CC BY
84
2.7. НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ИНСТИТУТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мамедов Дашгын Октаевич, аспирант. Место учебы: кафедра публичного права России и зарубежных стран, Марийский государственный университет. E-mail: dazhgen@mail.ru
Аннотация: В статье определены некоторые теоретические аспекты регламентации института законодательной инициативы субъектов Российской Федерации. Также речь идет о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе наделены правом законодательной инициативы, участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.
Ключевые слова: законодательная ветвь власти, право законодательной инициативы, законодательный процесс, стадии законодательного процесса, демократизм, законодательный (представительный) орган, законодательное предложение, законотворчество, законотворческий процесс.
SOME THEORETICAL ASPECTS OF REGULATION OF
LEGISLATIVE INITIATIVE INSTITUTION OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Mamedov Dashgyn Oktaevich, postgraduate student. Place of study: public law of Russia and foreign countries chair, Mari State University. E-mail: dazhgen@mail.ru
Annotation: In the article some directions of legislative initiative in the subjects of the Russian Federation at different stages of its preparation are defined. There were presented suggestions to resolve ineffectiveness of cooperation of legislative initiative subjects both at regional level (between legislative bodies of the subjects) and at federal level, where such ineffectiveness can be resolved with help of a complex of definite legal means.
Keywords: legislative branch of power, right (power) to initiate (introduce) legislation, initiative, legislative process, stage of legislative process, democracy, legislative (representative) body, legislature, body of legislation, law-making (representative) body, legislative proposal, lawmaking, lawmaking process.
Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию как федеративное государство, состоящее из субъектов. Сторонами - участниками федеративных отношений выступают Российская Федерация и ее субъекты в лице их государственных органов.
Взаимодействие, согласованность интересов, создание разумного властного баланса между Федерацией и субъектами должны стать основой построения федеративных отношений в Российской Федерации. Одним из основных направлений взаимодействия России и ее субъектов является взаимодействие в сфере законодательной власти. Конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий устанавливает между законодательными органами государственной власти Российской Федерации и
законодательными органами субъектов РФ не вертикальные, а горизонтальные отношения. В России законодательная ветвь власти представляет собой две относительно обособленные структуры законодательных органов государственной власти Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации, которые характеризуются особым механизмом взаимодействия. В условиях развития в Российской Федерации федеративных отношений, особую актуальность приобретает совершенствование форм участия представительных органов государственной власти субъектов в федеральном законодательном процессе.
Реализацией одной из основных форм такого участия является осуществление права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Следует отметить, что законотворческая инициатива является одним из элементов сложного трудоемкого процесса «создания» нормативно-правового акта, а именно законотворческого процесса. Ряд ученых определяют законотворческий процесс как «процесс создания текстов законопроектов, их подготовки к рассмотрению и рассмотрение в парламенте государства. Законотворческий процесс охватывает, следовательно, усилия различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем — на различных стадиях законодательного процесса»1.
В литературе широко распространен взгляд на законотворческий процесс как на процесс, состоящий из двух этапов (стадий): предпроектный (этап формирования права, этап выявления потребностей в правовом регулировании, стадия предзаконодательной деятельности) и проектный (официальное возведение воли народа в закон)2. Кроме того, существует множество разнообразных мнений относительно количества стадий законодательного процесса. Так, одни авторы выделяют лишь две стадии законодательного процесса - подготовку законопроекта и официальное возведение воли народа в закон3; другие авторы различают три стадии -подготовку законопроекта (предварительная стадия), обсуждение и принятие закона (основная стадия) и стадия введения закона в действие (решающая стадия)4; третьи авторы (их большинство) говорят о четырех стадиях законодательного процесса - внесение законопроекта, обсуждение законопроекта, принятие закона и его опубликование5; четвертые - выделяют шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсужде-
1 См.: Общая теория государства и права: Академ. курс: В 2 т. Т. 2. Теория права / Отв. ред. М.Н. Марченко. М, 1998.- С. 164.
2 См., например, Правотворчество в СССР / Под ред. А.Н. Мицкевича. М., 1974. - С. 157; Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе / М.М. Курманов // Государство и право. 2004. - № 10. - С. 52.
3 См.: Алексеев С.С Проблемы теории права: Т. 2. / С.С. Алексеев. Свердловск, 1973.- С. 16.
4 См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / В.М. Горшенев. М, 1972. - С. 156-157
5 См: Конституционное право Российский Федерации / Под ред. М.В. Баглая, Б.И. Габричидзе. М., 1996. С. 380; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России. М., 2004. - С. 850.
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
Мамедов Д.О.
ние проекта; рассмотрение и принятие; опубликование и вступление его в силу6.
Но в любом случае без реализации законодательной инициативы невозможно начало самого законодательного процесса. Возникает вопрос: а какие именно процедуры, действия входят в содержание понятия «законодательная инициатива», кто, в каких формах и какими способами ее осуществляет от имени субъекта Российский Федерации?
В научной литературе можно встретить различные определения законодательной инициативы. Так, под правом законодательной инициативы в узком смысле понимается право компетентных органов и лиц вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене старых, которые обязательны для рассмотрения высшим законодательным органом7. В широком смысле право законодательной инициативы рассматривается как внесение предложений законодательного порядка, обращенных в высший законодательный орган, по отношению к которому у законодательного органа нет обязанности принимать их к рассмотрению.8
Реализация права представляет собой процесс воплощения правовых норм в поведение субъектов права9. Вопрос о начале и окончании процесса реализации права законодательной инициативы не имеет на сегодняшний день четкого нормативно-правового закрепления, как на федеральном, так и на уровне субъекта РФ. На наш взгляд, наиболее верным представляется связывать начало реализации права законодательной инициативы с внесением законопроекта в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению10, «Юридическим фактом при возникновении правоотношения, связанного с реализацией права законодательной инициативы, должен быть момент волеизъявления самого субъекта права законодательной инициативы»11.
Как стадия законодательного процесса законодательная инициатива законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации представляет собой совокупность процессуальных действий и правоотношений, начинающихся с момента поступления законопроекта, регистрации в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы и направления Председателем Государственной Думы зарегистрированного законопроекта и материалов к нему в профильный комитет и продолжающихся до момента принятия Советом Государственной Думы одного из возможных решений. Таким образом, осуществление
6 См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу / С.В. Бошно // Право и образование, 2004. - № 2. - С. 153.
7 См.: Теория государства и права // Под ред. А.И. Денисова. М., 1967. - С. 301.
8 См.: Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР / Л.И. Антонова // Правоведение. - 1996. - № 1.
9 Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты / А.И. Абрамова // Журнал российского права. - 2006.- № 3
10 См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты, Стадии; Научно- практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев М., 2000. - С. 180.
11 См.: Коддаева Н.И. Законодательная инициатива как право-
вой институт; Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1973
законодательной инициативы представляет собой первую стадию законодательного процесса, предшествующую второй - подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.
Само содержание права законодательной инициативы включает три элемента:
1) возможность управомоченного лица — субъекта права законодательной инициативы - внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение;
2) возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах;
3) возможность субъекта права законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав12.
Законодательная инициатива является одной из форм участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. Совершенствование данной формы, равно как и других, представляет собой укрепление государственности России13.
Выражением основы осуществления законодательной инициативы субъектами Российской Федерации, фундаментальной гарантией их нормативного обеспечения являются принципы, которые воплощают в себе наиболее важные, основополагающие правовые требования, предопределяющие демократизм законодательного процесса в Российской Федерации в целом и реальные возможности участия в нем субъектов Федерации.
К ним, на наш взгляд, следует отнести принципы федерализма, законности, демократизма, обоснованности законодательной инициативы, системности законодательного процесса в целом и осуществления законодательной инициативы.
Таким образом, в качестве вывода следует отметить следующее.
Под правом законодательной инициативы понимается право внести письменный текст законопроекта, в том числе поправки к проекту и проект о внесении изменений и дополнений в действующие законы или о признании их утратившими силу, а также право внести законодательное предложение о разработке и принятии новых законов, которому корреспондирует обязанность законодательного органа субъекта Российской Федерации рассмотреть внесенный проект (предложение) в установленном порядке.
Право законодательной инициативы является первой стадией законодательного процесса. Оно может быть реализовано двумя способами: посредством составления законопроекта и путем направления в парламент законодательного предложения.
Деятельность законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов, внесению в них изменений и отмене законов называют законодательным процессом. Хорошо организованный законодательный процесс - необходимая гарантия должного законодательного регулирования общественных отношений в государстве.
12 См.: Теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М, 1998. - С. 353-354.
13 См.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности: «Круглый стол» // Государство и право. 2006. - № 7. - С. 88.
Список литературы:
1. Общая теория государства и права: Академ. курс: В 2 т. Т. 2. Теория права / Отв. ред. М.Н. Марченко. М, 1998.- С. 164.
2. Правотворчество в СССР / Под ред. А.Н. Мицкевича. М., 1974. - С. 157; Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе / М.М. Курманов // Государство и право. 2004. - № 10. - С. 52.
3. Алексеев С.С Проблемы теории права: Т. 2. / С.С. Алексеев. Свердловск, 1973.- С. 1б.
4. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / В.М. Горшенев. М, 1972. - С. 156-157
5. Конституционное право Российский Федерации / Под ред. М.В. Баглая, Б.И. Габричидзе. М., 1996. С. 380; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России. М., 2004. - С. 850.
6. Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу / С.В. Бошно // Право и образование, 2004. - № 2. - С. 153.
7. Теория государства и права // Под ред. А.И. Денисова. М., 1967. - С. 301.
8. Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР / Л.И. Антонова // Правоведение. - 1996. - № 1.
9. Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты / А.И. Абрамова // Журнал российского права. - 2006.- № 3
10. Законодательный процесс. Понятие. Институты, Стадии; Научно- практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев М., 2000. - С. 180.
11. Коддаева Н.И. Законодательная инициатива как правовой институт; Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1973
12. Теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М, 1998. - С. 353-354.
13. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности: «Круглый стол» // Государство и право. 2006. - № 7. - С. 88.
Отзыв
на статью Д.О. Мамедова, аспиранта кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета «Некоторые теоретические аспекты регламентации института законодательной инициативы субъектов Российской Федерации».
Статья Д.О. Мамедова представляется актуальной, поскольку автор в небольшой по объему научной работе проводит анализ особенностей законодательной инициативы в субъектах Федерации. За этим анализом стоит кропотливая работа по выявлению сходств и различий, прежде всего, в субъектах законодательной инициативы, приводится мнение автора по поводу специфического субъекта - избирательной комиссии.
Автор приводит примеры, когда в регионах неоправданно расширяется круг субъектов законодательной инициативы, что противоречит федеральному законодательству.
В связи с тем, что статья Д.О. Мамедова поднимает актуальные проблемы, носит аналитико-правовой характер, представляет научный интерес, она может быть рекомендована к опубликованию. Научный руководитель, доктор юридических наук, заведующая кафедрой публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета Т.Н. Михеева
