CC BY
6162005.04.016. ЛИТВИНЦЕВА Е.А. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ. - М., 2003. - 129 с.
В работе представлен опыт США, ФРГ, Великобритании и Франции, исследуется специфика профессиональной деятельности государственных служащих в азиатских странах, в том числе, Японии. Современные представления о государственной службе зависят от изменения взглядов на взаимодействие государства с институтами гражданского общества. Усиление взаимосвязи государства и общества, изменение приоритетности в организации жизнедеятельности людей связываются с коренными преобразованиями в системе общегосударственных ценностей. В этом случае государство выступает не антиподом гражданского общества, а «проводником» и основным партнером.
Условно выделяются два представления о государственной службе. Первое предполагает, что государственная служба - это институт власти и элемент политической структуры. В этом случае госслужба становится механизмом реализации властных полномочий государственных органов. Второе представление исходит из того, что основной функцией государства является организация жизнедеятельности общества, поэтому задачи госслужбы определяются намного шире.
В структуре госслужбы зарубежных стран выделяются следующие административно-правовые системы: 1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Японией и Индонезией; 2) англосаксонская (или система общего права); 3) административно-правовая система стран исламской ориентации; 4) система коллективного права, куда входит КНР, Куба и косвенно бывшие социалистические страны.
Первая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Такой тип госслужбы можно отнести к «карьерному», характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, по принципам иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Подчеркивается, что Россия исторически относилась к странам романо-германской правовой системы. Во второй, англосаксонской, системе ключевую роль играет судебная практика (прецедент). Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы. В Великобритании вопросы государственной службы регулируются не за-
конами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. Государственная служба США основывается на базовом конститу-ционном принципе самоуправления «свободных людей на свободной земле». Законодательство различает наряду с карьерными служащими, продвигающимися в соответствии с «системой заслуг», «патронажные» должности. При этом госслужба не представляет собой строго закрытую систему: границы между госслужащими и лицами, занятыми частной или общественной деятельностью, выражены не столь четко, по сравнению с континентальными странами. В целом в англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», т.е. государственная власть носит многосоставный и плюралистический характер. В континентальной Европе, напротив, более развит подход «интегрированной» государственной власти, часто воспринимаемый гражданами абстрактно.
Исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе выступает ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.
Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Юридический порядок здесь носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Госслужба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деятельность чиновников регламентируется партийными решениями.
Подробно рассматривается нормативно-правовое регулирование деятельности госслужащих в зарубежных странах.
Исторически основной формой организации деятельности государственной службы стала веберовская модель рациональной бюрократии, главными принципами организации которой являлись: отделение административного управления от политической деятельности; иерархическая организация структуры органов власти; четкое распределение полномочий и разделение труда между структурами власти и отдельными исполнителями; упорядочение делопроизводства; обезличивание управленческой функции; высокий профессионализм работников; служение не вышестоящему руководителю, а закону. Данная модель имеет как достоинства, так и недостатки - тенденцию подмены общественного интереса
корпоративным интересом власти, формализм и карьеризм в деятельности служащих. Итогом функционирования госслужбы на этих принципах стал ее отрыв от гражданского общества.
Анализируя основные направления эволюции госслужбы в развитых странах Запада, автор выделяет следующие тенденции: 1) формирование гибких и эффективных систем управления, способных легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющих чиновникам большую свободу действий; 2) повышение открытости госслужбы, в частности, расширение возможностей для доступа граждан к процессу работы госорганов; 3) разработку идей «new public management», основанных на профессиональном управлении; 4) ориентацию на качество госуправления и предоставление услуг гражданам; 5) внедрение контрактной системы в госуправлении, передача части функций государства общественным и частным организациям; 6) реформирование финансовой системы госслужбы с ориентацией на внедрение механизмов самоокупаемости и самофинансирования.
Во второй главе рассмотрены тенденции развития госслужбы в Великобритании, где регулирование полномочий, порядок организации и деятельности госсужащих относится к предмету конституционного права. В отличие от других стран, где в отношении госслужбы применяются понятия «публичная», «общественная», в Великобритании этот институт имеет название гражданская служба. Здесь до последней четверти XIX в. отсутствовала централизованная госслужба, что автор связывает со спецификой эволюции англосаксонской государственно-правовой доктрины. Понятие госслужащих используется в широком и узком смысле. В узком смысле под госслужащим понимается лицо, являющееся служащим административного органа государственного управления. К госслужащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственно гражданских служащих, так и служащих вооруженных сил, полиции, местных органов власти, системы здравоохранения. Под гражданскими служащими понимаются «слуги короны», за исключением лиц, занимающих политические или судебные должности, нанятых на службу в гражданском качестве и получающих зарплату из средств, специально выделяемых парламентом. Гражданские служащие делятся на две категории - промышленные и непромышленные. Английская служба - это карьерная служба, однако в последние десятилетия наблюдается тенденция привлечения на службу менеджеров из частного сектора. Спе-
циальное внимание в главе уделяется рассмотрению процедуры допуска к государственным должностям и процедуре приема на работу.
Английская гражданская служба официально рассматривается как пожизненная. Госслужащие пользуются льготами во время прохождения службы и материальным обеспечением после отставки. Система продвижения по службе отличается определенной жесткостью - возможности для перемещения из министерства в министерство и из одной должностной группы в другую ограничены. Далее подробно рассматриваются результаты внедрения программы «следующие шаги», разработанной правительством М.Тэтчер.
Одна из глав посвящена специфике становления системы госслужбы США. В отличие от других стран, бюрократия США возникла позже, чем демократия, а госслужбы в современном ее понимании в начальный период существования государства не было. Конституция США содержит лишь несколько общих положений, с которыми связывают развитие госаппарата. Как и в Великобритании, в США за последние два десятка лет начали внедряться принципы нового менеджеризма, т.е. приспособление форм и методов деятельности администрации к рыночным механизмам. Аналитики реформ госслужбы в США неоднозначно оценивают последствия происходящих изменений. С одной стороны, реализация идеи прозрачной бюрократии способствовала открытости госслужбы, «маркетизация» взаимоотношений гражданина и аппарата, привела к повышению эффективности работы чиновников. С другой - негативные последствия реформы связываются с понижением уровня административной морали чиновников, с уходом многих квалифицированных работников в другие сферы.
В четвертой главе рассматривается специфика функционирования госслужбы в Германии - государстве карьерного типа. Основной Закон ФРГ содержит положения о структуре госслужбы, подразделяет госслужащих на две группы - чиновников и лиц наемного труда. Условие прохождения службы этих двух групп существенно различаются. Права и обязанности чиновников регулируются законом и имеют пожизненное назначение, а вторых - договором найма. В отличие от чиновников, рабочие и служащие не несут дисциплинарной ответственности. Для чиновников действует безусловный запрет на организацию забастовок, для остальных такое право сохраняется. Существует категория чиновников, наделенных особенными полномочиями и обладающих специфическим правовым и политическим статусом. Это так называемые политические
чиновники. Закон о правовом положении госслужащих устанавливает четыре вида должностей - нижний, средний, повышенный уровень (ответственная служба) и высший уровень (высшая служба). В пределах каждой группы госслужащим присваиваются ранги (всего 16 рангов). Единство госслужбы Германии обеспечивается общей для всех уровней системы званий и чинов, едиными правилами прохождения госслужбы, перечнем прав и обязанностей, ограничений и гарантий. Перспективы реформирования госслужбы в основном связываются с процессами интеграции, происходящими в Европе. Поскольку престиж и эффективность деятельности чиновников в Германии весьма высоки, постольку проблема модернизации государственной службы стоит не так остро.
Суть французской госслужбы заключается в том, что это закрытая и подробно регламентированная система администрирования, главными принципами которой являются иерархичность и верноподданность государству. Система госслужбы Франции основывается на принципе специфичности деятельности государственной администрации, что требует наличия профессионального персонала. Служащие, получившие специальную подготовку, продвигаются по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами карьерного продвижения. Такая система организации службы получила название системы карьеры или системы закрытой госслужбы. Карьера характеризуется гарантией занятости для служащих, а также профессиональной мобильностью на все время прохождения службы. Отличительной чертой госслужбы является ее корпоративность, особенно высших чиновников, которая сохраняется и в случае перехода на работу в частный сектор.
Необходимость обновления деятельности госслужащих в настоящее время обусловлена изменением роли государства, возникновением других субъектов власти (возникновением общеевропейских органов управления), а также активизацией деятельности гражданского общества и расширением их участия в управлении. Основные цели реформирования: установление новых отношений между государством и его гражданами, основанных на доверии; введение новой практики принятия решений в государственных органах. Главная идея реформы заключается в четком разделении так называемых «стратегических» функций и должностей, охватывающих центральный аппарат, и «оперативных» исполнительских функций, которые возлагаются на периферийные структуры. Повышаются требования к усилению доступности государственной службы, например, чиновником французской госслужбы после внесения
изменений в общий статут государственной службы может быть «выходец» из госу-дарств - членов ЕЭС. Реформой предусматривается активное делегирование обязанностей, перераспределение функций и компетенций, предоставление децентрализованным службам большей свободы в управлении. Оперативные функции возлагаются также и на местные органы власти.
Становление и развитие госслужбы в Японии определялось различными факторами: географическим, историческим (специфика формирования централизованного государства), экономическим (формирование особого экономического уклада, учитывающего неравномерность ресурсного обеспечения) и социокультурным (уникальность японского менталитета). По численности госслужащих Япония значительно уступает странам Западной Европы, что в значительной степени обусловлено незначительными размерами госсектора в стране. Специфической особенностью японского чиновничества является культ образованности. Высшее образование дает служащим на всех этапах карьеры ряд преимуществ. Например, лица со средним и специальным образованием зачисляются при поступлении на службу во второй разряд восьмого ранга, а выпускники университетов получают сразу первый разряд седьмого ранга (который выше восьмого). В основе кадрового обеспечения госслужбы лежит «принцип заслуг». В стране существует независимое централизованное государственное учреждение, отвечающее за проведение кадровой полити-Пи - кадровое агентство, которое действует параллельно правительству и не подчинено непосредственно кабинету министров. Реформирование госслужбы в Японии связывается с повышением открытости и гласности в деятельности министерств и ведомств.
Специальные главы посвящены правовым и организационным основам муниципальной службы в зарубежных странах, а также государственной службе в период социальных кризисов. Приводится опыт США и ФРГ в антикризисном управлении.
А.В. Четвернина
