. Июль 2009.
8. Статистический отчет Федеральной палаты адвокатов РФ за 2009 год.
9. Резолюция IV Всероссийского съезда адвокатов 7 апреля 2009 г.
Отзыв
научного консультанта на статью В.К. Ботнева «Проблемы оказания бесплатной юридической помощи адвокатурой России»
В представленной на отзыв статье рассматриваются актуальные проблемы оказания бесплатной юридической помощи адвокатами малоимущим гражданам нашей страны.
Автор особо отмечает, что государство необоснованно поручило правоохранительным органам решать вопросы об оплате труда адвокатов, которые в уголовном процессе противостоят государственному обвинению. В статье обосновывается нецелесообразность создания государственных юридических бюро и предлагаются пути повышения эффективности оказания бесплатной юридической помощи.
Данная статья Ботнева В.К. рекомендуется для публикации в открытой печати.
Проректор по научной работе РАГС при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор И.Н. Барциц
