CC BY
102
2.6. КОЛЛЕГИАЛЬНАЯ И МИНИСТЕРСКАЯ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ РЕГАЛИЙНЫМИ ДОХОДАМИ В РОССИИ
Ларина Ольга Григорьевна, Юго-Западный государственный университет (г. Курск), кафедра теории государства и права, к.ю.н.
Аннотация. В статье автором исследуется развитие управленской системы и законодательства в сфере управления регалиями. Автор отмечает недостатки проведенных реформ, устанавливает закономерности в формировании доходной части бюджета с помощью регалийных доходов.
Ключевые слова: коллегия, министерство, управление, доходы, законодательство
KOLLEGIE AND MINISTERIAL SYSTEM OF ORGANIZATION MANAGEMENT REGALIYNYMI INCOME IN RUSSIA
Larina Olga Grigorievna, State University (Kursk), senior lecturer, chair of the Theory and Law of the Southwestern, the candidate of jurisprudence
Annotation: In the author explores the development of upravlenskoy system and legislation in the management of jewels. The author notes the shortcomings of the reforms, establish regularities in the formation of budget revenues through regaliynyh income.
Keywords: college, ministry, management, earnings, legislation
Первая четверть XVIII века являлась важным периодом в развитии управленческого аппарата нашей страны, весь период был посвящен поискам способов обеспечения повышения доходов казны.
Петр Великий учредил Коллегии, которые и заменил большинство Приказов. По мнению, В.В. Кафенхауза и Н.И. Павленко, коллегиальная система управления отличалась более четким разделением дел по ведомствам и усилением, по сравнению с приказами, цен-
1
трализации всего государственного аппарата .
Заведование финансами было возложено на несколько коллегий.
Указом от 12 декабря 1718 г. «Об управлении во всех Коллегиях и в Губерниях дел с 1720 года по новому порядку и о разделении дел между Коллегиями»2 утверждался реестр коллегий с разделением ключевых функций между ними. В области управления доменным имуществом и регалиями действовали:
- Камер-коллегия или коллегия казенных сборов (Указ закреплял за ней ведение денежных доходов всего государства),
- Коммерц-коллегия (была обязана «смотреть над всеми торгами и торговыми действиями),
- Берг- и Мануфактур-коллегии (ведала управлением рудокопными заводами, ремеслами, артиллерией).
1 См.: Очерки истории СССР. XVIII в. Первая четверть. Под ред.
В.В. Кафенхауза и Н.И. Павленко, М. 1954.
2 ПСЗ- I. Т. V. № 3255
В целом, исследование функций указанных коллегий позволяет сделать вывод об эффективном разделении направлений деятельности. Положительным новшеством было создание независимого от коллегий контролирующего ведомства - Ревизион-коллегии.
К недостаткам можно отнести разделение ведомств управления доходами и расходами, в том числе и ре-галийными.
Центральным финансовым учреждением в области доходов бюджета являлась Камер-коллегия, которая была учреждена в 1717 г. В ее ведении в различное время находились государственные доходы, казенные подряды и откупа, продажа казенных товаров, казанные винокуренные заводы, рыбная ловля, сальные промыслы, строительство казенных дорог, мостов. Ю.П. Титов также отмечает важную правоохранительную судебную функцию Камер-коллегии - разбирательство преступлений против финансовых интересов казны3. Камер-коллегия была обязана в качестве первой инстанции рассматривать случаи кражи из казны, контрабанды, мошенничества откупщиков и подрядчиков и др., после чего дело должно было быть передано в Сенат.
После Указа 1718 г. были изданы регламенты коллегий, в которых были более подробно определены задачи, функции каждой из них.
Задачи Камер-коллегии в регламенте определялись так: «Сей коллегиум имеет вышнее надзирание и правление над окладными и неокладными приходами Его Императорского Величества и всего государства, которые ныне обретаются или впредь учреждены и назначены будут, какого б названия не были»4.
По Регламенту сама коллегия должна была состоять из 6 контор: счетной, пошлинной, акцизной и 3 экономических (в их ведении находились несколько губерний) (ст. 21-26).
Ст. 13 Регламента предусматривала обязанность Камер-коллегии по укреплению источников доходов развитию экономики страны: «Однако же надлежит Камер-коллегии о состоянии, натуре и плодородии каждой провинции и запустелых дворов и земель крепко уведомляться и наипаче о том стараться, чтоб как возможно запустелые дворы и земли помалому паки населять и всякой пустоты осторожным домодержав-ством впредь предостерегать и отвращать и при сем чтоб леса, и наипаче потребные деревья, сохранены и во всех местах, где возможно, добрые и при том другие потребные вещи насаждены и возвращены были, також земледелие, скотские приплоды и рыбные ловли везде по возможности умножать к приращению приводить»5. Камер-коллегия, таким образом, должна была изыскивать новые источники доходов и способствовать развитию производительных сил.
Большое значение в управлении государственной собственностью и казенным предпринимательством получил учрежденный в 1711г. Сенат, а также учрежденный с 1722г. при Сенате генерал-прокурор. Петр Великий подчинил Сенату Коллегии и сосредоточил в нем финансовую отчетность. Камер-коллегия также должна была свои решения соотносить с мнением Сената, что было закреплено законодательно6 и под-
3 История государства и права России: учебник / Под ред. Ю.П. Титова. М., Проспект, 2011. С. 139.
4 ПСЗ- I. Т. V. № 3466. Ст.2.
5 ПСЗ- I. Т. V. № 3466. Ст.13.
6 Регламент Камер-коллегии определял, что новые налоги Камер-коллегия вводить не может - это право Сената (ПСЗ-1. Т. V. № 3466. Ст.2).
тверждается рядом архивных источников, в которых предписывается Камер-коллегии сначала учитывать мнение Сената, «...а потом действовать»7. Сенат управлял монетной регалией, разрешая чеканку монет, регулируя денежное обращение в целом. По мнению А.Н. Филиппова, Сенат оставался высшим финансовым органом страны даже после смерти Петра I, когда часть полномочий с фере финансовой политики были переданы Верховному тайному совету и Кабинету министров8. Законодательство рассматриваемого периода подчеркивало координирующую роль Сената в управлении отдельными видами неналоговых доходов. Например, Указ от 25 апреля 1723 г. «О присылке в Сенат ведомостей о доходах Берг-коллегии»9, Указ от 16 апреля 1723 г. «О сборах в Малороссии»10 и др. При Екатерине II особенно усилилось значение генерал-прокурора Сената, который, между прочими возложенными на него обязанностями, был и настоящим министром финансов. Большую известность по управлению государственными имуществами приобрел генеральный прокурор князь Вяземский (причем «известность» в отрицательном отношении).
Как известно, одновременно с реформой центральных органов в 1719 г. была начата реформа местного аппарата. Структура и обязанности местных финансовых органов в сфере организации поступления рега-лийных доходов в бюджет была определена в Регламенте Камер-коллегии. Помимо этого был издан ряд указов и инструкций, определявших порядок работы местных органов финансовой коллегии.
Представителями Камер-коллегии в уездах являлись земские комиссары, камериры и рентерии. Сбором неналоговых доходов (промыслов, рыбных ловель и т.д.) на местах занимались камериры. Их деятельность регламентировалась «Инструкцией или Наказом земским камерирам в Губерниях и Провинциях» от 7 января 1719 г.1 .
Камериры должны были следить за добросовестностью служащих в деле организации поступления доходов, чтобы те «.приемы государевых доходов верно управляли».
Земские камериры подчинялись губернатору, хотя и находились под надзором земского фискала (ст. 20 Инструкции). Но сам акт указывал: «Впрочем определяются земские камериры (надзиратели сборов) быть под ведением и надзиранием губернаторским» (ст. 21 Инструкции).
Обязанность камерира было составление переписной книги, так как, по Инструкции 1719 г., «верная и исправная переписная книга всем деревням, дворам и в них людям, також землям и надлежащим угодьям, с которых государевы подати берутся, в начале главнейшее есть основание» 2 Камерир также должен был составлять приходную земскую книгу, в который записывались все полученные доходы, а книга передаваль в Штатс-контору.
Одной из самых важных задач камериров в рамках рассматриваемой тематики стала их обязанность по сдаче сборов на откуп, ведение подрядами. При этом
7 РГАДА. Ф.26. Государственные учреждения и повинности в царствование Петра I. Оп. 1. Д. 219. Л.23-24.
8 Филиппов А.Н. Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках: (1711 - 1741 гг.) / Филиппов А.Н. -
С.-Пб.: Сенат. Тип., 1911. С.331.
9 ПСЗ-1. Т. VII. № 4198.
10 ПСЗ-!. Т. VII. № 4196.
11 ПСЗ-!. Т. VI. № 3296.
12 ПСЗ-к Т. VI. №3296.
камерир должен был следить, «дабы всяк по своему договору и должности поступал и чтоб от излишней корысти или пренебрежения откупщиков и от непорядочного прикащиками правления оные села и деревня и откупы не разорились» (ст.10). Для решения этой задачи камериры составляли отдельную книгу откупов, могли контролировать деятельность земских комиссаров и рассыльщиков.
Вышеупомянутые рентереи ведали приемом, счетом и отправкой денег с мест в центральные рейнтерей-ские учреждения в Москве и Санкт-Петербурге.
Управление отдельными видами казенных предприятий и промыслов также требовало создания целой системы органов. Так, одним из доходнейших промыслов управляла Главная соляная контора. Она возникла в 1720 г. До нее с 1705 г. управление соляным делом находилось в ведении ратуш и магистратов. С 1713 г. соляные сборы поступали в ведение Поместного приказа13. Административно подчинялась Камер-коллегии, Сенату, Кабинету министров в разное время. Ведала казенным солеварением и сбытом соли. В 1722 г. была разделена на три экспедиции: заготовки и доставки соли; продажи соли; счетных и следственных дел.
Служба фискалов на практике имеет более продолжительную историю чем в законодательстве, поскольку институт «оповещения» высшего руководства о делах, происходящих в государстве, появился задолго до официального утверждения должности фискалов Указом от 17 марта 1714 г. «О должности фискалов»14. Если оценивать содержание данного нормативного акта, то можно утверждать, что он впервые в истории наделяет должностное лицо обязанностью наблюдать, но не вмешиваться под строгим запретом и страхом наказания: «Во всех тех делах фискалам надлежит только проведывать и доносить, .а самим ничем ни до кого отнюдь ни тайно, ни явно не касаться под жестким страхом, или разорением и ссылкою». В общем виде Указ устанавливал предмет деятельности фискалов: «Действие же их сие есть взыскание всех безгласных дел.», а в сфере поступления регалийных доходов фискалы должны были докладывать о кражах из казны.
Фискалы наделялись еще одной важной обязанностью процессуального характера - их привлекали в суде в качестве обязательного свидетеля: «и при суде обличать».
В целом должность фискала имела наблюдательно-доносной характер. При Петре I приветствовались доносчики «в интересах государственного дела», но подобный Указ был издан впервые.
Следующая единица управления и контроля в сфере поступления регалийных доходов - корчемные команды. При Петре I преследование корчемников возлагалось на специально назначенных лиц. В 1730 году в распоряжении московских откупщиков для преследования корчемства и взимания штрафов был представлен особый отряд солдат. Однако вследствие множества злоупотреблений эта корчемная команда в 1732 году была подчинена Коммерц-коллегии. С 1732 года в Петербурге в ведении Коммерц-коллегии состоял для искоренения корчемства особый комиссар, а при нем отряд солдат, которые отряжались от полков ежемесячно.
13 ПСЗ - I. Т. VI .№ 2743.
14 ПСЗ - I. Т. V. №. 2786
При Корчемной страже состояли также особые команды. С 1767 года откупщики имели право содержать за свой счет Корчемную стражу из отставных обер-офицеров и солдат, а по мере надобности в их распоряжение откомандировывали воинские команды.
Сверх того, в 1766 году в Москве, а в 1771 году в Петербурге были учреждены особые, содержащиеся за счет казны, конные Корчемные команды, которые оставались в ведении губернской администрации.
В 1862 году стража была создана из вольнонаемных людей в приграничных с Царством Польским уездных губерниях (Ковенской, Виленской, Гродненской и Волынской) для предотвращения тайного ввоза спиртных напитков (питей), подлежащих акцизу, из Царства Польского в Российскую империю.
В 1875 году стража была переведена в пограничные уезды. Она состояла из стражников, младших и старших объездчиков, которые были подчинены помощнику акцизного надзирателя, а в местах, где это требовалось, особым смотрителям Корчемной стражи. В 1866 году была упразднена воинская Корчемная стража при соляных промыслах, взамен была учреждена вольнонаемная. В 1880 году вслед за отменой акциза с соли упразднена и эта стража. В период с 1861-го по 1871 год существовала Корчемная стража по взиманию акциза с табака.
Корчемная стража, как правило, создавалась в отдельных регионах страны.
В Наказе чинам Корчемной стражи в Приморской и Амурской областях, утвержденном 27 июля 1911 года министром финансов В.Коковцевым, говорилось, что Корчемная стража «предназначена для предотвращения водворения из-за границы контрабандных предметов, подлежащих акцизу в пределах 50 верст от грани-цы»15. Корчемная стража подчинялась управляющему акцизными сборами.
Служащие Корчемной стражи носили особую форму одежды, знак с надписью «Корчемная стража». Они имели на вооружении шашку артиллерийского образца, револьвер системы «наган» и трехлинейную винтовку драгунского образца. Чины Корчемной стражи приводились к присяге. В своей деятельности Корчемная стража взаимодействовала с полицией, таможенной охраной и пограничной стражей16.
Задержанные контрабандные спиртные напитки и другие акцизные товары, как правило, оценивались и продавались с аукциона на местах конфискации. Китайская водка «ханшин», как негодная к употреблению, уничтожалась.
Корчемная стража как один из органов, подчиненных Министерству финансов, просуществовала до 1918 года.
Таким образом, оценивая место, роль и целесообразность создания и деятельности Корчемной стражи, можно прийти к выводу, что ее деятельность направлялась прежде всего на выполнение Высочайшего указа о монополии государства на производство и продажу спиртных напитков и других подакцизных товаров как внутри страны, так и на границе и в пограничных районах.
На местах во второй четверти XVIII в. учреждались магистраты и ратуши, в ведении которых оставалось решение финансовых вопросов, в том числе организация откупов и подрядов, сбор неналоговых доходов и
15 См, например: Коковцев В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903-1919 г. М., 1992.
16 Там же. С.300.
др. В ходе реформы 1775 года ратуши были упраздне-
ны17.
Следует отметить, что, в целом, на финансовое право и экономику в XVIII столетии большое влияние оказали идеи меркантилизма18. В ряду центральных учреждений, имеющих значение для установления и управления регалийными доходами в XVIII веке, имела Комиссия о коммерции, участвовавшая в выработке финансового и экономического курса государства. На протяжении XVIII века существовало три Комиссии о коммерции19. Ими были подготовлены крупные реформы и законодательные акты. К основным можно отнести отмену казенной монополии на соль и табак, внешнеторговый тариф 1731 г. и др. Указ об учреждении третьей Комиссии о коммерции был подписан 8 декабря 1763 г. 20 Согласно указу, перед Комиссией ставилась задача рассмотрения всей российской коммерции. Важное место в работе Комиссии о коммерции занимали вопросы мануфактурного производства, в том числе и казенного.
В отношении монополизированных товаров Комиссия устанавливала правила, в которых указывалось, на основании каких признаков те или иные товары причислялись к различным категориям (свободная торговля, монополизированные и т.д.)21. Комиссия выдвигала проекты об отмене монополии на табак, рыбий клей и др.
Примечательной остается взаимосвязь в решении экономических и финансовых вопросов в процессе работы Комиссий. Н.В. Молодцова отмечает: «Часто это (связь финансов и торговли - О.Л.) выражалось в прямом подчинении интересов торговли.интересам казны, крайним выражением чего было объявление казенной монополии на ряд экспортных товаров»22. Несомненно, подобная тенденция была закономерным следствием проводимой политики, поскольку независимо от сферы хозяйствования основным правовым методом регулирования был императивный. Диспозитивные отношения с участием государства были редким исключением.
В проекте «Инструкции Комиссии о коммерции и казенных доходах»2 в части «о учреждении доходов казенных или финанции» содержались основные направления реформирования финансового ведомства. В документе выражалось мнение о необходимости органа, которого можно было назвать «государственным контролером» или «департаментом казенных доходов». Для подготовки базы организации такого ведомства Комиссия должна была подготовить законопроект, по которому все государственные доходы были централизованны. Идея была обоснованной и передовой как с точки зрения эффективности управления, так и финансовой системы. Однако план создания при Комиссии финансового департамента и рассмотрение при нем казенных сборов не получил дальнейшего развития. Проект создания особого «департамента казенных доходов» был реализован только в 1773 г., ко-
17 Исаев И.А. История государства и права России. Учебник. М.,
2003. С. 271.
18 Исаев И.А., Ларина О.Г. Влияние идей меркантилизма на торгово-экономическую политику в России в XVIII веке // Юридический мир. 2010. № 6. С. 54.
19 Молодцова Н.В. Комиссия о коммерции: 1763 -1796 гг. - М, 1994. С.2.
20 ПСЗ-I. Т.XVI .№ 1 1985.
21 РГАДА. Ф. 19. Оп. 1. Д.286. Ч.1. Л. 89.
22 Молодцова Н.В. Комиссия о коммерции: 1763 -1796 гг. - М, 1994. С.32.
23 РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д.30. Л. 21.
гда при I департаменте Сената была учреждена Экспедиция о государственных доходах24.
Основное звено управления казенными предприятиями в к. XVIII веке составляли «конторы» (или «канцелярии») при чиновниках, определенных к руководству каким-либо предприятием, которое находилось в ведомстве того или иного центрального учреждения. Местными учреждениями более высокого ранга были количественно немногочисленные канцелярии при чиновниках того же ведомства, руководившие группой заводов. Объединение последних не было регламентировано и определялось, главным образом, сосредоточением нескольких производств данной отрасли на одной территории.
С учреждением же в 1802г. министерств, управление финансами было поручено Министерству финансов.
В Министерство финансов с 1811 года входил Департамент государственных имуществ. Начиная с 25 июля 1811 года, он являлся органом центрального управления казенными землями, лесами, оброчными статьями, государственными крестьянами, арендными и другими имениями.
В Министерстве финансов проблемами управления казенными предприятиями занимались отдельные департаменты: 1-е отделение департамента (Главного ведомства казенных крестьян, с 1830 - Главного управления казенных крестьян и хозяйственных заведений) заведовало управлением казенными крестьянами, включая принадлежащих к заводам и фабри-кам25.
Департамент мануфактур и внутренней торговли являлся органом управления делами промышленности (кроме горной) и внутренней торговли с 07.07.181126.
Показательной является система управления важнейшими казенными промыслами - горным и соляным. Управление добычей соли, горнопромышленность и казенные горные заводы в большинстве своем находились в ведении Министерства государственных имуществ. Министр государственных имуществ, как Главнокомандующий горной частью, осуществлял свои функции посредством Горного департамента, Горного совета, Горного ученого комитета и местных горных установлений27. Расширенные функции данного Министерства включали в себя заведывание как горными и золотыми промыслами и заводами, так и соляным производством. На местах управление осуществлялось на основании Устава горного в 34 округах, объединенных в 8 горных областей: Уральская (включала 8 округов), Западно-Сибирская (6), Восточно-Сибирская (6), Кавказская (4), область южной России (4), область губерний Царства Польского (3), Замосковная (2), Северная (1)2 .
Оценивая управленческую политику в сфере горной промышленности и соляного промысла, нужно указать на наличие разветвленной структуры государственных органов, которая включала местные горные управления по заведыванию частными и казенными горными заводами и промыслами в горных областях; должно-
24 РГАДА. Ф.276. Оп. 1. Д.324. Л. 56.
25 Высшие и центральные государственные учреждения России, 1801 -1917 гг.Т. 3. СПб, 1998. С. 116.
26 Коломиец А.Г. Государственные финансы в период формирования, упрочения и кризиса российского государства (сер. XVI - рубеж Х!Х-ХХ столетий) / А.Г. Коломиец. М, 2004. С. 137
27 Устав Горный // Свод законов Российской империи. Т. VII. СПб., 1893. Ст. 15.
28 Устав Горный // Свод законов Российской импе-
ри и. Т. VII. СПб., 1893. Ст. 15
сти окружного инженера, помощника окружного инженера, маркшейдера и горного надсмотрщика по надзору за частной горнопромышленностью в пределах горного округа. Заведывание некоторыми округами казенных горных заводов входило в ведение окружного управления, заводские управления казенных горных заводов были созданы для заведывания заводами, должность смотрителя казенных соляных промыслов была учреждена для заведывания казенными соляны-
29
ми источниками, отданными в частное содержание .
Горные управления заведовали всеми частными и казенными горными заводами и промыслами, из широкого круга обязанностей которых выделялось наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений Правительства по всем частям горного управления, попечение о развитии горной промышленности, оказание возможного покровительства частной горной и горнозаводской промышленности, надзор за соблюдением правил о безопасности горных и заводских работ, общее наблюдение в указываемых законом случаях за правильностью горных работ в техническом отношении, а также разрешение постройки новых заводов.
Основными функциями Министерства финансов, и прежде всего Департамента торговли и мануфактур и состоящего при нем Совета торговли и мануфактур, было содействие развитию обрабатывающей промышленности, внутренней и внешней торговли, взимание различных внутренних торгово-промышленных пошлин.
В организации эффективного управления финансами и регалиями в нашей стране порой важную роль играли не только органы, но и личности. Среди них можно назвать М.М. Сперанского, С.Ю. Витте, Е.Ф. Канкрина и др. Отдельно хотелось бы обозначить участие Е.Ф. Канкрина в рассматриваемом вопросе.
Е.Ф. Канкрин произвел важные улучшения в горном деле: преобразовал управление им, учредил корпус горных инженеров, улучшил ученую и учебную часть, возобновил отправку за границу для усовершенствования и стал посылать не только молодежь доучи-
30
ваться, но и лиц, имеющих уже практический опыт30. При его управлении был преобразован Горный Институт и заведен богатейший музей горных пород; улучшены существовавшие горные училища и созданы новые; учреждены училища — техническое по горной части и пробирное при Технологическом Институте31. Казенные горные промыслы были значительно улучшены; заведено правильное лесное хозяйство на уральских заводах; сделаны крупные улучшения в самом производстве и в горном законодательстве; изданы законы о золотопромышленности, которая получила в управление Канкрина небывалое до того времени развитие; была значительно улучшена соляная часть, запущена первая в России железная дорога.
Немало сделано было также для лесного и горного хозяйства. До Канкрина лесная часть была организована весьма неудовлетворительно, а научная ее сторона была в полном упадке; Лесной Институт существовал, но находился в полном упадке, не имея даже преподавателя лесного хозяйства. Канкрин преобразовал его, учредил при нем землемерное училище,
29 Устав Горный // Свод законов Российской империи. Т. VII. СПб. 1893. Ст. 62.
30 Сементковский Р.И. Е.Ф. Канкрин. Его жизнь и государственная деятельность. СПб.: Тип. и литогр. В. А. Ти-ханова, 1893.С.39.
31 Лебедев В.А. Граф Е.Ф. Канкрин. СПб., 1896.С.15.
устроил Лисинское учебное лесничество, лесные классы при Митавской гимназии; послал значительное число молодых людей за границу для изучения лесного дела; выработал проект лесного законодательства, со специальным указанием начал правильного лесного хозяйства; предпринял меры для сохранения и разведения лесов в южных губерниях; улучшил охранение лесов и т.д.; изданы были на казенный счет разные сочинения по лесной части; учреждены: «Лесной журнал» и «Общество лесного хозяйства»32.
В целом, меры, предпринятые Е.Ф. Канкриным, положительно повлияли на развитие монетной, почтовой, железнодорожной регалий в России.
Немалую роль в организации местного финансового управления в сфере окладных и неокладных доходов регалийного характера сыграла земская реформа, одной из причин которой стало несовершенство системы сборов налогов и неналоговых доходов. Данная система уже не могла отвечать новым социальноэкономическим отношениям33. Действительно, сложившаяся бюджетная и налоговая система требовали кардинального изменения системы управления ими, поскольку бюрократический аппарат не справлялся с возникающими социальными потребностями. Управление регалийными, как окладными, так и не окладными, доходами на местах осуществлялось земствами. В частности, в их ведении находилось налогообложения лесов, земель, выдача промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства алкогольных напитков, трактирного промысла и т.д.
По мнению ряда ученых, И.А. Исаева, Н.А. Омельченко, земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы34. В связи с отсутствием общероссийского земского учреждения, которое могло бы координировать деятельность земств и слабым нормативно-правовым регулированием порождалось множество противоречий между земскими учреждениями и губернской бюрократией. В целом, указанные недостатки влекли неэффективность проводимой государством политики в сфере управления доменами и регалиями.
Итак, стремясь упорядочить рассмотренные разрозненные финансовые отношения, законодатель исходил из основополагающего принципа - достижение максимальной прибыли при минимальных затратах, поэтому реформы управления не всегда проходили успешно. Так, деятельность Комиссии о коммерции имела больше отрицательных последствий, чем положительных.
Приказная система управления доменными промышленными и регалийными доходами имела хаотичный характер. Приказы иногда дублировали полномочия, функции управления промышленностью были разделены между несколькими приказами. В приказном управлении до реформ Ивана IV уравнивались привилегии государства и царя.
Особое место в управлении регалийными доходами в XVIII веке занимали некоторые категории должностных лиц или структурные подразделения. Это, в пер-
32 Мондэй К.Д. Экономическое мировоззрение бюрократической элиты Российской империи Николаевской эпохи (на примере Е.Ф. Канкрина): дис....канд.экон. наук. СПб.,
2004. С.23.
33 См.: Омельченко Н.А. История государственного
управления в России: учебник. М.: Проспект, 2005.С. 258.
34 См.: Исаев И.А. История государства и права России. Учебник. М., 2003. С. 427.; Омельченко Н.А. История государственного управления в России: учебник. М.: Проспект,
2005.С. 258.
вую очередь, фискалы, вальдмейстеры, камериры (казначеи), корчменные команды (соляные, лесные, водные объездчики) и др. Незавершенность коллегиальной реформы Петра I не позволила реализовать потенциал финансового управления, заложенного в законодательстве (регламентах, инструкциях), что объяснялось кадровым вопросом.
Наиболее эффективным способом управления казенными монополиями оказалось министерское управление.
РЕЦЕНЗИЯ
Исследование историко-правовых основ государственной деятельности позволяет не только изучить исторический опыт законодателя, но и совершенствовать современное законодательство.
Начиная с XVII века, в России были сформированы централизованные ведомства - коллегии и министерства, положившие начало «стройному» управлению всеми отраслями государственного хозяйства, регалии также не являлись исключением. В связи с этим особенно актуален вопрос исторического исследования рассматриваемой темы.
В статье автором исследуется развитие управленской системы и законодательства в сфере управления регалиями.
Ценным научным аспектом является комплексное исследование законодательства в области системы органов управления регалийными доходами в российском государстве. Автор отмечает недостатки проведенных реформ, устанавливает закономерности в формировании доходной части бюджета с помощью регалийных доходов.
В целом, статья выполнена на высоком научном уровне, содержит самостоятельные научные выводы, отличающиеся новизной, и может быть опубликована.
Профессор,
д.ю.н. В.Н. Сусликов
