CC BY
148
УДК 347.63
ЗНАЧЕНИЕ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
А. С. Сураев
SIGNIFICANCE AND EFFICIENCY OF CHILDREN'S RIGHTS COMMISSIONER
FOR THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
A. S. Suraev
Аннотация. В статье рассматривается институт Уполномоченного по правам ребенка в РФ. Автор анализирует правовые аспекты и особенности данного института в России. В статье дается комплексная оценка эффективности института Уполномоченного по правам ребенка в РФ и основных направлений его деятельности.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка в РФ, права детей, усыновленные дети, Общественная палата РФ, органы государственной власти.
Abstract. In the article the Institution of Presidential Commissioner for Children's Rights in the Russian Federation is considered. The author analyzes legal aspects and features of this institute in Russia. The article gives the complex efficiency assessment of the Institution of Presidential Commissioner in the Russian Federation and the main directions of his activity.
Key words: Children's Rights Commissioner for the President of the Russian Federation, the rights of children, the adopted children, Public chamber Russian Federation, public authorities.
Вопрос об эффективности государственной защиты семьи, материнства и детства и ее дальнейшее совершенствование связаны с одной из самых незащищенных категорий граждан - детьми. Именно регулирование и практическая реализация направления защиты прав ребенка определяют качественный уровень развития демократического общества и правового государства. Деятельность общества и государства находит свое непосредственное выражение в определенных институтах, среди которых особую значимость приобретает институт Уполномоченного по правам ребенка. Принятие Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» дало очередной виток дискуссиям о месте и роли данного института в национальной системе защиты прав детей [1].
К моменту принятия вышеобозначенного Указа Президента РФ на всех уровнях значительно активизировались дискуссии о целесообразности выде-
1 В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения коллективного исследовательского проекта «Права ребенка в Российской Федерации (на основе анализа семейного и гражданского законодательства и правоприменительной практики)» № 11-04-0041, выполненного при поддержке Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ».
ления института Уполномоченного по правам ребенка в качестве самостоятельного. При этом в качестве альтернативы выдвигался вариант введения данной должности в рамках уже существующих на уровне Федерации и регионов институтов уполномоченных по правам человека. Однако важно понимать, что необходимость создания отдельной должности Уполномоченного по правам ребенка давно назрела.
Рассмотрим основные проблемы правового характера, которые влияют на эффективность данного института в России. Принципиальным является тот факт, что Уполномоченный по правам ребенка в отличие от Уполномоченного по правам человека не может принимать дело к рассмотрению исключительно по заявлению пострадавшей стороны. Дети часто не осознают того, что их права нарушаются, могут не знать, как написать заявление, куда обратиться. Соответственно детский омбудсмен зачастую вынужден действовать без официального обращения, а потому его деятельность должна быть обеспечена качественно иными административными процедурами, чем деятельность Уполномоченного по правам человека. Однако соответствующим Указом должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка хотя формально и учреждена в качестве независимой, фактически включена в систему Общественной палаты РФ [2], поскольку всестороннее обеспечение его деятельности, в том числе и кадровое, организационное, юридическое, возложено на аппарат Палаты. Предоставленные детскому омбудсмену ст. 4 Указа Президента РФ № 986 полномочия в значительной степени схожи с полномочиями, предоставленными Уполномоченному по правам человека в РФ: право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц; беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации; проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти и т. п.
Отсутствие определенных правовых механизмов, направленных на полноценную реализацию указанных задач, позволяет не вполне эффективно достигать цели данного института. Прежде всего, Уполномоченный по правам ребенка в отличие от Уполномоченного по правам человека не наделен правом знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производствами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Непредставление детскому омбудсмену такого права представляется не совсем обоснованным, поскольку значительный блок нарушений прав детей связан с вопросами уголовного, административного производства как в отношении них самих, так и в отношении лиц, совершивших соответствующие правонарушения в отношении детей. Еще одним правом, которым в отличие от Уполномоченного по правам человека не наделен Уполномоченный по правам ребенка, является закрепленное в п. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» право первого на безотлагательный прием руководителями и дру-
гими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания. Необходимость самого факта безотлагательного приема обусловлена спецификой прав, защищаемых Уполномоченным по правам ребенка, которая зачастую требует безотлагательного решения тех или иных вопросов.
Кроме того, Уполномоченному по правам ребенка не предоставлено право отказа от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей. На наш взгляд, указанное право необходимо Уполномоченному по правам ребенка не в меньшей степени, чем Уполномоченному по правам человека, так как деятельность детского омбудсмена аналогично связана с вопросами этического характера, по которым разглашение сведений или неполучение сведений из-за угрозы их дальнейшего разглашения может нанести больший общественный вред.
Также необходимо обратить внимание на вопрос конкретных мер реагирования Уполномоченного по правам ребенка. Итогом рассмотрения поступившей информации о нарушениях прав ребенка являются предпринимаемые Уполномоченным действия по восстановлению нарушенных прав. Очевидно, конкретные виды таких действий должны быть закреплены нормативно, поскольку в отличие от стадии сбора информации о нарушениях на данной стадии предполагается обязательная реакция ответственных должностных лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций по ликвидации допускаемых нарушений или компенсации нанесенного ими вреда, что в силу специфики отечественного законодательства должно базироваться на соответствующих нормативно закрепленных основаниях.
В соответствии с Указом Президента РФ Уполномоченный по правам ребенка наделен правом совершать только один вид действий в качестве реакции на выявленные нарушения прав ребенка - правом направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов. Фактически он может предпринимать действия исключительно рекомендательного характера.
На наш взгляд, учитывая специфику защищаемых интересов, целесообразно дополнить круг полномочий Уполномоченного по правам ребенка следующими правами. Прежде всего, это право на обращение в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод ребенка. Очевидно, что обращение в государственные органы, уполномоченные на возбуждение соответствующего производства или уголовного дела, является основной формой работы любого правозащитного института, не обладающего правами на ведение опе-
ративно-розыскных мероприятий или следственных действий. В противном случае ставится под сомнение эффективность работы данного института. Представляется, что при обращении Уполномоченного по правам ребенка в государственные органы его запросы будут регулироваться Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», что в свою очередь может повлечь более широкую огласку обстоятельств дела, а также установление общих требований обращения, как для любого гражданина. Вероятно, что такая процедура займет больше времени и может также повлиять на эффективность защиты прав ребенка в ситуациях, требующих немедленного реагирования.
Еще одним важным элементом оценки значения института Уполномоченного по правам ребенка в России является наличие обратного контроля эффективности его деятельности. Реализация данной идеи зависит от двух аспектов: во-первых, формирование отчетного документа, позволяющего оценить работу Уполномоченного за определенный период времени; во-вторых, представление данного документа на рассмотрение должностному лицу, обладающему полномочиями по контролю за деятельностью Уполномоченного.
В системе работы института Уполномоченного по правам человека такими элементами являются нормы, согласно которым Уполномоченный по окончании календарного года направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации. Вероятно, что в случае создания института Уполномоченного по правам ребенка в составе института Уполномоченного по правам человека на первого распространялось бы и действие законодательных норм, регламентирующих порядок предоставления ежегодных докладов. В принятом же Указе Президента РФ № 986 подобные нормы отсутствуют, что оставляет нерешенными вопросы оценки деятельности детского Уполномоченного.
В научной литературе также отмечаются существующие проблемы института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ [3]. В частности, что встроенность должности Уполномоченного по правам ребенка в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия Уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребенка в субъекте РФ. Практика показывает, что Уполномоченные по правам ребенка в субъектах РФ испытывают значительные трудности при осуществлении своей деятельности, прежде всего, финансового и организационно-технического характера, а это в свою очередь снижает результативность их работы и в конечном итоге подрывает саму идею независимого контроля за деятельностью государственных органов по соблюдению прав детей.
Важно также отметить активную деятельность Уполномоченного по правам ребенка в сфере защиты прав усыновленных детей. Особую актуальность данная тема приобретает в связи с усыновлением российских детей иностранными гражданами. Благодаря совместным усилиям Уполномоченного по правам ребенка и Министерства иностранных дел России было подготовлено с американской стороной и в июле 2011 г. подписано двустороннее Соглашение между Россией и США о сотрудничестве в области усыновления
(удочерения) детей. Необходимость принятия такого Соглашения назрела в виду ряда конфликтов, возникших с российскими усыновленными детьми в США. Двустороннее Соглашение закрепляет ряд принципиальных положений, направленных на защиту прав усыновленных детей. Деятельность Уполномоченного по правам ребенка также должна быть направлена на защиту прав усыновленных детей в России. Остается актуальной проблема вторичного сиротства, вызываемая отказом опекунов, приемных родителей, патронатных воспитателей или усыновителей от своих приемных детей. Уполномоченный в данной сфере должен сделать акцент на создание полноценной системы подготовки и последующего контроля приемных семей, так как расчет на материальную поддержку граждан в качестве главной меры государственной политики не может рассматриваться как ключевое решение проблемы сиротства в России.
Содержание деятельности Уполномоченного по правам ребенка в РФ свидетельствует о стремлении государства и общества способствовать воплощению принципов Конвенции о правах детей, осуществлять системную деятельность по обеспечению их прав и законных интересов. Однако есть основания говорить о наличии проблем, недостатков объективного и субъективного характера, которые снижают результативность деятельности указанного института гражданского общества, поэтому необходимо принимать оперативно меры по устранению этих недостатков. Реализация указанных мер, по нашему мнению, будет способствовать повышению эффективности деятельности института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка по обеспечению защиты прав и интересов ребенка.
Список литературы
1. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Собрание законодательства РФ. - 07.09.2009. - № 36. - Ст. 4312.
2. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 11.04.2005. - № 15. - Ст. 1277.
3. Кулаженкова, Н. В. Уполномоченный по правам ребенка в РФ: содержание деятельности / Н. В. Кулаженкова // Аспирантский вестник Поволжья. - 2010. -№ 1-2. - С. 142-148.
Сураев Александр Сергеевич студент, Высшая школа экономики E-mail: [email protected]
Suraev Alexander Sergeevich Student, Higher school of economics
УДК 347.63 Сураев, А. С.
Значение и эффективность института уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации / А. С. Сураев // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2013. - № 1 (5). - С. 243-247.
