CC BY
342001.04.020. ЦИЛЛЕР Г., ОШАТЦ Г.-Б. БУНДЕСРАТ.
21ЬЬБЯ в., 08СИЛТ2 в.-Б. Бег Bundesrat. - Бй88еШог£ 1998. -
150 8.
Работа доктора Гебхарда Циллера и Георга-Берндта Ошатца представляет собой десятое, полностью переработанное издание. В кратком историческом введении авторы показывают изменение роли и полномочий Бундесрата в процессе становления германского парламентаризма от XVII в. до наших дней.
Современный Бундесрат представляет собой особый орган, посредством которого земли участвуют в установленных в Основном законе формах в законодательстве и управлении федерацией, при этом ни в Основном законе, ни в немецких научных работах он, как правило, не рассматривается как вторая палата парламента. По мнению подавляющего большинства немецких ученых собственно парламентом является Бундестаг. Этой же точки зрения в целом (хотя и не всегда последовательно) придерживаются и авторы работы. Они исходят из того, что в ходе работы Парламентского совета, обсуждавшего проект действующего Основного закона (1949), рассматривались два варианта: создание верхней палаты, сената (“сенатский принцип”) или особого органа представительства правительств земель (“принцип бундесрата”). Парламентский совет принял решение о предпочтительности “принципа бундесрата”. Важнейшим аргументом в пользу данного выбора, по мнению авторов проекта Основного закона, была возможность создания противовеса Бундестагу. Предполагалось, что Бундесрат будет сдерживать, контролировать и улучшать решения народного представительства (с.18). Другой аргумент состоял в том, что при такой системе управления федерацией земли - не “безмолвные исполнители приказов” центра, а активные участники законотворчества. Кроме того, созданием Бундесрата была сохранена германская конституционная традиция. Исходя из данных посылок, авторы описывают те преимущества, которые получило германское государство в результате предпочтения “принципа бундесрата” “сенатскому принципу”.
Полномочия Бундесрата авторы делят на четыре группы: участие в законодательстве; участие в делах Европейского Союза; участие в управлении ФРГ; полномочия в период состояния обороны6.
6 Состояние обороны - особый режим управления, введение которого Основным законом ФРГ предусмотрено в случаях, когда федерация подверглась вооруженной агрессии или ей непосредственно угрожает такая агрессия.
В рамках первой группы полномочий особое внимание уделено праву законодательной инициативы Бундесрата, внесению законопроектов правительства в первую очередь в данный орган, праву на одобрение (на отказ в одобрении) законопроектов, созыву совместного с Бундестагом комитета, запросам, а также полномочиям Бундесрата в состоянии законодательной необходимости7. Право законодательной инициативы Бундесрата реализуется довольно своеобразно: законопроекты, вносимые им в Бундестаг, должны направляться через федеральное правительство. Соответственно, правительство высказывает свое отношение к законопроекту, для этого установлен срок, который в одних случаях (например, при значительном объеме законопроекта) может продлеваться, в других (при объявлении Бундесратом законопроекта срочным) сокращаться. Особый интерес для государствоведов представляет исследование содержательной стороны вносимых законопроектов, поскольку она отражает изменение приоритетов в интересах земель. Так, если в 8-й легислатуре (1976-1980) внесенные Бундесратом законопроекты касались изменения налогового и семейного законодательств, судебного процесса и публичной службы, то в 12-й легислатуре был внесен пакет документов, содержащих мероприятия по борьбе с нелегальной торговлей наркотиками и организованной преступностью.
Действующая редакция Основного закона прямо предусматривает участие земель в делах Европейского Союза через Бундесрат. В связи с этим в работе рассмотрены соответствующие полномочия Бундесрата, правовые формы участия земель и практика их реализации.
Полномочия Бундесрата по участию в управлении федерацией довольно разнообразны. Бундесрат в частности: 1) дает согласие на издание отдельных правовых постановлений федерального правительства
7 Под состоянием законодательной необходимости понимается один из механизмов взаимодействия законодательной и исполнительной власти, который в самом общем виде состоит в следующем. Если федеральное правительство определяет какой-либо законопроект как неотложный, а Бундестаг его отклоняет, то федеральный президент по предложению федерального правительства и с согласия Бундесрата может объявить состояние законодательной необходимости. Если Бундестаг и после этого отклонит законопроект или примет его в неприемлемой для Федерального правительства редакции, то закон считается вступившим в силу, если его одобрит Бундесрат. Таким образом, окончательное решение вопроса о законопроекте перемещается в Бундесрат в отличие от обычного порядка, при котором последнее слово остается за Бундестагом. Однако поскольку этот механизм рассчитан на кризисную ситуацию, которой до сих пор не возникало, практики “законодательной необходимости” не существует. - Прим. реф.
или федерального министра, касающихся почты и телекоммуникаций, железных дорог федерации, о строительстве и эксплуатации железных дорог, а также правовых постановлений, принимаемых на основании таких федеральных законов, которые нуждаются в согласии Бундесрата или выполняются землями по поручению федерации либо в порядке их собственной компетенции; 2) одобряет издание федеральным правительством имеющих силу закона постановлений (впредь до федерального законодательного регулирования) по делам беженцев и перемещенных лиц; 3) одобряет регулирование федеральным правительством статуса органов администрации и прочих учреждений публичной администрации; 4) одобряет издание общих административных предписаний федеральным правительством; 5) дает согласие на направление в органы земель уполномоченных федерального правительства для осуществления надзора за исполнением землями федерального законодательства; 6) одобряет меры федерального правительства, направленные на принуждение земли к выполнению своих обязанностей, если она их не выполняет. Большое значение имеет участие Бундесрата в осуществлении полномочий федерального президента и Конституционного суда. Бундесрат не участвует в выборах федерального президента (его выбирает федеральное собрание, в состав которого входят депутаты Бундестага и представители законодательных органов земель), однако перед членами Бундесрата (и Бундестага) президент приносит присягу при вступлении в должность (и это единственный случай, когда в мирное время эти два орган заседают вместе); в случае каких-либо препятствий или досрочного отстранения от должности полномочия президента осуществляются председателем Бундесрата, кроме того, Бундесрат может возбудить перед федеральным Конституционным судом обвинение против федерального президента в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Бундесрат участвует в формировании федерального Конституционного суда и наделен правом направлять ходатайства в этот орган по рассмотрению некоторых вопросов.
Полномочия Бундесрата в состоянии обороны урегулированы в разделе Х-а Основного закона. Они весьма многочисленны, поскольку в этот момент значительно расширяется компетенция федеральных органов, в том числе и за счет компетенции земель, и одновременно возрастает число вопросов, по которым требуется согласие Бундесрата (для констатации состояния обороны; издания федеральных законов по вопросам, входящим в законодательную компетенцию земель; регулиро-
вания статуса администрации и финансов федерации и земель; отмены решений Совместного комитета и др.).
Структура Бундесрата включает пленум, председателя Бундесрата, палату по европейским делам8, комитеты, согласительный комитет, общий комитет, секретариат.
Согласно ч.1 ст.51 Основного закона ФРГ Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Это означает, что: а) членом Бундесрата может стать только тот, кто имеет должность и голос в земельном кабинете (министры-президенты и министры земель или бургомистры и сенаторы в городах-землях; госсекретари, являющиеся членами правительства по конституциям Баден-Вюртенберга, Баварии и Саксонии); б) утрата соответствующего членства в земельном правительстве ведет к потере членства в Бундесрате; в) члены Бундесрата не избираются, а назначаются: основанием их участия в работе Бундесрата является соответствующее решение правительства. Основной закон не устанавливает для данного органа никакого избирательного периода. Поскольку Бундесрат обновляется по мере проведения выборов в законодательные органы земель и формирования новых земельных правительств, авторы называют его “конституционно установленным вечным органом” (с.61). Своеобразно осуществляется в Бундесрате голосование. Каждая земля обладает в Бундесрате числом мест приблизительно пропорциональным численности ее населения (от трех до шести) и соответствующим числом голосов, при этом голоса земли могут подаваться только согласованно.
В работе подробно рассмотрены вопросы организации и деятельности других структурных элементов Бундесрата.
Отдельный раздел монографии посвящен порядку работы Бундесрата. Авторы рассматривают различные формы подготовки заседаний Бундесрата, участие комитетов в его работе, порядок созыва и проведения заседаний, подготовку отчетов о проведении заседаний, а также анализируют решения Бундесрата.
В Основном законе содержатся нормы, которые создают прочную основу для рабочих контактов между Бундесратом, Бундестагом и федеральным правительством. Согласно ч.2 ст.43 члены Бундесрата и федерального правительства, а также их уполномоченные имеют доступ на все заседания Бундестага и его комитетов. Они должны быть
8 Согласно п.3-а ст.52 Основного закона ФРГ для рассмотрения дел Европейского Союза Бундесрат может образовать палату по европейским делам, решения которой имеют силу решений Бундесрата.
заслушаны в любое время. Ст.53 устанавливает право (а по требованию Бундесрата и обязанность) членов федерального правительства принимать участие в заседаниях Бундесрата и его комитетов. Федеральное правительство должно держать Бундесрат в курсе текущих дел.
В последнем разделе работы авторы останавливаются на ряде проблем, связанных с реализацией на практике “принципа бундесрата” (особенности статуса и роли служащих Бундесрата, специфика проведения партийной политики в данном органе, взаимоотношения с лоббистскими организациями и др.). Представляют интерес и размышления по поводу политического значения изменения местопребывания данного органа.
Г.Н.Андреева
