CC BY
12
СТРАНЫ АЗИИ И АФРИКИ
ЭКОНОМИКА
2009.01.002-004. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНОСТРАННОЙ ПОМОЩИ.
2009.01.002. MAVROTAS G., NUNNENKAMP P. Foreign а1а hetero-genity: Issues and agenda // Rev. of world economies. - Heidelberg, 2007. - Vol. 143, N 4. - P. 585-595.
2009.01.003. TIELE R., NUNNEN^MP P., DREHER A. Do donor target aid in line with the Millennium development goals? A sector perspective of aid allocation // Ibid. - P. 596-630.
2009.01.004. CASSIMON D., VAN CAMPENHOUT В. Aid effectiveness, debt relief and public finance response : Evidence from panel of HIPC countries // Ibid. - P. 742-753.
Д. Мавротас и П. Нунненкамп (Мировой институт исследования экономического развития, Кильский институт мировой экономики) (002) указывают, что действенность иностранной помощи зависит не только от ее объема, но и от ее гетерогенности. При этом они ссылаются на работы Х. Зингера и Р. Кассена1. Кассен в своей работе показывает, как дезагрегированные показатели помощи могут изменить наше общее представление о ее эффективности.
Тем не менее основная масса эмпирической литературы о помощи до недавнего времени чаще всего игнорировала ее гетерогенность. Исследования результатов помощи по большей части сосредоточивались на потенциальном воздействии агрегрегирован-ной помощи на рост, и выводы авторов были неубедительны. Эти исследования не учитывали того факта, что разные типы помощи
1 Singer H. External aid for plans or projects? // Econ. j. - 1963. - P. 75, 539545; Cassen R. Does aid work? - 2nd ed. - Oxford univ. press, 1994. Описание здесь и далее по реф. источнику.
не могут одинаково влиять на экономику стран-получателей. М.С. Клеменс1 и его соавторы, анализируя данные об агрегированной помощи, показали, что меньше половины общей помощи реально может способствовать росту получающих стран. Доноры настаивали на том, что их помощь преследует множественные цели, особенно искоренение бедности путем улучшения образования и здравоохранения.
Обычно игнорировалась структура помощи, общими были призывы к ускорению развития, увеличению общего размера помощи и отмечался разрыв между риторикой доноров и реальным положением вещей. Тем не менее литература о помощи уделяла мало внимания ее качеству и размещению. Если помощь гетеро-генна, то каждый ее количественный компонент движется разными донорскими мотивациями и оказывает разное макроэкономическое воздействие в получающей стране. Использование только цифры общего объема помощи может затемнить эмпирический результат и повлиять, например, на степень координации доноров, и склонить размещение помощи в сторону какого-то одного ее вида или направления. Лучшей формой координации можно считать операции по списанию долга, что является особой формой предоставления помощи.
Гетерогенность помощи становится особой проблемой, когда ее структура со временем изменяется и значительно разнится для разных получающих стран. В частности, замена займов грантами или подвижки в сторону так называемой помощи социальным секторам заметно влияют на результаты помощи. Хотя это не отменяет взаимозаменяемости помощи, когда, предназначенная на определенные цели и сектора, она используется на что-то другое, такая тенденция взаимозаменяемости может заметно снизить эффективность помощи, она желательна скорее в демократических странах. Воздействие разных видов помощи на рост значительно отличается от страны к стране, например, в низкодоходных странах помощь начальному образованию усиливает рост, а помощь высшему образованию здесь неэффективна. Напротив, рост в среднедоходных странах может быть ускорен помощью высшим уровням образова-
1 Clemens M.S. et al. Counting chickens when they hatch: The Short term effects of aid on growth // Center for global development Working paper. -Washington D.C., 2004. - P. 44.
ния, а помощь начальному образованию оказывается даже контрпродуктивной. Имеет значение и гетерогенность стран-получателей.
Окончательный вывод: пока помощь не будет лучше спланирована и целенаправленна, даже ее удвоение вряд ли даст желаемый эффект.
Что касается достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ), недостаточно увеличить расходы на социальные нужды, надо также поднять их эффективность. Нынешний упор на увеличение помощи образованию упускает из виду, что эта помощь может давать разный результат в зависимости от специфических потребностей страны-получателя. Широко распространенное представление, что гранты должны быть увеличены, поскольку они предпочтительнее займов, на самом деле упрощенное. Современные развитые финансы должны использовать разные инструменты помощи. В частности, официальные займы в сочетании с облегчением долга могут быть лучшей формой, чем только гранты.
И доноры, и получатели помощи несут ответственность за результаты ее использования. Проблема гетерогенности помощи становится важнее призывов к ее увеличению до масштабов, могущих обеспечить «большой толчок». Разные виды и инструменты помощи оказывают разное влияние на ее получателей, и для международных общественных обсуждений о перестройке международной архитектуры помощи требуется более полная критическая информация.
Р. Тиле, П. Нунненкамп и А. Дрехер (Кильский институт мировой экономики) (003) выясняют, какое место в планах помощи отводится достижению ЦРТ. В своей модели авторы соединяют данные о гетерогенной помощи и о положении в разных принимающих странах. Развивающиеся страны (РС), особенно государства Тропической Африки, в значительной степени упускают из виду ЦРТ. Это относится не только к главным и наиболее известным заданиям ЦРТ, которые требуют, например, уменьшить вдвое абсолютную бедность к 2015 г. (долю населения с доходами менее 1 долл. в день), но и в еще большей степени к заданиям по образованию и здравоохранению.
Доклады ООН под руководством Дж. Сакса и Комиссии по Африке, созданной Тони Блэром1, призывают значительно увеличить объемы официальной помощи РС и уменьшить разрыв между риторикой доноров и реальным положением дел. Японию и США широко порицают за то, что объем их помощи намного меньше задания ООН в 0,7% ВВП, в то время как Нидерланды и Скандинавские страны в 2004 г. превысили эту норму (003, с. 597).
Высказываются мнения, что эффективность помощи будет результативнее, если она будет лучше учитывать местные потребности и условия. Большинство исследователей, сравнивающих доноров по размещению помощи, приходят к заключению, что картина очень пестрая. Некоторые доноры, например, Международная ассоциация развития (МАР), Дания, Великобритания, Норвегия, Нидерланды и Швеция, при предоставлении помощи учитывают бедность, качество институтов и экономическую политику ее получателей, тогда как Франция и США этого не делают. «Для Японии и США при предоставлении помощи, по-видимому, наиболее важны геополитические и коммерческие интересы» (003, с. 597). Так что отношение доноров к показателям потребностей стран-получателей разное, они чаще опираются на агрегированные цифры помощи, хотя известно, что разница этих цифр не подтверждает влияния на рост.
Для оценки отношения доноров к ЦРТ авторы рассматривают в целом, а потом по отдельности помощь двух главных многосторонних доноров - ЕС и МАР, пяти крупнейших двусторонних доноров - Франции, США. Германии, Японии, Великобритании, и группы стран (Дания, Норвегия, Нидерланды и Швеция), не только являющихся щедрыми донорами, но также и заботливо согласовывающими задания помощи с потребностями стран-получателей. Отраслевая структура помощи доноров, взятых вместе, довольно сильно изменилась с начала 90-х годов. Что касается ЦРТ, доля помощи, выделенная на социальный сектор, выросла с 20% в 19901992 гг. до почти 35% в 2002-2004 гг. при повышении расходов на
1 UNDP (United nations development programme) (2005) investing in development. A practical plan to achieve the millennium development goals. - Overview. UN Millennium Project. UN. N.Y.; CFA (Commission for Africa) (2005) our common interest. Report of the commission for Africa. Available at http:// www. commission-forafrica.org/english/report/thereport/english/11-03-05-cr-report. pdf
образование, здравоохранение и программы поддержки населения, но не на снабжение питьевой водой и санитарию. Расширение помощи социальному сектору вызвало увеличение расходов помощи на более традиционные направления, такие как инфраструктура, что отражает движение от программы помощи к проектному финансированию.
Общая оценка помощи маскирует значительную разницу между донорами. Доля помощи социальному сектору колеблется от 23% у Японии до 50% у Норвегии (там же). В этой категории помощи Франция и Германия отдают предпочтение образованию, но расходуют очень мало на начальное образование, хотя именно на нем требуют концентрироваться ЦРТ. Помощь образованию, предоставляемая Данией, Японией и ЕС, не очень ориентируется на ЦРТ. Только Нидерланды, Норвегия и особенно Великобритания заметно поддерживают начальное образование. Великобритания при предоставлении помощи основное внимание уделяет здравоохранению и программам помощи населению, главным образом расходам на борьбу со СПИДом. В этом последнем виде расходов за ней следуют США, Дания и Норвегия. Только Дания и Германия предоставляют хоть какую-то помощь для обеспечения водой и санитарии, чего остальные доноры почти не делают, настолько незначительны суммы, выделяемые на эти цели. Совсем малое внимание большинство доноров уделяют защите среды и продвижению гендерного равенства в образовании.
Некрупные доноры, за исключением Норвегии, значительную часть своей помощи направляют через НПО. Подобно помощи социальному сектору, эти фонды вряд ли способствуют заметному экономическому росту в среднесрочном плане, так как НПО фокусируются скорее на обеспечении социальных услуг, чем на финансировании проектов инфраструктуры или производственной сферы. В целом отраслевая помощь большинства доноров оказывается скорее многоцелевой, чем направленной на экономический рост. В то же время центры усилий доноров значительно различаются, как и их отношение к достижению ЦРТ.
Авторы сосредоточились на анализе помощи, связанной с потребностями реципиентов и относящейся к ЦРТ, оставив в стороне, например, помощь развитию инфраструктуры и сельского хозяйства. В своей модели они учитывали показатели дохода на душу на-
селения и характера правления в странах-реципиентах. При этом доход на душу населения мог интерпретироваться как сопровождающий показатель общих потребностей страны и тем способный воздействовать на размещение отраслевой помощи. С одной стороны, некоторые особые показатели сильно коррелируют с показателями дохода на душу населения. С другой стороны, доноры при решении о размещении помощи могут обращаться скорее к общей мере потребностей. В некоторых последних исследованиях высказывалась мысль, что РС получают меньше помощи по отношению к потребностям, и предполагается, что это объясняется плохим управлением. В связи с этим авторы вводят в свою модель институционный индекс, который отражает степень участия граждан страны в выборах правительства, свободы слова, ассоциаций, печати, уровень коррупции. Демократия часто называется донорами как важная предпосылка эффективности помощи, поэтому демократическим государствам предоставляется больше помощи.
Меньше половины общей помощи может обоснованно дать краткосрочный результат для экономического роста страны-реципиента. Результаты анализа показали, что, как правило, помощь слабо увязывается с потребностями страны. Заметное исключение составляет помощь в борьбе с голодом и со СПИДом. Но эти объемы незначительны в масштабах общей помощи.
Учет численности населения сильно меняет результаты анализа. Результаты модели, взвешенные по данным о доходе на душу населения в разных странах, отличались незначительно, но регрессии, взвешенные по численности населения стран без учета Индии и Китая, показали, что эти две страны имеют решающее влияние на результаты. Анализ размещения общей помощи показывает, что доноры чаще всего сильно ориентируются на бедность и рассматривают доход на душу населения как направляющий показатель размещения помощи по секторам.
По показателям дезагрегированной помощи доноры чаще ориентированы на более бедные и более демократические страны (кроме случаев чрезвычайной продовольственной помощи, вызванной особыми обстоятельствами). Здесь исключение составляет Индия, которая, несмотря на относительную бедность и демократические институты получает очень мало помощи в расчете на душу населения. Результаты анализа поддерживают мнение, что коорди-
нация доноров - это иллюзия: из обследованных авторами 535 случаев только 43 относились к корреляции помощи с доходом на душу населения положительно (003, с. 614).
Доноры в разной степени учитывают потребности реципиентов. Как правило, размещение помощи связывают с показателями дохода на душу населения Дания, Швеция, Великобритания и МАР, они постоянно предоставляли меньше помощи более развитым странам. В большинстве случаев относительно высокий доход на душу населения (при исключении из анализа Китая и Индии) действовал отрицательно на размещение помощи Германией, Японией, Нидерландами и Норвегией. Но действие этого показателя было незначительно почти во всех случаях для Франции и США и в некоторых случаях для ЕС.
Показатели соотношения помощи и заданий ЦРТ значительно зависят от включенности в анализ Китая и Индии. Помощь Франции и ЕС направляется преимущественно более нуждающимся реципиентам (согласно 10 из 16 рассмотренных специфических показателей), хотя по другим показателям ориентация этих двух доноров на бедность слабая. Противоположный подход демонстрирует Дания, ее помощь сильно зависит от общих потребностей, ориентируясь на доход на душу населения. Некоторые доноры не учитывают задания ЦРТ при размещении своей помощи. Это в первую очередь относится к двум крупнейшим двусторонним донорам в 2002-2004 гг.: помощь США не учитывала ни потребностей реципиентов, ни размеров дохода на душу населения; Япония наибольшую помощь оказывала менее нуждающимся странам.
В целом доноры не учитывают, что: 1) продовольственная помощь должна предоставляться странам, население которых страдает от недоедания и голода; 2) положение в здравоохранении сильно зависит от полученной им помощи; 3) помощь образованию должна быть направлена в первую очередь туда, где особенно сильны дефицит начального образования и гендерное неравенство в образовании; 4) помощь в обеспечении питьевой водой и санитарии очень мала, хотя имеет первостепенную важность для многих стран. Задания ЦРТ играют роль при размещении помощи Дании, Швеции и МАР, которые предоставляют больше помощи отдельным секторам, не считая нескольких реципиентов с низким доходом на душу населения. Только некрупные доноры концентриру-
ются на специфических заданиях ЦРТ. Некоторые доноры уделяют особое внимание отдельным заданиям ЦРТ, другие ими совсем пренебрегают. Крупнейшая помощь идет на борьбу со СПИДом путем предоставления ресурсов по программам «помощи населению». Все крупные доноры принимают во внимание «показатели, относящиеся к голоду», и предоставляют продовольственную помощь (за исключением Франции). Этот вид помощи слабо связан с развитием продовольственной помощи, которая предусматривала бы увеличение производства собственного продовольствия. Размещение помощи образованию плохо связывается со специфическими потребностями. Помощь здравоохранению (в отличие от помощи образованию) оказалась лучше таргетирована, здесь при размещении помощи учитывался показатель дохода на душу населения.
В целом доноры уделяют мало внимания ЦРТ, поскольку мало учитывают потребности реципиентов в достижении этих целей. Без целевых программ помощи даже увеличение ее объемов не даст желаемых результатов, важен и контроль за расходованием средств. Например, из гранта, выделенного правительству Уганды на 1991-1995 гг. для нужд начального образования, только 13% действительно достигли школ. Подобно этому, в четырех африканских странах 30-70% лекарств, бесплатно распределяемых правительствами, исчезают, не достигнув пациентов (003, с. 622). При утечках такого масштаба исследователям трудно оценить эффективность размещения помощи по секторам для достижения ЦРТ.
Д. Кассимон и Бьерн ван Кампехаут (Институт политики развития и менеджмента, Антверпенский университет, Бельгия) (004) отмечают, что в последнее время мировое сообщество озабочено проблемой ускорения роста и развития. Приняты ЦРТ, а для низкодоходных стран Документ о стратегии сокращения бедности1, который должен способствовать переводу этих общих заданий в собственные стратегии развития отдельных стран. Это ставит перед донорами задачу перестройки общей архитектуры помощи и помимо увеличения ее масштабов требует повышения ее эффективности.
Традиционно экономисты пытаются ответить на вопрос об эффективности помощи, используя перекрестно-секторные модели макроэкономического роста, но результаты обычно были неубеди-
1 Poverty reduction strategy papers.
тельны, отражая гетерогенность путей, которыми помощь и предоставлялась, и использовалась разными правительствами. После Доклада Мирового банка1, как показалось, было достигнуто общее согласие в том, что помощь оказывает положительное воздействие на экономический рост, если предоставляется странам с хорошим управлением. Это означало, что любое воздействие помощи, предоставляемой экономике, «будет зависеть от поведения правительства» (004, с. 743).
В последние десятилетия облегчение долга РС осуществлялось как важный элемент международного плана «Финансирование и развитие», в частности через механизм Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) initiation. Эти инициативы по облегчению долга хорошо подходят для обсуждения новой архитектуры и эффективности помощи: облегчение долга низкодоходным странам почти исключительно относится к долгу социальным кредиторам, а это именно те доноры, которые традиционно предоставляют помощь этим странам. Так что облегчение долга есть один из инструментов донорской интервенции. Большая теоретическая дискуссия с аргументами как в пользу, так и против облегчения долга уже эволюционировала, теоретические положения устоялись, но все же на практике вопрос остается полностью эмпирической проблемой.
В принципе облегчение долга освобождает ресурсы в бюджете получающей страны, которые могут быть перенаправлены на другие статьи расходов (или использоваться для сокращения дефицита бюджета), т.е. создают «финансовое пространство». Таким образом, с точки зрения ресурсов операции по облегчению долга очень часто являются эквивалентом нового притока денег, новой помощи в форме гранта через бюджет. Однако положительного эффекта может и не быть или он может быть не очень значительным. Реальное финансовое пространство исчисляется долей обслуживания долга.
Обслуживание долга не только ограничивает расходы правительства на приоритетные цели, но также может вынудить его на чрезвычайные местные заимствования, инфляционное финансирование, слишком высокое налогообложение некоторых секторов экономики и тем самым ослабить реформаторские усилия, что может от-
1 Policy research report on assessing aid (1998).
толкнуть потенциальных инвесторов, а это повлечет за собой новый рост государственного долга. В этом случае и облегчение долга может позволить правительству увеличить государственные инвестиции, что вызовет через некоторое время рост частных инвестиций и в целом экономический рост. Это в свою очередь может увеличить мобилизацию местных ресурсов в абсолютных показателях.
В 1996 г. двусторонние кредиторы Парижского клуба в рамках инициатив Н1РС обещали дополнительные ослабления долга низкодоходным странам. Задачей было снизить пороговые уровни до 130% общих и до 250% финансовых поступлений (3, с. 746). Через 8 лет 22 страны полностью завершили процесс Н1РС, достигнув так называемой «точки завершения» и получив чрезвычайное облегчение накопленного долга. Еще восемь стран находятся на полпути к этой точке, получив промежуточное облегчение долга. Чуть более десяти стран еще должны выполнить некоторые требования. Всего в 2006 г., по данным МАР и МВФ общая сумма облегчения долга, составила 33 млрд. долл. в текущих ценах (004, с. 746). Частично благодаря тому, что многосторонние кредиторы (МВФ, МБ, региональные банки развития) сократили свои требования, около половины общего облегчения долга может отражать реальные сбережения, позволяющие направить их на дополнительные приоритетные цели. Для каждой страны было определено, какая часть суммы общего облегчения долга по линии Н1РС должна быть четко «бюджетизирована», и использование этих средств подвергается отдельному мониторингу. Хорошо известно, что инициативы Н1РС сопровождаются тяжелым диверсифицированным портфелем обусловленностей, включающих не только требования широких макроэкономических и структурных реформ по программам МВФ, но и усилия по сокращению бедности в соответствии с Программой борьбы с бедностью, а также создание необходимых механизмов для сбережений облегченного долга. Эти механизмы охватывают разные виды фондов. Во всех случаях доноры хотят быть уверенными, что создаваемые ими реальные бюджетные средства используются для сокращения бедности. Большинство этих требований с ограничением взаимозаменяемости средств от облегчения долга. Мониторинг донора и гражданского общества страны-реципиента должен вселить уверенность, что правительство действительно использует ресурсы на приоритетные цели, определенные Програм-
мой борьбы с бедностью и отраженные в бюджете. Однако часто этому препятствует обусловленность программ МВФ.
Авторы полагают, что их анализ показывает полезность облегчения долга и его преимущество по сравнению с другими инструментами. Облегчение долга не имеет отрицательного влияния на иностранный компонент доходов страны-получателя, т. е. будущую помощь в виде займов или грантов. Страны с облегчением долга в состоянии значительно урезать свои внешние заимствования в следующем году. Облегчение долга поощряет и текущие, и капитальные расходы правительства. Следует, однако, заметить, что финансовое пространство влияния облегчения долга очень мало по сравнению с пространством займов или грантов.
С.М. Макарова
