CC BY
386
Миропорядок
Владислав СУХАНОВ
10 ЛЕТ КОНВЕНЦИИ ООН ПРОТИВ КОРРУПЦИИ: УСПЕХИ И ВЫЗОВЫ
Статья приурочена к десятилетию Конвенции ООН против коррупции и посвящена основным этапам ее осуществления; отдельное внимание уделено перспективам развития глобальной антикоррупционной кампании.
The article is dated for the UNCAC 10th anniversary and is dedicated to the milestones of its implementation; special attention is paid to the prospects for the global anti-corruption campaign
Ключевые слова:
коррупция, Конвенция ООН против коррупции, антикоррупционная кампания, борьба с коррупцией, международное сотрудничество, гражданское общество; corruption, United Nations Convention against Corruption, anti-corruption campaign, struggle against corruption, international cooperation, civil society.
9декабря 2003 г. в г. Мериде (Мексика) была подписана Конвенция ООН против коррупции ( United Nations Convention against Corruption — UNCAC). Она стала первым документом столь высокого уровня, признававшим необходимость междуна -родного сотрудничества в борьбе с коррупцией и предлагавшим конкретные меры по осуществлению этой борьбы.
Если быть точным, 9 декабря 2003 г. Конвенция ООН против кор -рупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., была открыта для подписания. Специально для этого была созвана Политическая конференция на высшем уровне, продлившаяся 3 дня. Однако именно первый день конференции был провозглашен Международным днем борьбы с коррупцией.
Международное сообщество с энтузиазмом восприняло создание глобального антикоррупционного документа. На него возлагали большие надежды как мировые лидеры, так и ведущие политологи. Большинство экспертов оценивали принятие Конвенции как про -рыв в международной антикоррупционной кампании, начавшей свое бурное развитие с 90 - х гг. XX в.: «...принятие Конвенции ООН против коррупции должно ознаменовать новый этап в формирова -нии такой [единой международной антикоррупционной] политики на глобальном уровне»1.
Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан отмечал: «.если Конвенция будет в полной мере осуществляться, она сможет значи -тельно изменить качество жизни миллионов людей во всем мире»2. Что же было сделано за последние 10 лет в сфере борьбы с корруп -цией, что не удалось реализовать, осуществлялась ли Конвенция против коррупции в полной мере?
Чтобы ответить на все эти вопросы, необходимо рассмотреть под -робнее сам документ, понять цели и задачи, поставленные перед Конвенцией.
Конвенция ООН против коррупции состоит из 8 глав, содержащих 71 статью. Коррупция признается одной из главных угроз устойчи -вому развитию. Документ представляет общие меры по борьбе с коррупцией (в т.ч. превентивные меры, криминализация коррупции и правоприменение, международное сотрудничество, меры по воз -вращению активов, техническая помощь и обмен информацией) и механизмы реализации данных мер. Главными целями Конвенции
1 Богуш Г. Б. Коррупция и международное сотрудничество по борьбе с ней : дис. ... к.ю.н. - М. : МГУ, 2004, с. 88.
2 Кофи Аннан. Предисловие к Конвенции ООН против коррупции // http:// www.unodc.org/documents/russia/Reports/08- 50028_R.pdf
СУХАНОВ Владислав Анатольевич — аспирант кафедры мировых политических процессов МГИМО(У)
МИД РФ
против коррупции провозглашаются: содействие принятию и укреплению мер по борьбе с коррупцией и ее предупре -ждению; поощрение, облегчение и под -держка международного сотрудничества и техническая помощь в предупреждении коррупции и борьбе с ней; поощрение честности, неподкупности, ответствен -ности и надлежащего управления публич ными делами и публичным имуществом1. Важной деталью является юридическое обязательство выполнения всех условий Конвенции, взятое на себя добровольно государствами участниками.
Согласно ст. 68 условием начала дей -ствия Конвенции против коррупции было ее подписание и ратификация 30 госу -дарствами. На это потребовалось 2 года
— 14 декабря 2005 г. Конвенция вступила в силу.
Одновременно с этим была учреждена Конференция государств — участ -ников Конвенции (Conference of the State Parties — CoSP) с целью проведения мониторинга и выработки руководства по реализации положений универсаль ного антикоррупционного документа. Сессии Конференции созываются раз в 2 года для приведения законодательных баз государств участников в соответствие с положениями Конвенции.
В рамках Конференции работают несколько организаций: группа по обзору хода имплементации (в ее задачи входит наблюдение за осуществлением положе -ний Конвенции ООН против коррупции в государствах участниках и техническая помощь), рабочая группа по возврату активов, рабочая группа по предотвраще нию коррупции, экспертные группы по международному сотрудничеству и др.
С начала работы Конференции стало ясно, что принятие Конвенции против коррупции — далеко не самое сложное мероприятие в глобальной антикоррупци онной борьбе. Гораздо более трудоемким оказался процесс имплементации поло -жений Конвенции в национальные зако нодательства государств - участников. На 1 й сессии Конференции, состоявшейся в 2006 г. в Иордании, был поднят вопрос разработки механизма для успешной имплементации Конвенции. В результате резолюцией 1/1 закреплялось создание
1 Конвенция ООН против коррупции // http:// www.unodc.org/documents/russia/Reports/08-50028_R.pdf
межправительственной рабочей группы экспертов открытого состава для созда -ния сопутствующего эффективного меха -низма содействия проведению обзора осу ществления Конвенции2. Тогда же была создана пилотная программа проведения обзора.
В ходе 2 - й сессии Конференции, про -ходившей в начале 2008 г. на о. Бали (Индонезия), рассматривался вопрос о создании четкого руководства по каждому аспекту механизма, однако из за имев шихся разногласий единый механизм не был принят.
В ноябре 2009 г. на 3- й сессии Конференции государств — участни -ков Конвенции ООН против коррупции (г. Доха, Катар) была принята исторически важная резолюция 3/13, в рамках которой был утвержден механизм обзора хода осуществления Конвенции. Согласно дан -ному механизму «все государства - члены предоставляют в секретариат Рабочей группы информацию о соответствии поло жениям Конвенции, основанную на “все -сторонней методике самооценки”. Кроме этого, государства-члены участвуют в оценке, проводимой двумя другими государствами членами, на соответствие положениям Конвенции. Государства -члены, проводящие оценку, затем готовят вместе с оцениваемым государством свод ный отчет. В результате выходит полный отчет и выводы, которые впоследствии публикуются»4.
Еще одним важным моментом является установление конкретных сроков оценки осуществления положений Конвенции. Процесс мониторинга был поделен на 2
5 -летних цикла. 1- й цикл (2010—2015 гг.) включает в себя обзор хода осуществления Конвенции по вопросам криминализации коррупции и правоприменения, а также международного сотрудничества; 2 - й цикл
2 Резолюция 1/1 Конференции государств — участников Конвенции ООН против коррупции // http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_ corruption/cosp/session1/V0780750r.pdf
3 Резолюция 3/1 Конференции государств — участников Конвенции ООН против коррупции // http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/ COSP/session3/V1051987r.pdf
4 Примаков Д.Я., Коник К. Анализ результатов имплементации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в России за 2013 год // https://docs.google.com/ gview?url=http://www.gosbook.ru/sites/default/ files/documents/2013/05/21 /conv_uin_aganist_ corruption_2013.docx&toolbar=hide&chrome=true
(2015—2020 гг.) — по вопросам превентив -ных мер и мер по возвращению активов.
Для проведения мониторинга была со здана группа обзора осуществления поло жений Конвенции ООН против корруп ции. Она отбирает страны для проведения оценки. Группа собирается не реже чем раз в год в г. Вене (Австрия) и по результатам мониторинга делает доклад для государств
— участников Конференции.
С увеличением числа государств, подпи савших и ратифицировавших Конвенцию ООН против коррупции, все более замет ной становилась проблема технической помощи и обмена информацией по борьбе с коррупцией. Особенно сильно в техни -ческой помощи и рекомендациях по осу ществлению необходимых реформ нужда лись развивающиеся страны.
Эти вопросы не были оставлены без внимания на 4 - й сессии Конференции, которая состоялась в октябре 2011 г. в г. Марракеше (Марокко). В механизме обзора предлагалось указывать необходи мость в технической помощи. Также в 4 й сессии принимал участие широкий спектр гражданских лиц и организаций: предста -вители частного сектора, парламентарии, неправительственные организации, пред ставители гражданского общества.
Следующая, 5 я сессия Конференции состоится в ноябре 2013 г. в Панаме. Одним из запланированных мероприятий будет рассмотрение доклада о ходе осу ществления резолюции 4/3 под названием «Марракешская декларация по предупре -ждению коррупции».
Помимо сложностей, возникающих при имплементации положений Конвенции против коррупции в законодательства государств участников, имеются гораздо более серьезные проблемы реализации принятых норм на практике. Можно ска зать, в ряде стран действия законодатель ной власти в отношении антикоррупцион ных мер сильно опережают деятельность исполнительной власти. Безусловно, этот вопрос в ближайшие годы будет стоять на антикоррупционной повестке дня.
На данный момент (по состоянию на 29 мая 2013 г.) насчитывается 167 участников Конвенции ООН против коррупции (166 государств и одно региональное объеди -нение — Европейский союз). Из крупных экономически развитых стран подписали одними из первых, но до сих пор не рати фицировали Конвенцию против корруп
ции Германия и Япония (представляется, что в ближайшее время Конвенция будет ими ратифицирована).
Круг государств -участников действи -тельно обширен, но можно ли считать осуществление Конвенции ООН против коррупции за последние 10 лет успешным в полной мере?
К сожалению, дать однозначный ответ на этот вопрос мешает один показатель, который не был и не мог быть учтен и заложен в Конвенцию — наличие твер -дой политической воли руководства госу дарств в реализации борьбы с коррупцией на практике (что встречается далеко не всегда). Согласно данным Transparency International, сильнее всего от коррупции страдают развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. В государ -ствах, где система власти основывается на коррупции, ее резкое искоренение может быть опасно не только для самой власти, но и для всего государства.
Зачастую существуют объективные пред -посылки, затормаживающие осущест -вление положений Конвенции против коррупции (от экономических до социо культурных). Но бывают ситуации, когда борьба с коррупцией имитируется и лишь декларируется на бумаге. В таких случаях политические лидеры, находящиеся у вла сти и не желающие покидать свое место, подписывают международные соглаше -ния, создают видимость их исполнения, а на деле используют антикоррупционную риторику для борьбы с политическими оппонентами или же для получения широ -кого международного признания. Более того, существует риск, что обвинение в коррупционности того или иного полити ческого режима в разгар международной антикоррупционной кампании может быть использовано для создания негативного образа государства - оппонента на миро -вой арене, что в последующем может стать поводом для международного вмешатель ства во внутренние дела государства «с кор -рупционным режимом».
Несмотря на отсутствие регулирования этого вопроса в Конвенции ООН против коррупции и приравнивание подписания и ратификации Конвенции к реальной политической воле руководства, в ней заложен тот механизм, который в будущем не будет позволять имитировать борьбу с коррупцией, — влияние гражданского общества.
В 2006 г. была основана Коалиция Конвенции ООН против коррупции (КООНПК) — всемирная сеть организа -ций гражданского общества в поддержку Конвенции против коррупции, охваты -вающая более 310 организаций по всему миру. Задачей коалиции является моби -лизация гражданского общества на под держку Конвенции, продвижение рати фикации и осуществление мониторинга за ходом ее осуществления1.
Одним из важнейших показателей нетер -пимости к коррупции в обществе является высокая политическая культура населе -ния. В 2010 г. для повышения политиче -ской культуры и подготовки высококва лифицированных кадров в сфере борьбы с коррупцией была создана Международная антикоррупционная академия.
0 высоком уровне признания значимо сти Конвенции ООН против коррупции свидетельствует повышенный интерес к проблеме в рамках саммита G- 20. В сен -тябре 2013 г. лидеры стран G 20 заявили о создании рабочей группы по обмену информацией о коррумпированных чиновниках, а также поддержали ратифи кацию КООНПК Саудовской Аравией.
Несомненно, принятие и ратификацию Конвенции ООН против коррупции можно считать новым этапом международной антикоррупционной кампании. Вместе с тем это лишь первый шаг в осуществлении мер по борьбе с коррупцией в глобаль -ном масштабе. Уникальность Конвенции заключается в том, что она позволяет меж -дународному сотрудничеству выйти на новый уровень, создает единую правовую антикоррупционную базу. На повестке дня
— формирование глобальной антикорруп -ционной стратегии, соединение воедино усилий всех международных акторов на глобальном, региональном и локальном уровнях. Более тесное сотрудничество межправительственных и неправитель ственных антикоррупционных организа ций, неправительственных организаций, широкое участие бизнеса в борьбе с кор рупцией (10 - й принцип Глобального дого -
1 Коалиция Конвенции ООН против коррупции // http://www.uncaccoalition.org/images/PDF/ Coalition - Flyer - RU.pdf
вора ООН2) позволят реализовать положе ния Конвенции ООН против коррупции в полном объеме. Только комплексный подход (включающий взаимодействие с экспертами, научные исследования кор рупции, активное участие гражданского общества) может повысить эффектив ность борьбы с коррупцией и улучшить качество жизни по всему миру.
Как представляется, все большую роль в международном сотрудничестве в борьбе с коррупцией будут играть гражданские инициативы. Страны, где гражданское общество находится на высоком уровне развития, защищены от коррупционных проявлений в крупном масштабе (в т.ч. от политической и государственной корруп ции), и любое коррупционное поведение считается неприемлемым во всех отноше ниях.
Именно гражданское общество помо жет решить проблему политической воли и политической имитации при принятии на себя обязательств по борьбе с корруп цией.
6 - я сессия Конференции государств — участников Конвенции против коррупции будет проходить в России в 2015 г. Анализ результатов имплементации Конвенции Организации Объединенных Наций про тив коррупции в России за 2013 г.3 пока -зал, что у России имеются определенные успехи в данном процессе, большинство положений Конвенции в той или иной степени отражены в законодательной базе РФ. Вместе с тем положения Конвенции не всегда удается применять на практике. В этой связи остается надеяться, что Россия продолжит проводить реформы и будет последовательно выполнять добровольно принятые обязательства по осуществле нию Конвенции ООН против коррупции.
2 Глобальный договор ООН // http://www.ungk>-balcompact.org/languages/russian/ten_principles. html
3 Примаков Д.Я., Коник К. Анализ результатов имплементации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в России за 2013 год // https://docs.google.com/ gview?url=http://www.gosbook.ru/sites/default/ files/documents/2013/05/21 /conv_uin_aganist_ corruption_2013.docx&toolbar=hide&chrome=true
