CC BY
67
УГРОЗЫ ИБЕЗОПАСНОСТЬ
38 (179) - 2012
УДК [349.41:349.6]:629.78
землеустройство как элемент экологического менеджмента космической деятельности
И. К. епифанов, доктор экономических наук, заведующий кафедрой технологических инноваций E-mail: epifanov83@yandex. ru Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова
а. а. малыгин,
ведущий специалист
Управления экологической безопасности
E-mail: amalygin87@gmail. com
Федеральное государственное
унитарное предприятие
«Центр эксплуатации объектов наземной
космической инфраструктуры»
В настоящее время особенно актуально проведение землеустройства на территориях, подверженных влиянию космической деятельности, в связи с постоянным увеличением техногенной нагрузки, государственной важностью и приоритетом охраны окружающей среды. Рассмотрены существующие проблемы правового регулирования, связанные с проведением землеустройства на территории комплекса «Байконур». Сформулированы предложения, которые позволяют в полной мере реализовать требования природоохранного законодательства.
Ключевые слова: землеустройство, экологическая безопасность, правовое регулирование, космическая деятельность.
В современной литературе термин «землеустройство» встречается в разных аспектах и определяется в зависимости от объектов, круга субъектов, их прав и обязанностей, предмета земельных правоотношений. Современное определение землеустройства закреплено в Земельном
кодексе РФ [3] и Федеральном законе от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» [4]. Однако ввиду специфики земельного права, не обладая специальными познаниями, бывает затруднительно понять смысловое содержание и основные особенности данного понятия, а также его отличие от понятия землепользования.
Наиболее полное, на взгляд авторов, теоретическое определение понятия землеустройства дал С. А. Боголюбов: «Землеустройство - система государственныхмероприятий, направленных на регулирование земельных отношений, учет и оценку земельныхресурсов, организацию использования и охраны земель, составление территориальных и внутрихозяйственных планов» [11, с. 125].
Землепользование в свою очередь представляет собой установленные законом правила, порядок и процесс использования земли «на основании предоставленного права собственности или иного права на землю» [11, с. 125].
Основное различие этих двух понятий заключается в объеме, объектах и субъектах правоотношений, связанных с проведением землеустройства и землепользованием.
Землепользование - это правоотношения, объектом которых является право на конкретный земельный участок, а субъектами являются собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы и обладатели сервитутов. Государство одновременно является и властным субъектом таких правоотношений, и собственником земли. Например, при выделении земельных участков в собственность или предоставлении права пользования требуется нормативный акт, наделяющий соответствующим правом. Государство является субъектом правоотношений, связанных с использованием земель, в случае государственной собственности на землю.
Землеустройство, в свою очередь, - это комплекс мероприятий, который осуществляется государством в целях рационального использования земель и их охраны. Объектом таких правоотношений являются территория Российской Федерации, территории субъектов, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, в том числе и конкретные земельные участки. Субъектами правоотношений, связанных с землеустройством, являются законодательные и исполнительные органы государственной власти.
У землеустройства, в отличие от землепользования, существует конкретная цель - рациональное использование и охрана земель. Именно в соответствии с землеустройством должно осуществляться землепользование. Более того, эти два понятия, по существу, являются последовательными, взаимодополняющими друг друга стадиями процесса использования земель и должны, по мнению автора, быть связаны как прямой, так и обратной связью. Так, например, данные о текущем землепользовании отображаются в землеустроительной документации, а само землепользование осуществляется в соответствии с землеустроительными документами.
Землеустройство как система государственных мероприятий «обеспечивает охрану земли как важнейшего объекта охраны окружающей среды, планирование и организацию рационального использования земель, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы» [1].
Землеустройство в то же время входит в систему государственных мероприятий, направленных на обеспечение экологической безопасности. Это обусловлено тем, что земля является важнейшей составной частью природной среды, природным ресурсом, используемым в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и одновременно недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав, без которых невозможно осуществление хозяйственной и иной деятельности. «Благополучие» земель является основополагающим условием сохранения биоценоза как основной экологической системы, количественные и качественные показатели которой определяют благоприятное состояние окружающей среды.
Так как одним из принципов, в соответствии с которыми осуществляется космическая деятельность, является принцип охраны окружающей среды, проведение землеустройства на территориях, подверженных влиянию космической деятельности, является одним из ключевых элементов обеспечения экологической безопасности космической деятельности.
Применительно к космической деятельности в части эксплуатации комплекса «Байконур» вопросы проведения землеустройства можно условно разделить на две составляющие: 1) землеустройство территорий районов падения, расположенных в Российской Федерации; 2) землеустройство территории космодрома Байконур и районов падения в Республике Казахстан. Такое разделение обусловлено различным законодательным регулированием вопросов землепользования и землеустройства данных территорий. В первом случае отношения регулируются в соответствии с российским законодательством, во втором - нормами межгосударственных соглашений и правовых актов Республики Казахстан. Система законодательства в обоих случаях имеет некоторые пробелы, которые не позволяют в полной мере урегулировать земельные правоотношения.
Проведение землеустройства на территори-яхрайонов падения, расположенных в Российской Федерации. В России землеустройство проводится в случаях, предусмотренных законом. Регулирование землеустройства на федеральном уровне осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ [3], федеральными законами от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» [4], от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [5], от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» [6], постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 № 514 «Об утверждении положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» [7] и другими нормативными правовыми актами. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению землеустройства, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и недвижимости, которая находится в ведении Министерства экономического развития РФ.
Федеральным законодательством предусмотрена обязательность проведения землеустройства в случае выявления земель, подверженных негативному воздействию. Основаниями для проведения землеустройства являются решения о проведении землеустройства уполномоченных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, договоры о проведении землеустройства, судебные решения. В землеустроительной документации определяются обязательные для выполнения мероприятия по обеспечению рационального использования и охране земель.
При осуществлении космической деятельности для приема отделяющихся частей ракет-носителей используются территории районов падения отделяющихся частей ракет-носителей (далее - РП ОЧ РН), расположенные на территории 16 субъектов Российской Федерации, общая площадь которых составляет порядка 8 млн га. Территории РП ОЧ РН используются в соответствии с договорами с субъектами РФ (далее - Договоры), заключенными на основании постановления Правительства РФ от 31.05.1995 № 536 «О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет» [8]. Следует отметить, что в состав территорий районов падения зачастую входят земли сельскохозяйственного назначения, являющиеся землями, особо охраняемыми государством.
В связи с существенным (по сравнению с 1995 г.) изменением земельного законодательства возникли определенные пробелы и несоответствия нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, связанные с использованием территорий в качестве РП ОЧ РН.
В соответствии с Земельным кодексом РФ земельные участки, используемые в качестве районов
падения отделяющихся частей ракет эпизодически, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются. Земельным законодательством установлены следующие права на землю: право собственности, постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренда, сервитут, безвозмездное срочное пользование. Основания возникновения прав на земельные участки установлены в общем случае гражданским законодательством и другими федеральными законами.
Таким образом, при использовании Российской Федерацией районов падения в части размещения фрагментов отделяющихся частей ракет-носителей на основании договоров с субъектами РФ в соответствии с земельным законодательством отсутствуют землепользователи районов падения. Соответственно, при отсутствии землепользователей права пользования районов падения как территорий, принимающих отделяющиеся части ракет-носителей, в настоящее время никак не отражены в землеустроительной документации.
При этом очевидна возможность воздействия космической деятельности на окружающую среду. Например, в виде захламления земель металлическими фрагментами в результате падения отделяющихся частей ракет-носителей в районах падения. Следовательно, возникает возможность выявления земель, подверженных негативному воздействию, что является одним из случаев обязательного проведения землеустройства. Однако в официальной землеустроительной документации отсутствуют какие-либо данные об использовании земельных участков в качестве территорий районов падения отделяющихся частей ракет-носителей, что в результате не отражает воздействия космической деятельности на соответствующие территории.
В рамках существующего законодательства указанный пробел можно устранить путем регистрации права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) при использовании территорий районов падения. При этом право ограниченного пользования будет отражено в землеустроительной документации, и тем самым будут достигнуты основные цели проведения землеустройства. У такого решения вопроса существует ряд недостатков, например, необходимость заключения договора сервитута с каждым собственником, землепользователем, землевладельцем и арендатором земельных участков.
Другим вариантом устранения данного пробела может быть ограничение права использования земельных участков, расположенных на территории РП ОЧ РН, которое может быть установлено только специальным законом о районах падения, определяющим правовые основы создания, использования и ликвидации районов падения отделяющихся частей космических объектов. В настоящий момент проект закона о районах падения космических объектов разработан Федеральным космическим агентством, согласован с субъектами Федерации и заинтересованными органами государственной власти и внесен в Правительство РФ.
В соответствии с проектом закона территории районов падения космических объектов представляют собой зоны с особыми условиями использования территории, сведения о которых вносятся в государственный кадастр недвижимости (отражаются в землеустроительной документации).
Проведение землеустройства на территориях районов падения в Российской Федерации позволит учесть интересы всех землепользователей земельных участков, расположенных в районах падения, при реализации их прав, а также обеспечить рациональное использование и охрану земли как одного из объектов защиты окружающей среды.
Проведение землеустройства на территории космодрома Байконур и районов падения, расположенных в Республике Казахстан. Комплекс «Байконур» находится в аренде Российской Федерации. Регулирование земельных правоотношений на территории комплекса «Байконур» осуществляется в соответствии с Договором аренды комплекса «Байконур» [2] и законодательством Республики Казахстан, а также Соглашением о порядке использования земельных участков комплекса «Байконур» [9]. В состав комплекса «Байконур» входят следующие территории: территория города Байконур, территория космодрома Байконур и территории районов падения, расположенные в Республике Казахстан.
Уполномоченными по проведению землеустройства органами государственной власти являются: на территории города Байконур, обладающего статусом города федерального значения - администрация города; на территории космодрома и районов падения в Республике Казахстан - Федеральное космическое агентство.
Законодательством Республики Казахстан установлена обязанность землепользователей ис-
пользовать земельные участки в соответствии с утвержденной в установленном законом порядке проектной документацией и соблюдением целевого назначения территории, планом застройки и эксплуатации, а также осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать строительные, экологические и иные специальные требования.
Полному урегулированию вопроса проведения землеустройства на территории космодрома Байконур и районов падения в Республике Казахстан в настоящее время препятствуют пробелы в нормативно-правовой системе следующего характера.
Земельные правоотношения не являются исключением из прочих предметов правового регулирования, для их реализации требуется не только законодательное, но и исполнительное воздействие. То есть для полного выполнения требований межгосударственных соглашений и законодательства должны быть приняты соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, которые будут определять порядок проведения землеустройства, наделять специальными полномочиями органы, ответственные за проведение землеустройства. Путем применения соответствующими органами норм международных соглашений и законов государств произойдет реализация права. Землеустройство в форме, соответствующей действующему закону, будет проведено на территории комплекса «Байконур».
Соглашением о порядке использования земельных участков комплекса «Байконур» со стороны Российской Федерации не предусмотрены специальные ответственные органы за проведение землеустройства. Предполагается, что таким органом является Федеральное космическое агентство. Следует отметить, что можно также дополнить Соглашение о порядке использования земельных участков комплекса «Байконур» специальной нормой, устанавливающей, что уполномоченным представителем со стороны Российской Федерации в части регулирования земельных отношений будет являться Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), осуществляющая соответствующие функции на территории России. Однако Договором об аренде комплекса «Байконур» как базовым, определяющим основные правила и порядок документом, регулирующим правоотношения по его использованию и эксплуатации, не предусмотрено участие специальных органов исполнительной власти в части регули-
рования земельных отношений. Кроме того, в связи со спецификой фактически сложившейся ситуации, когда арендованные территории эксплуатируют представительства российских организаций, подведомственные Роскосмосу, который единолично оперативно производит контроль и учет использования земельных участков, участие Росреестра в отношениях, связанных с эксплуатацией комплекса «Байконур», приведет к появлению лишнего регулирующего правоотношения органа государственной власти, децентрализации и усложнению процесса выделения и использования земельных участков, что не представляется рациональным. Таким образом, участие Роскосмоса как уполномоченного органа в части использования территории комплекса «Байконур» со стороны Российской Федерации является наиболее оптимальным решением.
Согласно Положению о Федеральном космическом агентстве [10] оно является уполномоченным органом государственной власти, осуществляющим в числе прочих функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере космической деятельности. К его полномочиям относятся осуществление общей координации работ, проводимых на космодроме Байконур, а также руководство этими работами, использование комплекса «Байконур», арендованного у Республики Казахстан. Несмотря на то, что к ведению Роскосмоса относится использование комплекса «Байконур», включая арендованные территории, в настоящее время невозможно проведение землеустройства как отдельной самостоятельной функции в рамках полномочий, предусмотренных Положением о Федеральном космическом агентстве. Очевидно, требуется введение специальной нормы, наделяющей Роскосмос соответствующими полномочиями.
Вследствие этого процесс проведения землеустройства на территории космодрома Байконур и районов падения, расположенных в Республике Казахстан, на данный момент не получил должного развития и находится на начальном этапе: единый кадастр земель не ведется, а контроль за использованием земельных участков, предусмотренный Соглашением между Правительством РФ и Правительством РК о порядке использования земельных участков комплекса «Байконур», сведен лишь к простому ведению учета землепользователей и границ существующих земельных участков.
На практике все чаще встречаются ситуации,
при которых указанные пробелы затрудняют отведение земельных участков для строительства и ввода в эксплуатацию новых (проектируемых) объектов наземной космической инфраструктуры. При разработке проектной документации на строительство таких объектов необходимо выделение земельных участков. При этом в связи с неурегулированным порядком выделения могут возникнуть трудности согласования его границ и плана строительства с казахстанской стороной.
Кроме закрепления специальных полномочий Роскосмоса для проведения землеустройства необходимо принятие подзаконных и локальных нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения землеустройства на территории космодрома Байконур и районов падения, расположенных в Республике Казахстан. Одним из путей решения вопроса может являться введение в действие внутреннего документа, которым будет предусмотрено осуществление Роскосмосом контроля за использованием земельных участков на территории космодрома Байконур. Наиболее рациональным представляется, что внутри структуры Роскосмоса ответственным подразделением за контроль за использованием земельных участков должно являться Управление Роскосмоса на Байконуре. Принятие указанного положения станет отправной точкой и для решения вопроса проведения землеустройства.
Для осуществления контроля за использованием земельных участков необходимо создание определенной системы управления, которая должна функционировать на основе специальной информации, а именно: общее количество землепользователей, площади существующих земельных участков, количество, площадь и координаты земельных участков, подверженных негативному воздействию, -информации, которая отражает результаты проведения землеустройства в землеустроительной документации. Таким образом, процесс проведения землеустройства будет являться составной и неотъемлемой частью контроля за использованием земельных участков, предусмотренного межгосударственными соглашениями.
В зависимости от территориального признака правовое регулирование вопросов, связанных с проведением землеустройства на территориях, подверженных влиянию космической деятельности, осуществляется в соответствии с нормами российского внутреннего права или международ-
ными соглашениями. В обоих случаях система законодательства обладает определенными недостатками, не позволяющими обеспечить должную эффективность механизма правового регулирования. Такие недостатки связаны с изменением законодательства, вызвавшим несоответствие подзаконных нормативных правовых актов, согласно которым осуществляется фактический порядок использования территорий РП ОЧ РН, расположенных в Российской Федерации, действующим в настоящее время федеральным законам, а также неполной нормативной регламентацией общественных отношений, связанных с проведением землеустройства.
Относительно территорий РП ОЧ РН, расположенных в Российской Федерации, устранение существующих правовых коллизий возможно с помощью регламентации общественных отношений, связанных с проведением землеустройства. Существуют два варианта такой регламентации: регистрация сервитута или принятие специального закона о районах падения, определяющего правовой статус и порядок создания и использования территорий в качестве РП ОЧ РН.
Проведение землеустройства на территории космодрома Байконур и РП ОЧ РН, расположенных в Республике Казахстан, может быть обеспечено путем закрепления специальных полномочий за Федеральным космическим агентством, а затем принятия специальных подзаконных нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения землеустройства.
Последовательная реализация приведенных положений позволит создать основополагающую базу, своеобразный «фундамент», на основе которого может быть обеспечено проведение землеустройства на территории космодрома Байконур и районов падения в соответствии с требованиями межгосударственных соглашений и законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан.
Список литературы
1. Алакоз В. В. Об обязательности землеустройства // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 3.
2. Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан от 10.12.1994 // Собрание законодательства РФ. 31.08.1998. № 35. Ст. 4369; Бюллетень международных договоров. 1998. № 10. С. 9-16.
3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.
4. О землеустройстве: Федеральный закон от
18.06.2001 № 78-ФЗ.
5. О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ.
6. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ.
7. Об утверждении положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства: постановление Правительства РФ от
11.07.2002 № 514.
8. О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет: постановление Правительства РФ от 31.05.1995 № 536.
9. О заключении соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о порядке использования земельных участков комплекса «Байконур», переданного в аренду Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 28.12.1996 № 224.
10. Об утверждении положения о Федеральном космическом агентстве: постановление Правительства РФ от 26.06.2004 № 314.
11. Экология. Юридический энциклопедический словарь / под ред. проф. С. А. Боголюбова. М.: Изд-во «НОРМА», 2001.
