CC BY
49перспективного направления рассматривается путь постепенной адаптации существующих институтов международного частного права к специфике отношений в виртуальном пространстве, т.е., по мнению автора, нет необходимости разрабатывать новые принципы правового регулирования Интернет-отношений, целесообразно «ввести» эти отношения в сложившуюся правовую систему и в ее рамках регламентировать их. Речь идет об адаптации позитивного права к потребностям Интернет-технологий. В связи с этим поднимается вопрос корректировки международного частного права с целью его более эффективного использования в регулировании Интернет-отношений, а также международной охраны исключительных прав.
О. Л. Алферов
2005.01.019. ГИРЯЕВА В.Н. ПРАВО НА ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ ИНФОРМАЦИЮ ПО МЕЖДУНАРОДНОМУ, ЕВРОПЕЙСКОМУ И ГЕРМАНСКОМУ ПРАВУ. (Обзор) 1.
Право на своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды - одно из основных прав человека, гарантированное ему международным правом и внутренним законодательством многих государств. В то же время реализация этого права зачастую сталкивается как с юридическими, так и с практическими проблемами. Поэтому в предлагаемом обзоре проанализируем тексты Орхусской конвенции, директив ЕС 2003/4/Ев и 2003/3 5/БС, проект Директивы о доступе к судам в экологических случаях, германский Закон «Об экологической информации» и статьи зарубежных юристов, посвященные импле-ментации положений Орхусской конвенции в европейское законодательство.
1 Обзор подготовлен в рамках работы над проектом «Инструменты экологического права», проводимой по стипендии Фонда им. Гумбольдта. Автор выражает благодарность научному руководителю проекта директору Института экологического и технического права Университета г. Трир проф. д-ру. Р. Хендлеру за многочисленные консультации и помощь в процессе работы, научному сотруднику Института Кристиану Порту, а также Фонду им. Гумбольдта. Der Autor dankt dem wissenschaftlichen Leiter des Projektes, dem Direktor des Institutes fuer Umwelt - und Technikrecht der Universitaet Trier, Prof. Dr. Reinhard Hendler, fuer viele wissenschaftliche Beratungen und seine Hilfe bei der Bearbeitung des Themas, dem wissenschaftlichen Mitarbeiter des Institutes, Christian Port, und der Alexander von HumboldtStiftung.
В 1998 г. была принята и вступила в силу в октябре 2001 г. Орхус -ская конвенция «О доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды». Несмотря на то что в преамбуле данной Конвенции закреплены права каждого: жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния; иметь доступ к информации, участвовать в процессе принятия решений и иметь доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды1, с юридической точки зрения эту Конвенцию можно охарактеризовать как очень осторожную. Ее текст содержит большое количество оговорок, на основании которых должностные лица и государственные органы могут отказать общественности в предоставлении запрашиваемой информации.
Так, согласно п.1 ст.4 Конвенции общественность (под которой понимается «одно или более чем одно физическое или юридическое лицо» -п.4 ст.2) имеет право подать запрос на получение экологической информации «без необходимости формулировать свою заинтересованность». В то же время лит.«Ь» п.3 той же статьи закрепляет положение, согласно которому в просьбе о предоставлении экологической информации может быть отказано, если «просьба является явно необоснованной или сформулирована в слишком общем виде». Налицо противоречие в рамках русского текста одной статьи нормативного документа. Если общественность не должна формулировать свою заинтересованность в получении информации, то логично будет предположить, что государственные органы не должны иметь право оценивать запрос с точки зрения его обоснованности. Тем не менее Конвенция предоставляет государственным органам такое право, тем самым давая им в руки мощное средство против запросов общественности. Кроме того, от общественности нельзя требовать глубоких познаний в специальных дисциплинах, данные которых зачастую и составляют большую часть массива экологической информации (например, химические, физические показатели). С этой позиции закрепление за государственными органами права оценивать запрос на предмет, сформулирован ли он в очень общем или конкретном виде, тоже кажется некорректным. Однако если мы обратимся, например, к немецкому переводу текста Конвенции, то сделаем, безусловно, очень интересное открытие. На немецкий язык лит. «Ь» п.3 ст.4: «просьба является явно необос-
1 Аутентичный текст Конвенции на русском языке цитируется по официальному сайту ООН: http://www.un.org/russian/documen/convents/orhus. htm
нованной» переведен как «информация запрашивается явно с целью злоупотребления ею». Налицо существенное несоответствие русского и немецкого текстов. Действительно, в русском варианте наблюдается противоречие между п.1 и лит. «Ь» п.3 ст.4, в то время как в немецком тексте речь идет лишь о дополнении п.1 лит. «Ь» п.3 ст.4. Да и с точки зрения смыслового содержания это два совершенно разных условия. Русский текст Конвенции, как уже говорилось выше, дает государственным органам право оценивать обоснованность или необоснованность запроса, что, несомненно, намного шире, чем критерий «явного злоупотребления». Таким образом немецкий текст Конвенции в этом пункте сильно отличается от русского, предоставляя государственным органам совсем иной объем полномочий. Надо отметить, что в такой же формулировке этот подпункт перекочевал в немецкий текст Директивы о доступе к экологической информации (лит.«Ь» п.1 ст.4 директивы), а значит, и правовая практика в Германии сложится по-иному, чем в России.
Согласно пп. «с» п.3 ст.4 государственные органы могут отказать общественности в предоставлении информации, если «просьба касается материалов, находящихся на заключительном этапе их подготовки, или внутренней переписки государственных органов». Эта оговорка также, на мой взгляд, является нелогичной, так как именно на этапе подготовки принятия решений должно учитываться мнение общественности (что собственно закрепляет ст.6 Конвенции), следовательно, это положение затрудняет доступ к получению информации и выражению мнения общественности.
Спорными, с нашей точки зрения, являются пп. «&> и «е» п.4 ст.3, в соответствии с которыми в предоставлении информации может быть отказано из соображений сохранения «конфиденциальности коммерческой и промышленной информации» и охраны «права интеллектуальной собственности». Несмотря на то что как коммерческая и промышленная информация, так и интеллектуальная собственность охраняются законодательством, в данном случае имеет место некоторая «неравнозначность» прав. Право на благоприятную окружающую среду, на полную достоверную и своевременную информацию о ее состоянии напрямую коррелирует с правом на жизнь и может являться решающим фактором для здоровья населения (сокрытие или даже законное непредоставление экологической информации могут повлиять на выбор места жительства или продуктов питания, что сказывается на здоровье людей).
Среди положительных моментов Охрусской конвенции стоит выделить два:
во-первых, информация о выбросах в окружающую среду не может быть отнесена к конфиденциальной коммерческой и промышленной информации (пп. «&> п.4 ст.4); кроме того, информация о выбросах в окружающую среду является ограничительным условием при толковании права на отказ в предоставлении информации (ст.4), т.е. у общественности есть хорошие шансы получить информацию о вредных выбросах;
во-вторых, в понятии «экологической информации» специально выделена информация о генетически измененных организмах и их взаимодействии с другими элементами окружающей среды (пп. «а» п.3 ст.2). В связи с юридическими и естественнонаучными дебатами о генной инженерии и о продуктах питания, содержащих генно-инженерно измененные организмы, это положение Конвенции представляется весьма существенным и важным.
В целом, на мой взгляд, Охрусская конвенция за счет обтекаемости своих формулировок, к сожалению, не продвигает вперед дело доступа общественности к экологической информации и участие общественности в принятии экологически значимых решений.
Как это видно из названия данной Конвенции и как подчеркивают немецкие юристы, Конвенция покоится на трех китах - доступе общественности к информации, к принятию экологических решений, к правосудию по экологическим делам (1, с.62). Имплементация положений Конвенции в европейское право проводится также с точки зрения «трех китов». Уже приняты две директивы: Директива 2003/4/Ев Европейского парламента и Совета от 28 января 2003 г. «О доступе общественности к экологической информации (далее: - Директива о доступе к экологической информации)»1 и Директива 2003/35/Ев Европейского парламента и Совета от 26 мая 2003 г. «Об оповещении общественности при выработке определенных, связанных с окружающей средой, планов и программ (далее: - Директива об оповещении общественности)»2 и ведется работа над
1 Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformation und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG (Amtsblatt der Europäischen Union L 41/26)
2 Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/37/EG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf
проектом директивы о доступе к судам в экологических случаях1. Поэтому в германской юридической литературе основные дебаты идут не об Орхусской конвенции как таковой, а об ее имплементации в европейское и соответственно внутренне германское законодательство.
В Директиве о доступе к экологической информации В. Маднер выделяет шесть основополагающих пунктов:
- обязанность государственных органов предоставления информации как общее правило и ограничение возможностей непредоставления информации;
- принципиально бесплатный доступ к информации и установленный срок ее предоставления - 1 месяц;
- уточнение понятия «экологическая информация» посредством включения информации о здоровье и безопасности человека и контоми-нирование цепи питания;
- расширение понятия «государственные органы»;
- обязанность использовать телекоммуникационные и электронные средства связи для распространения информации и обязанность сделать ее доступной пользователям Интернета;
- доступ к процессам проверки в судах (2).
Профессор К. Шрадер подробнее останавливается на толковании и анализе основных положений Директивы о доступе экологической информации. По его мнению, Директива претворяет в жизнь идею «непрямого правового контроля со стороны общественности работы государственных органов в целях улучшения состояния окружающей среды» (4, с.131).
Согласно абз.1 ст. 3 Директивы о доступе к экологической информации, государственные органы обязаны делать доступной для всех содержащуюся у них экологическую информацию, причем лица, запрашивающие информацию, не должны обосновывать свою заинтересованность. Кроме того, информация должна предоставляться в доступной для понимания форме (1, с.131).
die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (Amtsblatt der Europäischen Union L156/17)
1 Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten
Ранее (в Директиве 90/313/EWG) под государственными органами, обязанными предоставлять экологическую информацию, понимались органы, которые выполняют задания в области охраны окружающей среды», что создавало ряд проблем. Например, органы, отвечающие за энергоснабжение или транспорт, под это определение не подпадали, хотя, естественно, информацией о загрязнениях окружающей среды располагали. Согласно новой Директиве о доступе к экологической информации под государственными органами понимаются все органы публичного управления вне зависимости от того, выполняют ли они задания по охране окружающей среды или нет. Если государственные органы обладают экологической информацией, они должны ее предоставить. Кроме того, под понятие «государственные органы» в смысле этой Директивы подпадают и частные предприятия, например, организации, занимающиеся водоснабжением, газоснабжением или электроснабжением (4, с.131).
Понятие «экологическая информация» (безусловно, являющееся центральным понятием директивы) также сформулировано в Директиве о доступе к экологической информации по-новому для европейского права (4, с.132). Под экологической информацией согласно п.1. ст. 2 Директивы понимается: информация в письменной, визуальной, акустической, электронной или иной материальной форме о:
- состоянии отдельных составляющих окружающей среды: атмосферного воздуха, вод, почв, ландшафтов и природных сред обитания, например, побережья или моря, животных и растений, включая генно-инженерно измененных организмов и изменений внутри этих составляющих;
- факторах, таких как материалы, шумы, энергия, излучение, отходы, включая радиоактивные отходы, эмиссии и прочие выпуски различных материалов в окружающую среду;
- мероприятиях (включая административные мероприятия) например, о законах, планах, программах, экологических соглашениях и деятельности, оказывающих или могущих оказать влияние на вышеназванные составляющие окружающей среды и факторы, и о деятельности и мероприятиях, служащих защите окружающей среды.
Также к экологической информации относятся:
- отчеты об исполнении норм экологического права;
- экономические анализы, проводящиеся в рамках вышеназванных мероприятий;
- информация о состоянии здоровья людей и их безопасности, включая контоминирование цепей питания и условий жизни.
Включение информации о продуктах питания человека в каталог экологической информации связано, по мнению К. Шрадера, с причислением нефальсифицированных (генетически не измененных, правдиво маркированных) продуктов питания к разряду экологических благ. Таким образом отмечается сближение двух отраслей права: права на здоровые продукты питания (ЬеЬегкшйеЬесЙ) и экологического права; соответственно и концепции экологической и потребительской информаций тесно взаимосвязаны (4, с.132).
По мнению немецких ученых, директива о доступе к экологической информации большое внимание уделяет точной регламентации процедуры получения информации. По сравнению с германским Законом «Об экологической информации»1, устанавливающим в §5 для государственных органов двухмесячный срок для предоставления информации, Директива сокращает этот срок на один месяц. Только в случае, если предоставляемая информация является очень объемной или сложной, у государственных органов остается в распоряжении два месяца (4, с.133). Кроме того, согласно абз. 5 ст. 4 Директивы информация может быть предоставлена в письменном или электронном виде, что отражает мировую тенденцию перехода к новым средствам коммуникации (4, с.133).
В целом европейская Директива о доступе к экологической информации не выходит за рамки Охрусской конвенции.
Оповещение общественности в ходе разработки различных планов, программ и проектов - один из актуальнейших вопросов современного европейского, а также конституционного и экологического права Германии. Например, Директива о стратегической экологической оценке2 предусматривает оповещение общественности в ходе проведения процедуры стратегической экологической оценки: «Проект плана или программы ... должен быть доступен общественности» (абз.1 ст.6 директивы). В течение достаточного времени общественности предоставляется возможность выразить свое мнение по поводу планов или программ и сопутствующих экологических отчетов (абз.2 ст.6 директивы). Весьма интенсивные дис-
1 Umweltinformationsgesetz vom 8. Juli 1994 (BGBl I 1994, 1490)
2 Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme
куссии ведутся и об обязанности оповещать население в процессе организации (планирования) территорий.
С точки зрения германских юристов, государственные органы в процессе оповещения населения получают информацию об индивидуальных интересах, противостоящих осуществлению проекта, что дает возможность государственным органам принимать решения для всеобщего блага. Кроме того, выделяются два принципа оповещения населения: 1) прозрачность решений государственных органов и контроль за их принятием; 2) одобрение принятых решений обществом (4, с.136-137).
Текст Директивы об оповещении общественности в целом очень небольшой, основную часть занимают изменения и дополнения, вносимые этой Директивой в тексты других европейских нормативных актов. Статья 2 Директивы об оповещении общественности закрепляет положение о том, что общественность имеет право высказывать свое мнение до момента принятия решения, причем результаты процесса оповещения общественности (фактически мнение общественности) должно учитываться в процессе принятия решения. Необходимо отметить, что положения Директивы об оповещении общественности не распространяются на планы и программы, подпадающие под действие Директивы о стратегической экологической оценке и директивы 2000/60/EG Европейского парламента и Совета от 23 октября 2000 г. «Для создания организационных рамок для мероприятий Сообщества в области водной политики»1.
Третья Директива - Директива о доступе к судам в экологических случаях находится пока в стадии разработки. Проект директивы предусматривает доступ к судам в экологических случаях для физических и юридических лиц, а также развивает институт подачи жалоб группами лиц и объединениями (3, с.149). Под «процессом по экологическим случаям» понимаются как административные, так и судебные процедуры проверки, за исключением уголовных процессов (ст.2 проекта директивы). Интересными представляются несколько моментов проекта директивы. Статья 2, посвященная определению понятий, вводит понятие «квалифицированной организации», под которым понимаются объединения, организации и группы, признанные в соответствии со ст.9 проекта директивы (согласно ст.9 государства-участники должны во внутреннем зако-
1 Richtlinie 2000/60/EG des Europaeischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens fuer Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (Amtsblatt der Europaeischen Gemeinschaften L 327/1)
нодательстве установить критерии «признания» для таких групп), чьей целью является охрана окружающей среды. Статья 5 проекта директивы закрепляет за такими квалифицированными организациями право доступа к защите прав без доказывания, что нарушены права подающего жалобу или он обладает достаточной заинтересованностью.
Надо отметить, что, например, для Германии это важное и прогрессивное положение, так как в основном защитой окружающей среды в Германии занимаются не отдельные граждане, а их объединения, располагающие капиталом, чтобы привлечь специалистов, в том числе юристов. Поэтому предоставление таким объединениям специальных прав для доступа к экологической информации и для доступа к правосудию по экологическим делам должно способствовать их работе.
Напротив, «представители общественности», под которыми понимаются физические и юридические лица, и образованные ими объединения, организации и группы (не «признанные» в соответствии со ст.9) имеют право на доступ к защите прав в случае, если их права нарушены или они обладают достаточной заинтересованностью (ст.2, ст.4). Признак «достаточной заинтересованности», являющийся оценочным, как и некоторая запутанность терминологии проекта директивы, делают ее, на мой взгляд, в этой редакции сложной как для понимания, так и для применения.
Процесс имплементации уже принятых директив в федеральное и земельное законодательства Германии наталкивается на еще одну актуальную проблему современного германского права: разграничение компетенции между Федерацией и землями. Согласно ст.75 Основного закона, охрана природы относится к вопросам рамочной компетенции Федерации, т.е. в данном случае Федерация может лишь в исключительных случаях принимать конкретизирующее или непосредственно действующее регулирование. Содержание Директивы о доступе к экологической информации, по мнению К. Шрадера, подпадает под определение «охрана природы», следовательно, согласно Основному закону Германии, эта директива должна быть имплементирована как в федеральное, так и в земельное законодательство (а именно, в федеральный рамочный Закон «Об экологической информации» и в конкретизирующие земельные законы, содержащие непосредственное правовое регулирование). Весьма сомнительной кажется продуктивность создания 16-ти земельных законов об экологической информации, разделение компетенции в вопросе регулирования доступа к экологической информации также только запутает как
законодателя, так и простых граждан (4, с. 134). С этим выводом профессора К. Шрадера можно только согласиться, упомянув, что это еще один аргумент в пользу необходимости реформы разделения компетенции между федерацией и землями, готовящейся сейчас в Германии.
Список литературы
1. Fisahn A. Effektive Beteiligung solange noch alle Optionen offen sind -Öffentlichkeitsbeteiligung nach der Aarhus-Konvention// Zeitschrift für Umweltrecht.-Baden-Baden, 2004.-N 3/-S.136-140.
2. Madner V. Europarecht// Recht der Umwelt. - 2003/-N 2/-S.62-63.
3. Pernice I., Rodenhoff V. Die Gemeinschaftskompetenz für eine Richtlinie über de Zugang zu Gerichten in Umweltanlegenheiten// Zeitschrift für Umweltrecht.-Baden-Baden, 2004.-N 3.-S.149-151.
4. Schrader C. Neue Umweltinformationsgesetze durch die Richtlinie 2003/4/EG. Deutsche Schwierigkeiten mit europäischen Transparenzvorgaben // Ibid/-S. 1303-135.
2005.01.020. ПИЕТТ-КУДОЛ Т. ЭЛЕКТРОННАЯ ПОДПИСЬ. PIETTE-COUDOL T. La signature électronique. - P.: Litec, 2001. - 131 p.
В настоящее время невероятный подъем и высокая скорость развития сферы телекоммуникаций как таковой и Интернета в частности - общепризнанный факт. Учитывая также общеевропейские тенденции в отношении подтверждения осуществления различных действий в электронной форме в цифровой среде, французские законодатели решили ввести понятие электронной подписи во французский Гражданский кодекс.
Электронная подпись выступает в качестве юридической гарантии обеспечения безопасности в отношении всех юридически значимых актов, осуществляемых в процессе электронного обмена данными. Будучи технической защитой электронная подпись несет на себе обеспечение двух основных фундаментальных гарантий: идентификации (точно подтверждает источник, отправивший сообщение) и целостности (обеспечивает, что в процессе передачи сообщение не будет криптографически преобразовано каким-либо образом).
Книга адвоката Апелляционного суда Парижа Тьери Пиетт-Кудол посвящена обзору той ситуации, которая сложилась во Франции после того, как, следуя указаниям Директивы ЕС в отношении электронных подписей 1999 г., французские законодатели в марте 2000 г. внесли соответствующие поправки в Гражданский кодекс.
