CC BY
170
* ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО *
Реализация права законодательной инициативы правительствами федеративных государств (российский и зарубежный опыт)
Д. Н. Кордик
Анализ мировой практики парламентаризма показывает, что практически во всех современных демократических государствах в круг субъектов законодательной инициативы включается правительство. Предоставление права законодательной инициативы правительству как высшему органу исполнительной власти имеет большое значение, так как оно в силу своего статуса и роли в жизнедеятельности государства располагает, как правило, наибольшим объемом и полнотой информации о процессах, протекающих как внутри страны, так и за ее пределами, вследствие чего может наиболее эффективно выявлять именно те сферы общественных отношений, которые более всего нуждаются в законодательном регулировании или изменении действующих правовых норм; а также располагает необходимыми средствами для подготовки законопроектов. Как было справедливо отмечено в немецкой юридической литературе, правительство «более чем кто-либо находится в курсе существующей на данный момент потребности в тех или иных нормах, а также обладает нужной компетенцией для перевода политических требований на язык зако-
Кордик Дмитрий Николаевич — аспирант ИЗиСП.
на»1. Именно поэтому законодательные инициативы, вносимые правительством, зачастую затрагивают наиболее важные вопросы государственной политики.
Особенно заметна роль правительства как основного субъекта законодательной инициативы в государствах, в которых формирование правительства осуществляется парламентским большинством. Так, в Германии, Австрии и Швейцарии ведущим субъектом права законодательной инициативы выступают именно правительства этих стран. В первую очередь это объясняется тем, что победившая на выборах в парламент партия получает возможность для образования правительства, которое, в свою очередь, занимается претворением в жизнь программных целей партии, в том числе и путем реализации права законодательной инициативы. Основная роль правительства в этих государствах в инициировании законотворческого процесса не должна восприниматься как признак того, что остальные субъекты права законодательной инициативы не обладают необходимыми возможностями и достаточной компетенцией для подготовки качественного и
1 Государственное право Германии. Со-
кращенный перевод немецкого семитомного издания. М.: ИГП РАН, 1994. С. 156.
насущного проекта закона. К примеру, в Германии Федеральный канцлер избирается Бундестагом и является, как правило, лидером победившей на выборах партии. Правительство формируется им же из парламентского большинства и, естественно, неразрывно с ним связано. Поэтому закономерно, что те законопроекты, принятия которых добивается парламентское большинство, вырабатываются и подготавливаются по содержанию, технически и редакционно Правительством ФРГ и его служащими. Подобная ситуация, однако, не позволяет сделать вывод, что Бундестаг лишь одобряет законопроекты, вносимые Правительством. Задача и роль Бундестага заключается в том, с какими из этих законодательных инициатив он должен согласиться полностью или частично, а какие — отклонить2.
Обратимся к механизму реализации права законодательной инициативы правительствами различных федеративных государств.
В России правовое регулирование законопроектной деятельности Правительства осуществляется на основании Конституции РФ, ФКЗ РФ «О Правительстве Российской Федерации», а также Регламента Правительства Российской Федерации. Законопроектная деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ и программами деятельности Правительства, иными актами Правительства, предусматривающими разработку законопроектов. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ формируются Министерством юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. При
2 См.: Schick R., Zeh W. So arbeitet der deutsche Bundestag. Darmstadt.: Neue Darm-stadter Verlagsanstalt. 1999. S. 82.
подготовке проектов планов законопроектной деятельности Правительства РФ учитываются планы (проекты планов) законопроектных работ Президента РФ и палат Федерального Собрания РФ3.
В Федеративной Республике Германия Правительство в процессе подготовки проектов законов, а также реализации права законодательной инициативы основывается на положениях Основного закона ФРГ и Регламента Федерального правительства ФРГ. Законопроектная деятельность Правительства ФРГ осуществляется на основании Программы деятельности Правительства, которая утверждается им в начале каждого периода легислатуры и включает в себя наиболее существенные политические проекты Правительства. Предложения по законопроектной деятельности Правительства ФРГ может вносить также Федеральный Конституционный Суд по вопросам судебной практики, а в некоторых случаях и общественные объединения4. Кроме того, и земли могут участвовать в законопроектной деятельности Правительства ФРГ, причем используют это право достаточно регулярно путем взаимодействия членов Бундесрата, представляющих правительства партийного большинства, формируемые ландтагами земель, с Федеральным правительством, его министерствами и ведомствами. В соответствии со ст. 83 Основного закона в компетенцию земель входит обязанность по исполнению федерального законодательства (этим также занимается и Федеральное правительство). Таким образом, совпадающие интересы позволяют землям реализовы-вать свои законодательные предло-
3 См.: ст. 76, 77, 79 Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. постановления Правительства РФ от 27 мая 2006 г. № 322) // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
4 См.: Schick R., Zeh W. Op. cit. S. 83.
жения, привлекая Федеральное правительство для подготовки законодательных инициатив5.
Регламенты правительств, как правило, устанавливают требования, предъявляемые к предоставляемым на их рассмотрение законопроектам. Так, согласно п. 84 Регламента Правительства РФ в Правительство представляется законопроект со следующими материалами: пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта; финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного ч. 3 ст. 104 Конституции РФ); перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента РФ и Правительства РФ, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта; проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключения компетентных министерств Российской Федерации (Минюста, Минсоцэкономразвития, Минфина России), предусмотренные п. 60 Регламента. Кроме того, нормы, устанавливающие основные требования к составлению и оформлению законопроектов, содержатся в Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ6.
5 См.: Дементьев А. Н. Проблемы государственного строительства / / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2002. № 12 (168). С. 33.
6 См.: Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ, утвержденная приказом Руководителя Аппарата Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 734.
Законопроекты, выносимые на рассмотрение Федерального правительства ФРГ, должны быть обсуждены предварительно всеми заинтересованными федеральными министерствами, а также снабжены кратким обоснованием с указанием целей принятия законопроекта. Помимо этого, при представлении законопроекта необходимо сообщать, повлечет ли принятие закона финансовые издержки для федерации и не высказал ли федеральный министр финансов своих возражений по этому поводу при ознакомлении с законопроектом7 . Также в соответствии с решением Федерального правительства от 21 октября 1949 г. все законопроекты Федерального правительства ФРГ подлежат обязательной проверке в Министерстве юстиции ФРГ на соответствие их действующему законодательству, единообразие использования языковых средств и правил юридической техники. Минюстом ФРГ утвержден специальный «Справочник по вопросам проверки проектов законов и постановлений — рекомендации по конституционному и единообразному оформлению правовых предписаний ФРГ»8, который содержит исчерпывающий перечень указаний по подготовке и оформлению правительственных законопроектов. Требования этого справочника формально не являются обязательными для других субъектов права законодательной инициативы, но на практике постоянно ими выполня-
7 См.: Регламент Федерального правительства ФРГ (ст. 16). Нем.: Gesch3ftsordnung der Bundesregierung vom 11. Mai 1951 (GOBReg) // GMBl. 1951. S. 137.
8 Справочник по вопросам проверки проектов законов и постановлений — рекомендации по конституционному и единообразному оформлению правовых предписаний ФРГ. Издатели: Федеральное министерство юстиции ФРГ (издание на немецком языке); Германский Фонд международного правового сотрудничества (издание на русском языке). Бонн, 1997.
ются. В Швейцарии и Австрии министерствами юстиции были изданы аналогичные справочники: в Швейцарии действуют «Директивы по законодательной технике 1976 г.», а в Австрии с 1987 г. «Нижнеавстрийские законодательные директивы» и издаваемые с 1990 г. Венским ведомством Федерального канцлера «Законодательные директивы».
В Австрии вынесению компетентным федеральным министром проекта закона на рассмотрение Федерального правительства предшествует получение обязательного заключения Федерального министерства юстиции на соответствие законопроекта действующему праву и соблюдение требований по оформлению проектов законов, а также проведение экспертизы, на которую приглашаются все заинтересованные стороны (это могут быть представители других федеральных органов исполнительной власти, земель, а также общественных объединений). Однако такое экспертное заключение не является обязательным для компетентного Федерального министерства, которое может проигнорировать его в случае своего несогласия.
Министерства юстиции, как правило, играют особую роль в процессе законопроектной деятельности правительств. В Российской Федерации Министерство юстиции координирует работу федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов, дает заключение о разработке тех или иных проектов законов, непосредственно занимается разработкой законопроектов. Кроме того, оно дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также соблюдения правил юридической техники. Федеральное министерство юстиции ФРГ помимо указанной выше дея-
тельности по проверке законопроектов на соответствие их действующему законодательству, единообразию использования языковых средств и правил юридической техники занимается подготовкой проектов законов по отнесенным в его ведение отраслям права (гражданское, уголовное, процессуальное (кроме трудовой и социальной юрисдикции), служебное право, а также совместно с Федеральным министерством внутренних дел решает вопросы конституционного права)9.
Процедура принятия правительствами решения по поводу осуществления права законодательной инициативы, как правило, аналогична: эти решения принимаются коллегиально на заседании правительств.
Решение о внесении Правительством РФ законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства общим согласием или большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных п. 105 Регламента Государственной Думы. Заключение Правительства РФ, предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование10.
В ФРГ Федеральное правительство принимает решение об осуществлении права законодательной инициативы большинством голосов на своем заседании, после чего оно передается Федеральным канцлером
9 Федеральное министерство юстиции ФРГ / / Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2001. № 9. С. 77.
10 См. ст. 86 Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. постановления Правительства РФ от 27 мая 2006 г. № 322) // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
законодательным органам11. К правительственному законопроекту прилагаются послание Федерального канцлера (с указанием министерства, ответственного за законопроект), обоснование необходимости принятия законопроекта, заключение Бундесрата и заключение Федерального правительства на заключение Бундесрата (последнее — факультативно, в случае несогласия Федерального правительства с мнением Бундесрата), а также пояснительная записка с изложением цели, механизма действия законопроекта и затрат вследствие его принятия.
Специфика реализации Федеральным правительством своего права законодательной инициативы состоит в том, что, согласно ч. 2 ст. 76 Основного закона ФРГ, оно может вносить свои законопроекты в Бундестаг только через Бундесрат. Бундесрат должен в течение шести недель определить свою позицию по законопроектам. В случае, если Федеральное правительство определило статус проекта как особо срочного, Бундесрат должен высказаться по нему в течение трех недель. Если заключение Бундесрата по истечении этого времени не получено, Федеральное правительство может передать законопроект в Бундестаг. Подобные законодательные процедуры позволяют весьма эффективно достигать баланса интересов Бундесрата, через который «земли участвуют в законодательной и административной деятельности федерации» (ст. 50 Основного закона ФРГ), Федерального правительства и Бундестага, являющегося органом общенационального представительства.
Одной из основных причин законодательного закрепления данной конституционно-правовой нормы является имеющаяся в распоряжении Бундесрата возможность при
11 См.: Регламент Федерального правительства ФРГ (ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 28). Нем.: Gesch3 ftsordnung der Bundesregierung vom
11. Mai 1951 (GOBReg) // GMBl. 1951. S. 137.
одобрении Бундестагом законопроекта оказать существенное влияние на его дальнейшую судьбу. В случае, если принятый Бундестагом закон не требует обязательного одобрения Бундесратом, последний вправе потребовать созыва посреднического комитета или же заявить протест, который может быть отклонен большинством членов Бундестага. В отношении законов, которые подлежат его обязательному одобрению, Бундесрат, напротив, может блокировать весь законодательный процесс, и ни Бундестаг, ни Федеральное правительство не смогут помешать ему в этом. Чтобы своевременно узнать мнение Бундесрата и, соответственно, земель как субъектов федерации, и было законодательно предусмотрено первое прохождение законопроекта именно в Бундесрате, прежде чем законопроект попадет на рассмотрение в Бундестаг. Таким образом, Федеральное правительство имеет возможность или учесть встречные предложения Бундесрата, или же сразу внести поправки в законопроект. Мнение Федерального правительства, которое оно может высказать по поводу возможных возражений Бундесрата, называется встречным предложением и может быть приложено к законопроекту, как и предложения Бундесрата. Следовательно, Бундестагу в итоге предоставляется не только проект закона Федерального правительства с обоснованием цели его принятия, но и позиция Бундесрата, а также и встречное предложение Федерального правительства к высказанному мнению Бундесрата. В конечном итоге на момент начала законодательной процедуры по внесенному таким образом законопроекту Бундестагу предоставляется проект закона, по которому были высказаны компетентными государственными органами различные точки зрения.
Подобная позиция немецкого законодателя, с одной стороны, воз-
можно, и затягивает процесс законотворчества во времени, но, с другой стороны, позволяет вносить в парламент уже детально подготовленный, обсужденный, тщательно взвешенный и проработанный проект закона, что, естественно, должно благоприятно сказаться на качестве законопроекта и, возможно, ускорить его прохождение в самом законодательном органе.
Нельзя не отметить тот факт, что рассмотренная выше процедура реализации права законодательной инициативы Федеральным правительством ФРГ позволяет уже на этой стадии законодательного процесса в достаточной степени выявить и учесть мнения и пожелания земель как субъектов федерации через их представителей в Бундесрате по любому вносимому таким образом в Бундестаг законопроекту вне зависимости от того, направлен ли данный проект закона на регулирование общественных отношений, входящих в исключительную законодательную компетенцию федерации или же относящихся к сфере конкурирующей законодательной компетенции.
В России выявление и учет интересов субъектов Федерации при подготовке Правительством РФ проектов законов предусматриваются лишь в отношении законопроектов по предметам совместного ведения, указанных в ст. 72 Конституции РФ. Хотя устанавливается, что предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ12, необходимо отметить, что далеко не всегда им уделяется должное внимание. Отмечается, что одной из причин, обусловивших данную ситуацию, является тот факт, что
12 См. ст. 56 Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (в ред. постановления Правительства РФ от 27 мая 2006 г. № 332) // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
роль органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении проектов федеральных законов зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой нормативной базы13.
Как отмечалось в юридической литературе, в процессе реализации Правительством РФ права законодательной инициативы наблюдаются некоторые спорные и неоднозначные моменты. Двойственная роль Правительства РФ в законодательном процессе заключается в том, что оно, с одной стороны, является самостоятельным субъектом права законодательной инициативы, а с другой стороны, согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, дает заключения по вносимым остальными субъектами этого права в Государственную Думу финансовым законопро-ектам14. С. А. Авакьян обращает внимание также на то, что в процессе реализации Правительством РФ права законодательной инициативы у него могут возникнуть проблемы его согласования с Президентом РФ. Правительство должно сначала принять постановление по утверждению законопроекта, а Президент РФ, согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, может отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. «Учитывая, что законопроект всегда что-то предлагает урегулировать по-новому, Президент может найти основания для дезавуирования постановлений Правительства, а если оно будет настаивать на сво-
13 См.: Шувалов И. И. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса / / Журнал российского права. 2004. № 6. С. 24.
14 См.: Котелевская И. А. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России. Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда. 1996. С. 63.
ем, то попросту отправить его в отставку (согласно ч. 2 ст. 117 Конституции РФ)»15.
Анализ количественных характеристик по внесенным правительствами России и Германии в Государственную Думу и Бундестаг текущих созывов законопроектам показывает, что они практически совпадают (318 и 320 проектов законов, внесенных Правительством РФ и Федеральным правительством ФРГ соответственно). Однако, если доля правительственных законопроектов в общей массе всех законопроектов, поступивших в Государственную Думу текущего созыва, составила всего лишь 7%16, то в Германии эта цифра равняется 50%17. Поэтому было бы целесообразней говорить о том, что в России вообще вносится в Государственную Думу большее количество проектов законов, чему, правда, есть и некоторые объективные объяснения: обновление нормативно-правовой базы, проведение большого количества различных реформ и др.
В ФРГ законодательные инициативы Федерального правительства являются наиболее успешными и составляют 70% от числа всех законов, принятых Бундестагом, а если обратить внимание на процент правительственных законопроектов, принятых Бундестагом к общему числу правительственных законодательных инициатив, то он просто «фантастический» — 89%18. Этот
15 Авакъян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. С. 284.
16 См.: Статистические данные АСОЗД (Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности) по состоянию на 31 мая 2006 г.
17 См.: Официальный сайт Бундестага Федеративной Республики Германия. http:// dip.bundestag.de / gesta /15/StatistischerUber-blick.pdf
18 Там же.
факт, по мнению немецких конституционалистов, нисколько не должен умалять престижа Бундестага, так как политическая воля его большинства успешно реализуется в одобрении проектов Правительства19. В России доля правительственных инициатив, ставших законами, также достаточно велика и составляет 57% от общего числа принятых Государственной Думой законов за рассматриваемый период20. Приведенные статистические данные позволяют утверждать, что правительственные законопроекты отличаются особой тщательностью, проработанностью и подготовленностью содержащихся в них правовых норм, и, следовательно, позволяют говорить об их более высоком качестве по сравнению с законопроектами, вносимыми иными субъектами законодательной инициативы. Необходимо также отметить, что законопроекты правительств характеризуются, как правило, направленностью на регулирование именно тех общественных отношений, которые отличаются наибольшей значимостью, насущностью и потребностью в их нормативной регламентации.
На основании сказанного можно сделать вывод, что компетенция, роль и задачи правительств различных федеративных государств в рамках инициирования законодательного процесса и осуществления права законодательной инициативы имеют как общие черты, так и отличительные особенности, обусловленные различными способами формирования правительств, спецификой политических систем и традиций государств.
19 См.: Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. М.: ИГП РАН, 1994. С. 156.
20 См.: Статистические данные АСОЗД по состоянию на 31 мая 2006 г.
