CC BY
32
империи в 1783 г. Политика Потёмкина была направлена на возможно более миролюбивое и дружелюбное отношение к населению. Так же мирно прошло присоединение Кубани: две крупнейшие ногайские орды - Едисанская и Джамбулуцкая - присягнули на верность России.
После присоединения Крыма к России благодаря умелой дипломатической работе Потёмкин создал достаточно эффективную систему управления. Он учитывал местные особенности и национальный состав населения. Несмотря на то, что к тому времени у него сложилась команда подчиненных, которые могли реализовы-вать распоряжения князя, личное присутствие Потёмкина в губерниях и контроль всех вопросов их жизнедеятельности имели огромное значение.
На протяжении долгого времени, считает Болотина, дела, совершенные князем Г. А. Потёмкиным, или приписывались другим, или забывались, или просто отрицались. Однако, по ее мнению, односторонние оценки мемуаристов, переносивших центр тяжести на показной характер действий Потёмкина, опровергаются материалами источников. Нельзя игнорировать и то, что Потёмкин «не был идеальным человеком, его обуревали сильные страсти и немыслимые желания». Характер Потёмкина «состоял из не сочетаемого, в нем было все - добродетель и порок, безудержная энергия и поразительная бездеятельность, великие таланты и нравственные недостатки», и потому «главная его покровительница и защитница -Екатерина II не уставала благодарить своего фаворита за труды на благо Отечества» (011, с. 138).
В. С. Коновалов
2011.03.012. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ: МЕХАНИЗМЫ ВЛАСТИ И ИХ ЭФФЕКТИВНОСТЬ: СВОДНЫЕ МАТЕРИАЛЫ ЗАОЧНОЙ ДИСКУССИИ / Под общ. ред. Загребина А.Е., Любичанковского С.В. - Екатеринбург; Ижевск: Удмуртский ин-т истории, языка и литературы СО РАН, 2010. - 496 с.
Ключевые слова: пореформенная Россия, местное управление, модернизация, эффективность механизмов власти.
Сборник содержит материалы дискуссии по истории местного управления в пореформенной России, которая состоялась в 2008-2009 гг. под эгидой Удмуртского института истории, языка и литературы Уральского отделения РАН и Поволжского филиала Института российской истории РАН (Самара). Обсуждались вопросы модернизации и динамики эффективности пореформенной российской государственности, специфика управления различными регионами Российской империи. Модератором дискуссии являлся д.и.н. С.В. Любичанковский. Сборник материалов подразделен на 15 параграфов, соответствующих вопросам, которые были поставлены перед участниками дискуссии. В обсуждении приняли участие специалисты из крупнейших российских научных центров: Белгорода, Ижевска, Казани, Кургана, Москвы, Нижнего Новгорода, Новосибирска, Омска, Оренбурга, Перми, Самары, Саратова, Челябинска, Ярославля и др., а также Украины, Австрии, Германии, Канады, США, Финляндиии и Японии.
При обсуждении теоретических вопросов дискуссия выявила большое внимание исследователей к употребляемым дефинициям. Это характеризует определенную зрелость истории местного управления, чье проблемное поле постепенно формируется в научное направление. Были сформулированы разные подходы к проблеме соотношения базовых для анализируемой проблематики понятий - «местное управление» и «местное самоуправление». Одна группа исследователей (Е.П. Баринова, К. Годин, Е.Н. Морозова, С.В. Любичанковский, В.А. Воропанов) предлагает считать местное управление наиболее широким понятием, обозначающим собой систему всех органов управления территорией (государственных и самоуправленческих). Другая группа (В.М. Марасанова, Д.А. Старков, Д.В. Васильев, Т.А. Свиридова) считает названные понятия непересекающимися, разделенными институционально.
Много внимания было уделено принципиально важному для развития истории местного управления вопросу об определении критериев эффективности местного управления в ретроспективном анализе. В ходе обсуждения О.В. Ищенко поставила вопрос о трех не всегда совпадающих типах эффективности местного управления в зависимости от того, чьи интересы ставятся во главу угла - верховной власти, региональной власти или населения территории. На основе анализа шаблона губернаторского отчета А.Н. Бикташе-
ва предложила следующий набор объективных критериев, по которым верховная власть оценивала работу губернаторской власти: скорость и «успех» рассмотрения дел, количество происшествий, состояние повинностей и недоимок, количество поступающих жалоб. В.А. Воропанов указал на необходимость учета, при анализе эффективности местного управления, особенно сравнительном, уровня политико-правового развития региона, поскольку от данного уровня напрямую зависят оценки степени эффективности власти конкретной территории в конкретно-исторический период.
Т.В. Козельчук обосновала понимание социокультурного облика служащих как системообразующего свойства управленческой системы и призвала изучать его как совокупность формальных и неформальных факторов. К формальным «относят чин и должность, социальное происхождение, образование чиновника, под неформальными в данном случае можно понимать ценности, представления, идеалы, интересы и пр.» (с. 108-109). По мнению ряда исследователей (В.М. Марасанова, Р.И. Кантимирова), при реконструкции социокультурного облика губернского чиновничества важно учитывать сословную составляющую. Дворянско-помещи-чий характер руководящего состава регионов накладывал соответствующий отпечаток на стиль и качество управления подведомственной территорией, то есть опосредованно влиял на эффективность власти.
Большая часть исследователей признала наличие позитивных тенденций в уровне образования и служебной опытности губернских чиновников (Т.В. Козельчук, Д.А. Старков, Н.Л. Семенова, В.А. Воропанов, И.Т. Шатохин, Н.Г. Поврозник, С.В. Любичанковский, С.А. Трушков). Была отмечена разнородность социокультурного облика разных чиновничьих групп, а также негативная тенденция в его эволюции. Особую позицию заняла К. Годин, которая указала на отсутствие достаточных свидетельств повышения профессионального уровня на нижних ступенях местного управления и отметила снижение качественного состава земских начальников.
Вместе с тем дискутанты четко разделились на две группы, отстаивающие противоположные позиции по вопросу о том, может ли зафиксированный процесс профессионализации рассматриваться в качестве безусловного показателя повышения эффективности местного управления. Е.П. Баринова и С.А. Трушков дали одно-
значный положительный ответ, тогда как Т.В. Козельчук, Д.А. Старков, Н.Л. Семенова, В.А. Воропанов, Н.Г. Поврозник, С.В. Люби-чанковский считают, что безусловным признаком эффективности профессионализация считаться не может, а показывает она лишь потенциальную способность управленческого аппарата качественно осуществлять свою деятельность.
Оценивая уровень коррупции и волокиты в системе местного управления пореформенной империи, все специалисты согласились с тем, что положительной тенденции в этой сфере не усматривалось (М.Ю. Мартынов, В.М. Марасанова, С.В. Любичанковский, Д.А. Старков, Р.И. Кантимирова, А.Б. Гуларян, Н.Г. Поврозник, Е.П. Баринова), более того, большинство участников отметили, что это влекло за собой низкую эффективность управления в пореформенную эпоху.
Столь же радикальные противоречия, как при обсуждении проблемы социокультурных показателей эффективности управления, дискуссия выявила и по вопросу влияния личного управленческого стиля региональных руководителей на эффективность местной власти в пореформенной России.
Одна позиция в своем крайнем варианте заключается в том, что «личный стиль» местных управленцев, главным образом губернаторов, являлся определяющим фактором эффективности власти на местах (А.Б. Гуларян, Е.А. Съемщиков, Е.П. Баринова). Другая позиция состоит в подчеркивании ограниченного влияния личности руководителя на систему, на общий уровень ее эффективности (Д.А. Старков, С.А. Трушков).
В ходе обсуждения были сформулированы подходы, позволяющие сблизить эти крайние позиции за счет указания конкретных условий, при которых личность руководителя существенно влияла на качество функционирования системы управления. Так, А.В. Ремневым, Д.В. Васильевым, Л.М. Мерзляковой было предложено учитывать фактор отдаленности территории: по мере удаления от Центра персонализация местного управления значительно возрастала, личность могла в таких условиях «переломить» систему, навязать ей свои «правила игры». К. Годин призвала учитывать степень единообразия «личных стилей» управления в системе местной власти, поскольку чем она больше, тем слаженнее и эффективнее работала вся система; напротив, «разнобой» в этом вопросе
мог превратиться в системную слабость местного управления. По мнению Й. Баберовски, личность губернатора могла оказывать существенное влияние на уровень эффективности местного управления в дореформенную эпоху так называемого «персонифицированного» («присутственного») общества, основанного на персональной лояльности и патронаже. Но в условиях пореформенной России этот «персональный» фактор оказывать столь существенное влияние на систему уже не мог. Ряд авторов (С.А. Андреев, Г.М. Санжарлинская, А.В. Акайомова, О.В. Ищенко, А.В. Власова, Н. Г. Поврозник) на конкретных исторических примерах показали, что личный стиль управления губернских руководителей мог в определенных обстоятельствах играть заметную роль в повышении или понижении эффективности управления.
Большой интерес участников вызвало решение вопроса о том, кто именно в пореформенной России являлся реальным «начальником» губернии и уезда. Так, для Й. Баберовски губернатор, даже после введения Положения об усиленной охране в 1881 г., являлся «чужаком», представляющим центр в губернии, но не губернию в центре. Институт губернаторства не работал в новых, модерных условиях, потому что по самой своей сути принадлежал к дореформенной эпохе «персонифицированного» общества. «С. В. Любичанковский оценил заявленную в Своде законов широту губернаторских полномочий как обманчивую, исходя из структурно-скрытой в законодательстве информации, которая свидетельствовала, что реализация возложенных на губернатора функций была зачастую связана с деятельностью таких управленческих структур, которые лишь косвенно и относительно зависели от губернатора, или вообще не зависели от него. И.Т. Шатохин подчеркнул резкий контраст между объемом губернаторских полномочий и практикой их использования, связанный не только с отсутствием у губернатора ряда возможностей для осуществления своих функций, но и с отсутствием в ряде случаев у "начальника" губернии стремления воспользоваться имеющимися возможностями» (с. 478).
Противоположную позицию занимает Д.А. Старков, который считает, что пробелы в правовой базе компенсировались административной практикой, в результате чего губернатор имел «практически неограниченные» полномочия. Аналогичного мнения (подчеркивая отдельные факторы, которые ограничивали реализацию гу-
бернаторской власти, не снижая кардинально уровня этой власти) придерживаются А.Б. Гуларян, Е.А. Съемщиков, Е.П. Баринова, В. М. Марасанова.
Группа исследователей, специализирующихся на изучении окраинного управления империи (А.В. Ремнев, Д.В. Васильев, Н.Л. Семенова, А.В. Акайомова), оказалась единодушной в признании реальными «хозяевами» губерний генерал-губернаторов и военных губернаторов. Вместе с тем А.В. Ремнев подчеркнул, что и их власть в азиатской России в течение пореформенного периода слабела, проигрывая бюрократической системе; Д.В. Васильев также указал на падение престижа власти военных губернаторов Русского Туркестана в связи с усилением власти чиновников канцелярии генерал-губернатора Туркестанского края.
Среди фигур, державших в своих руках основные нити управления пореформенным уездом, специалисты назвали уездного исправника и уездного предводителя дворянства. Однако дискуссионным оказался вопрос о соотношении их власти. Д.А. Старков считает, что исправник был ответственен за административно-полицейское направление работы, а предводитель дворянства - за административно-судебное. Р.И. Кантимирова и Е.П. Баринова настаивают на преимущественной власти в уезде именно предводителя дворянства. И.Т. Шатохин сделал вывод об отсутствии единоначалия на уездном уровне и показал разнообразие имевшихся в действительности конфигураций власти в разных уездах страны: от доминирования одного из представителей триумвирата (помимо предводителя дворянства и исправника исследователь выделяет также председателя земской управы) до жесткого противостояния каждого против каждого или каких-либо коалиций.
Обсуждение выявило различные мнения относительно характера взаимодействия губернской администрации и земско-город-ского самоуправления в пореформенный период. При этом ряд участников дискуссии (В.М. Марасанова, Е.Н. Морозова, А.С. Ми-наков) сделали вывод о прямой зависимости остроты зафиксированных противоречий от характера личных отношений губернаторов и руководителей органов самоуправления.
Единодушие проявили дискутанты (А.В. Ремнев, Д.В. Васильев, Д.А. Старков, Р.И. Кантимирова, И.Т. Шатохин, Д.В. Воро-панов, С.В. Любичанковский) по вопросу о роли канцелярских чи-
новников в реализации механизмов местного управления. Они признали ее самостоятельным и значимым фактором пореформенной действительности и сделали вывод о том, что власть этих «винтиков» бюрократической машины в целом ряде случаев определяла содержание принятых руководящими должностными лицами решений. Так, «А.В. Ремнев указал на изменение социальной роли канцелярии и усиление "самоценности" канцелярских процедур в связи с развитием "письменных" технологий власти. Р.И. Канти-мирова подчеркнула всевластие волостного писаря в рамках крестьянских органов сословного управления. И.Т. Шатохин оценил механизм деятельности уездных учреждений как "круговую безответственность", в результате которой дела решались чиновниками канцелярии по собственному усмотрению. С.В. Любичанковский аналогичным образом оценил работу подчиненных губернатору коллегий. Д.А. Старков отметил, что правитель губернаторской канцелярии играл роль alter ego губернатора и мог заменять его при решении дел» (с. 481). Таким образом, дискуссия выявила гипертрофированную роль канцелярских работников на всех уровнях местного управления.
Дискутанты весьма критически оценили качество «обратной связи» местной администрации пореформенной России с населением. Й. Баберовски настаивает на принципиальной невозможности коммуникации бюрократии с населением в условиях персонифицированного общества пореформенной России. К. Годин отметила «кризис ожиданий» сельского населения по отношению к местной бюрократии, связанный с противоречием между патриархальным менталитетом первых и «процессуальными» подходами вторых, однако в отличие от Й. Баберовски она не признала это противоречие фатальным для налаживания коммуникации власти с населением, говоря лишь о «затруднениях». Исследовательница также обозначила и другой фактор, затруднявший налаживание «обратной связи», - убежденность чиновничества (зачастую необоснованную) в отсталости тех, кем оно руководило. С.В. Любичанковский зафиксировал сбой «обратной связи» населения с высшим губернским руководством из-за его высокой информационной зависимости от канцелярских работников. В связи с этим рядом участников дискуссии был сделан вывод о неуважении населения к местным чиновникам и антибюрократической направленности российских
революций начала XX в. (И.Т. Шатохин, Е.П. Баринова, С.В. Лю-бичанковский).
Более неоднозначным выглядит мнение дискутантов о качестве «обратной связи» между периферией и центром. Так, Д.А. Старков отметил слабый, формальный внутренний и внешний контроль над деятельностью местной администрации и указал на склонность центрального аппарата МВД покрывать просчеты местных чиновников. Й. Баберовски обратил внимание на утрату сенаторскими ревизиями в пореформенный период былого значения. Напротив, Д.В. Васильев оценил сенаторские ревизии как единственный действенный способ получить объективную информацию о Туркестанском крае, в то время как без использования данного чрезвычайного механизма связь центра с Русским Туркестаном являлась непостоянной и не отражала реальность адекватно. А.С. Минаков оценил губернаторские отчеты как прочный канал связи между «начальниками» губерний и императором, имеющий огромный потенциал. Промежуточную позицию занял С.В. Люби-чанковский, который сделал вывод о том, что в пореформенный период центр имел адекватное представление об общей ситуации в местном управлении, но слабо контролировал текущие дела.
С. В. Беспалов
2011.03.013. МЕДУШЕВСКИЙ АН. ДИАЛОГ СО ВРЕМЕНЕМ. РОССИЙСКИЕ КОНСТИТУЦИОНАЛИСТЫ КОНЦА XIX -НАЧАЛА XX века. - М.: Новый хронограф, 2010. - 488 с.
Ключевые слова: Россия, конец XIX - начало XX в., российская политическая жизнь, российские конституционалисты, построение правового государства.
В книге профессора А.Н. Медушевского на основе опубликованных трудов и материалов российских и иностранных архивов проведена реконструкция российского конституционализма в контексте исторической эпохи рубежа XIX-XX вв., проанализирован вклад его выдающихся идеологов в решение проблем построения демократического общества, предпринята попытка включить их имена и идеи в российскую политическую жизнь и образование, способствовать построению правового государства в России. «Рассмотрение теории правового государства как стратегии модерниза-
