CC BY
10
2003.04.019. ДРЕЗНЕР С. ИСТОРИЯ ДВУХ МИНИСТРОВ: ПОПЫТКА РЕФОРМИРОВАНИЯ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИХ СИСТЕМ В НИДЕРЛАНДАХ И ВЕЛИКОБРИТАНИИ.
DRESNER S. A tale of two ministers: Attempts at reform of research systems in the Netherlands and the United Kingdom // Science a. publ. policy. — Guildford, 2002. — Vol. 29, N 3. — P. 169-180.
Ключевые слова: исследовательская система Нидерландов,
исследовательская система Великобритании.
Сотрудник Лондонского института политических исследований анализирует усилия научных руководителей двух европейских стран, предпринятые ими в 90-е годы. В качестве исходного материала используются два государственных документа: Белая книга британского правительства, выпущенная в 1993 г. («Реализация нашего потенциала»), и Научный бюджет Нидерландов на 1997 г. Оба документа - отражение попыток министров двух стран пересмотреть приоритеты финансирования ИР и связанные с этим структуры в целях усиления централизованного руководства научной деятельностью. Результат отмеченных усилий оказался в разных странах различным. Если Великобритания быстро реализовала на практике идеи Белой книги, то реформы, предложенные в Научном бюджете Нидерландов, не были до конца проведены в жизнь.
Автор полагает, что изучение причин столь разного развития событий может оказаться полезным для понимания научной политики в целом. Одна из целей предпринятого автором исследования -обоснование тезиса о значимости политических культур двух стран, определивших в конечном счете результаты усилий по реформированию системы ИР.
Информация по рассматриваемой теме получена автором в ходе серии интервью с руководителями исследовательских систем указанных стран. Полученные автором данные позволили ему представить общую картину состояния и динамики организационной базы научной политики.
Специальный раздел реферируемой статьи посвящен Великобритании. В общем обзоре британской системы исследований автор отмечает, что с 1965 по 1994 г. финансированием значительной части университетской науки в этой стране занимались исследовательские советы; они стимулировали ИР в следующих пяти
направлениях: естественные и технические науки, медицина, сельское хозяйство, окружающая среда, экономика и социальные науки. Преподавательскую деятельность в вузах финансировал Комитет по университетским субсидиям.
В отличие от других европейских стран, Великобритания не располагает параллельной системой независимых исследовательских институтов. Как правило, учреждения такого типа размещаются при британских университетах, причем основной объем средств, выделяемых исследовательскими советами, концентрируется в немногих «научных» университетах. По состоянию на 1995 г., 50% ассигнований такого рода предназначались для 10-12 университетов (с. 170).
Характеризуя британскую научную политику последнего десятилетия, автор отмечает, что главной ее задачей стала выработка мер по преодолению разрыва между лучшим в мире кадровым научнотехническим потенциалом и несоответствующими ему коммерческими успехами страны.
В течение 80-х годов правительство пыталось направить усилия ученых на изыскание средств за счет коммерческих источников. Приветствовались инициативы вузов в налаживании контактов с промышленностью, в развитии платных консультативных услуг и в организации научных парков. В 1992 г. контроль над наукой был изъят из ведения Министерства образования и науки. Такого рода проблемами отныне должен был заниматься центральный секретариат правительства. Министром науки был назначен Уильям Уолдгрейв (Waldegrave). Для непосредственного руководства проблемами науки и научной политики при Кабинете министров сформировано Управление по делам государственной службы и науки (OPSS), а в его рамках - Управление науки и техники (OST).
Перевод руководящих научных учреждений под непосредственную эгиду подразделений Кабинета министров был расценен в кругах научного сообщества как признание значимости научной деятельности и повышение ее статуса. В ведение OST перешли задачи, которые ранее были частично функцией Министерства образования и науки. Новый министр науки, поддержанный руководителем OST и главным научным советником правительства Уильямом Стюартом (Stewart), начал с проведения серьезного анализа научной политики, поскольку эта работа не проводилась в течение предшествующих 20 лет. В разговоре с автором Уолдгрейв отметил, что
перед ним и его коллегой стояли две задачи. Во-первых, необходимо было пересмотреть структуру исследовательских советов. Во-вторых, нужно было «выдержать политическую битву с правительством по вопросу о роли науки».
Важным шагом на пути реформирования исследовательской системы стал правительственный доклад (Белая книга), опубликованный в 1993 г. Введение новой структуры было призвано повысить «отзывчивость научного сообщества», его реакцию на нужды страны, на повышение национальной конкурентоспособности. Повысить промышленную ориентацию исследований рассчитывали с помощью специальной программы на перспективу (Foresight program), для разработки которой предусматривалось, в частности, введение консультативных комитетов, объединяющих представителей
университетской науки и промышленности. В таких комитетах обсуждался круг исследовательских проблем, в которых Великобритания должна занимать лидирующие позиции в течение ближайших 10-20 лет.
Самым важным следствием правительственного доклада, подчеркивает автор, стала реорганизация исследовательских советов. Был упразднен консультативный комитет исследовательских советов, его функции переданы генеральному директору в системе OST. Уолдгрейв отмечал, что упраздненный консультативный комитет оказался не в состоянии осуществить какие-либо сдвиги в распределении ресурсов, придерживаясь схемы предшествующих лет. Считалось, что пришедший на смену комитету генеральный директор сможет противостоять исследовательским советам и принимать непопулярные решения, которые блокировались комитетом.
В 1994 г. прошла реорганизация самого крупного совета - по научно-техническим исследованиям. Часть его задач передана совету по исследованиям в области сельского хозяйства и продовольствия. На базе последнего сформирован исследовательский совет биологических и биотехнологических наук. Еще одна часть совета по науке и технике стала самостоятельным исследовательским советом по астрономии и физике элементарных частиц. Наконец, оставшаяся после реорганизации часть стала исследовательским советом по инженерным и физическим наукам.
Три совета не подверглись реорганизации, однако всех их обязали заниматься проблемами, касающимися промышленной
конкурентоспособности и повышения качества жизни, для чего им
рекомендовалось развивать связи с промышленностью. По словам Уолдгрейва, в связи с реорганизацией системы науки в стране развернулась дискуссия о дальнейшей судьбе исследовательских советов. В частности, выдвигалось предложение об образовании единого национального исследовательского совета. Авторы Белой книги отвергли это предложение, заявив, что подобная структура будет слишком большой и негибкой. В его рамках неизбежно пришлось бы организовать подгруппы, и такой совет явился бы очередным бюрократическим «наслоением».
Руководители исследовательских советов в беседе с автором, расценивая итоги Белой книги, отмечали, что главным явилось усиление степени политического контроля над исследовательскими учреждениями. В результате изменились приоритеты этих организаций: они стали ориентироваться на ИР прикладной ориентации в согласии с правительственными предпочтениями.
Реализация рекомендаций Белой книги не привела к радикальным результатам, которых опасалось научное сообщество. Не оправдались и ожидания тех, кто рассчитывал на более значительные изменения, в частности, на полное подчинение финансирования исследовательских советов целям поддержки краткосрочных проектов в интересах промышленности.
В 1994 г. Уолдгрейва переместили в Министерство сельского хозяйства, и после этого, по его словам, наука стала объектом «политического футбола». В 1995 г. управление наукой передано в руки Министерства торговли и промышленности. Научное сообщество расценило этот шаг как снижение статуса исследовательской деятельности, однако его худшие ожидания не оправдались. 08Т в рамках нового министерства сохранило заметную автономию, бюджеты исследовательских советов «не подверглись ограблению». Правда, многие государственные институты и лаборатории стали коммерческими организациями или были приватизированы.
По мнению Уолдгрейва, идея поголовной приватизации исследовательских институтов была ошибочной. Большая часть приватизированных подразделений являлись таковыми лишь «фиктивно», поскольку правительство было их единственным потребителем и имело долгосрочные контракты на услуги таких организаций. На взгляд Уолдгрейва, по-настоящему удачной следует признать приватизацию одного-двух НИИ, как, например, это случилось
с Исследовательской организацией по строительству (ВКБ). В этой связи автор отмечает, что Уолдгрейв, возможно, не знает некоторых фактов. Так, новое руководство ВКБ запретило сотрудникам пользоваться библиотекой без специального разрешения, а затем переместило ее за много километров от основных подразделений (с. 173).
Многие из тех, кого интервьюировал автор, подчеркивали, что перевод 08Т под эгиду Министерства торговли и промышленности нельзя признать удачным шагом со стороны правительства. С приходом к власти правительства лейбористов, отмечает автор, перед
исследовательскими советами были поставлены в качестве приоритетных не столько задачи поддержки конкурентных позиций промышленности, сколько проблемы повышения качества жизни. Начиная с 1999 г. увеличиваются государственные ассигнования на ИР, предусматривается, что такого рода затраты будут расти на 5% ежегодно вплоть до 2004 г. (с. 173).
Характеристика системы исследований в Нидерландах представлена автором в специальном разделе реферируемой статьи. Здесь содержится общая информация о финансировании консультативных, исследовательских и университетских подразделений; дана история становления нидерландской системы исследований.
Главный источник государственного финансирования ИР -Министерство образования, культуры и науки. Большая часть такого рода средств направляется непосредственно в университеты, и лишь немногочисленные фонды поступают в распоряжение организаций-посредников. Прикладные технологические ИР правительство финансирует из бюджета Министерства экономики.
Организации-посредники финансируют ИР в рамках специальных правительственных программ, такого рода средства выступают в качестве косвенного финансирования или «второго потока фондов». Под эгидой Министерства образования, культуры и науки действуют два посредника: Нидерландская организация научных исследований (NW0) и Королевская нидерландская академия наук (KNAW). Первая поддерживает исследовательские проекты в вузах, вторая - отдельных исследователей, работающих в университетских подразделениях. Главной задачей KNAW является консультирование правительства по вопросам университетской политики. С 1980 г. это учреждение занимается также проблемами оценки исследований. «Непредвзятое» консультирование осуществляет Консультативный совет по науке и
технологии (AWT). Среди исполнительных научных учреждений Нидерландов автор выделяет подразделения Нидерландской организации прикладных научных исследований (TNO) и так называемые «большие технологические институты» (GTI).
В краткой справке о становлении современной научной системы автор упоминает такие вехи, как организацию TNO в 1932 г. и Нидерландской организации фундаментальных исследований (ZWO) в 1950 г. Последнюю он сравнивает с Национальным научным фондом США. Руководящие и консультативные подразделения ZWO состояли почти исключительно из ученых. Эта организация сама не проводила ИР, она лишь финансировала проекты, реализуемые другими. В этих целях при ZWO действовала система специализированных фондов.
С начала 50-х годов, указывает автор, правительственные расходы на образование и науку в стране начинают увеличиваться высокими темпами. Подобная тенденция отмечена во многих странах, однако Нидерланды представили пример самой высокой динамики: за 19591971 гг. среднегодовые темпы роста исследовательских затрат составили 16%, а доля их в ВВП к 1971 г. поднялась до 2,3%. По указанному показателю Нидерланды заняли третье место среди стран ОЭСР, после США и Великобритании. При этом по доле гражданских ИР в ВВП они уступали только США (с. 174).
Характеризуя научную политику страны, автор обращает внимание на такую особенность, как исключительно высокая доля университетов в освоении научного бюджета. Вузы получали средства в форме пакетных грантов, размер которых устанавливали, исходя из численности студентов и преподавателей. В бюджете 1978 г. была выдвинута идея финансирования университетских ИР в виде проектных грантов, однако она не получила практического развития.
В 1987 г. нидерландскую систему науки и технологии обследовали эксперты ОЭСР. Они пришли к выводу: в стране слишком много организаций и комитетов, дублирующих друг друга. Обследователи получили много жалоб на излишнюю и постоянно растущую бюрократию в управлении наукой. Год спустя ZWO была переименована в Нидерландскую организацию научных исследований (NWO), из названия изъято слово «фундаментальных». Автор подчеркивает, что незначительное изменение названия означало на деле заметное изменение в задачах организации: она стала ориентироваться не только на фундаментальные, но и на разнообразные направления прикладных
ИР. От пассивного реагирования на предложения соискателей NWO перешла к активному продвижению проектов социальной значимости и к программам по переносу технологий. В этой связи расширился спектр источников финансирования: кроме Министерства образования в
поддержке NWO стали участвовать и другие правительственные ведомства.
В 1995 г. министр образования назначил специальный комитет по обследованию и оценке деятельности NWO. Доклад по результатам обследования обнародован в 1996 г. Оценка в целом оказалась положительной, правда, обследователи обратили внимание на то, что ИР социальной направленности занимают слишком большое место в программах NWO. Было рекомендовано выделять на такие цели не более 50% бюджета. Комитет выступил за расширение финансирования университетских исследований, отметив, что их доля в бюджете NWO составляет лишь 17%, т.е. значительно ниже, чем в других странах (с. 175).
Анализ состояния системы исследований в Нидерландах был представлен в текстовой части бюджета науки на 1997 г. Здесь констатировалось, что система пакетных грантов университетам «поощряет посредственность и косность». Указывалось на такой грозный признак неблагополучия, как утечка умов. В стране не получила должного развития система дополнительного финансирования ИР на базе национального селективного процесса, для обеспечения которой предлагалось забрать часть средств у университетов. Поскольку последняя идея носила слишком радикальный характер, был найден и предложен компромиссный вариант. Предусматривалось предоставить NWO более широкие полномочия в распределении средств между различными
университетами. Для этого предлагалось поощрять прежде всего наиболее наукоемкие университеты и наиболее перспективных исследователей. Из 100 «исследовательских школ», созданных ранее университетами и Королевской академией наук, правительство
намеревалось оставить не более десяти, обеспечив им дополнительное финансирование за счет пакетных ассигнований. Отбор предполагалось поручить специалистам из NWO.
В бюджете науки на 1997 г. правительство представило стратегию повышения качества исследований. На эти цели
предлагалось выделять 100 млн. гульденов ежегодно в рамках
пакетных ассигнований. Университетскому сообществу предоставили право участвовать в разработке процедуры распределения таких фондов (с. 176). Среди других мер, содержащихся в проекте бюджета на 1997 г., автор упоминает предложение о слиянии NWO и KNAW; правительство намеревалось слить институты, финансируемые названными организациями, в единую систему, управляемую на паритетных началах.
Бюджет науки 1997 г. в основном был детищем тогдашнего министра образования Йозефа Ритзена (Ritzen). Он предпринял попытку «встряхнуть» исследовательскую систему страны и провести реформы, которые пытались безуспешно осуществить все правительства начиная с 1974 г. Очередная попытка оказалась неудачной: предложение о предоставлении NWO контроля над частью пакетных ассигнований было провалено парламентом. Этому способствовало активное лоббирование со стороны университетского сообщества.
Безуспешной оказалась и попытка Ритзена слить институты NWO и KNAW в единую организацию: комитет, которому поручили разработку данного предложения, не смог прийти к единому мнению. После выборов 1998 г. Ритзен ушел со своего поста. Новый министр Лук Херманс (Hermans) придерживался политики минимального государственного вмешательства. Это нашло отражение в бюджете науки 2000 г. Здесь предполагалось предоставить значительную автономию университетам и государственным научным организациям, повысив годовой бюджет вузов до 172 млн. гульденов (с. 177).
Заключительная часть реферируемой статьи посвящена сравнительному анализу процесса реформ в Нидерландах и Великобритании. Почему в Нидерландах процесс трансформирования ZWO в NWO растянулся на десять лет, а в Великобритании сходная по характеру реформа завершилась в течение нескольких месяцев? Дело не в том, подчеркивает автор, что Уолдгрейв был более талантливым политиком, чем Ритзен. Объяснение следует искать в типе политической культуры двух стран. В Великобритании принятие важных решений осуществляется по «нисходящей» схеме и, как правило, происходит за закрытыми дверями. Для Нидерландов характерен «согласительный подход», когда реформы обсуждаются открыто с участием исследовательских организаций.
Особенность нидерландской исследовательской системы -число и степень влияния организаций-посредников, часто дублирующих друг друга. Это происходит оттого, что новые организации не заменяют старые, а дополняют их. В результате если одна из них получает больше фондов, она имеет более высокий статус или более ответственные задачи, другая в этом случае всячески сопротивляется каким-либо переменам. Любое изменение рассматривается как потенциальная угроза для менее успешной организации.
Характеризуя нидерландскую систему, автор обращает внимание на то, что социальная политика этой страны более радикальна, чем где бы то ни было. Однако научная политика не рассматривается здесь как важная область. Некоторые из тех, с кем беседовал автор, полагают, что статус науки в Нидерландов снижается. Из лидера среди стран ОЭСР Нидерланды по показателю затрат переместились в середину списка стран-членов. Казалось бы, пишет автор, что подобная тенденция должна была бы повлиять на научное сообщество, заставить его с большей готовностью принять неизбежные перемены. Однако этого не случилось. Здесь наблюдается твердая решимость противостоять переменам любой ценой. Автор полагает, что руководителям нидерландской науки следует проявлять «большую жесткость» в проведении реформ.
Т.В.Горбунова
2003.04.020. ПОДДЕРЖКА ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК И ИХ ИСПОЛНЕНИЕ В США.
R&D support in the United States; R&D performance in the United States // Science and engineering indicators - 2000 rep./ Nat. science board. — Wash., 2002. — P. 4-6 — 4-32. http ://www.nsf.gov/sbe/srs/seind 02/intro.htm
Ключевые слова: финансирование ИР в США, источники средств, освоение затрат.
Реферируемая публикация - разделы из четвертой главы доклада о показателях науки и техники в США, подготовленного экспертами Национального научного совета при ННФ. Такого рода документ издается каждые два года и строится по традиционной схеме. Это относится прежде всего к тем разделам, в которых представлены
