CC BY
20ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ: ОПЫТ РОССИИ, ФРАНЦИИ И ГЕРМАНИИ
СУРИКОВА Анастасия Маруановна,
старший преподаватель, аспирант кафедры правоведения
ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К.А. Тимирязева». E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Правовые механизмы охраны объектов культурного наследия в России содержатся в профильных нормативных правовых актах, но многие из них нашли свое отражение в нормах земельного законодательства. Известно, что система нормативных актов в области охраны объектов культурного наследия все еще находится в процессе становления. Представляется, что в сложившихся условиях при изучении права и законодательства в области охраны объектов культурного наследия, необходимо обращаться к опыту европейских государств, обладающих богатой историей и развитой туристической отраслью.
Abstract: The legal mechanisms for the protection of cultural heritage objects in Russia are contained in the relevant regulatory legal acts, but many of them are reflected in the norms of land legislation. It is known that the system of normative acts in the field of protection of cultural heritage objects is still in the process of formation. It seems that in modern conditions, when studying legislation and legislation in the field of protection of cultural heritage objects, it is necessary to turn to the experience of European countries with a rich history and developed tourism industry.
Ключевые слова: земли историко-культурного назначения, памятники истории и культуры, сравнительное правоведение.
Keywords: lands of historical and cultural purpose, historical and cultural monuments, comparative law.
Сохранение памятников исторического прошлого - одно из важнейших направлений внутренней политики любого государства. Неся в себе культурную, образовательную и идеологическую составляющую, памятники истории и культуры являются «маркерами» развитости общества и показателями реализации права отдельных народов на самоопределение. Для России, как для федеративного государства с многовековой историей и большим количеством народностей, проживающих на ее территории, вопрос сохранения и приумножения культурного богатства является особенно актуальным. Тем не менее, переходный период от Советского государства к Российской Федерации пагубно отразился на многих объектах исторического и культурного наследия: усадебных и садово-парковых ансамблях, религиозных сооружениях, достопримечательных местах и других. Кроме того, сама система нормативных актов в области охраны объектов культурного наследия все еще находится в процессе становления.
Одной из основ охранительного механизма памятников истории и культуры является выделение земель историко-культурного назначения. Охранительная функция которых заключается в том, что правовой режим, т.е. особый режим использования и охраны земель историко-культурного назначения обеспечивает охрану и защиту объектов на них рас-
положенных. Целью установления специального режима является сохранение уникальных научных и культурных свойств ландшафтов и сооружений, являющих собой объекты культурного и исторического наследия. Согласно положениям 99 статьи Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 (далее - ЗК РФ) названный вид земель входит в состав земель особо охраняемых территорий и объектов и включает в себя земли объектов культурного наследия народов России - памятников археологии, истории, культуры и науки, достопримечательных мест, земель военных и гражданских захоронений [1].
Известно, что Правительство РФ постепенно отменяет ранее действовавшие нормативные акты советского периода. «В перечень упраздняемого за ненадобностью, как ожидается попадут свыше 20 тысяч нормативных актов 1917 - 1991 годов, затрагивающих самые различные сферы деятельности (имеется ввиду Постановление Правительства РФ от 2 марта 2017 г. № 243 «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов РСФСР и признании не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов (положений нормативных правовых актов) СССР») ... О необходимости этой процедуры сказал еще в феврале 2019 го-
да В. Путин в послании Федеральному Собранию... Совсем угрожающе выглядят намерения упразднить базовые документы национальной системы охраны исторических памятников» - высказывал свои опасения член Совета при президенте РФ по культуре и искусству К.П. Михайлов в статье, опубликованной в октябрьском номере общественно-политического журнала «Огонек» [3, с. 34].
Очевидно, что за отменой большинства нормативных актов последует принятие новых. По мнению автора, на данный момент приоритетной задачей законодателей и представителей науки является всесторонний анализ существующей ситуации, изучение российского и зарубежного опыта, чтобы основе, полученных данных «заглянуть вперед» и вовремя предпринять правильные решения. В соответствии с преамбулой Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 объекты культурного наследия народов России представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия [4], это также означает, что Российская Федерация открыта к международному сотрудничеству и готова перенимать опыт зарубежных государств в деле по сохранению культурного богатства.
Здесь законодателю и ученому сообществу помогает сравнительное правоведение, которое ни раз называли «незаменимым инструментом для совершенствования национального права» [5].
Сопоставляя нормы национального права и права зарубежных государств можно рассматривать различные варианты правовых решений и выбирать наилучший с учетом опыта, пережитого другими государствами.
Представляется, что при изучении права и законодательства в области охраны объектов культурного наследия, необходимо обращаться к опыту европейских государств, обладающих богатой историей и развитой туристической отраслью. Нормативные акты большинства европейских государств имеют историю в несколько десятков, а то и сотен лет.
Наиболее интересным можно считать законодательство Французской Республики. Большинство специалистов считают ее законодательную систему наиболее совершенной и не превзойденной ни одним государством Европы по своему материаль-
ному содержанию.
Первый обстоятельный нормативный акт по регулированию отношений в области сохранения памятников истории и культуры был подписан президентом Республики Раймоном Пуанкаре 31 декабря 1913 года. Подписанный им нормативный акт стал итогом большой работы, которая началась еще в 1837 году с момента создания Комиссии по историческим памятникам. Акт 1913 года не отверг существовавших до той поры документов, регулировавших охрану и содержание памятников истории и культуры, и стал одним из старейших в мире для этой области регулирования. В феврале 2004 года закон 1913 года был включен в Кодекс наследия (Code du patrimoine, 2004) [6] и в Постановление № 2005-1128 от 8 сентября 2005 года об исторических памятниках и охраняемых территориях [7]. «Часто используемый в качестве образца, он мало изменился. Теперь это тонкий баланс между уважением права собственности и общими интересами, он регулирует все положения, касающиеся защиты и сохранения монументального наследия Франции» [8]. Примечательно, что столетию закона 1913 года были посвящены многочисленные мероприятия, к участию в которых были привлечены собственники и владельцы памятников, ученые, архитекторы и должностные лица, «...чтобы отпраздновать столетие этого закона, который является основой французского законодательства о наследии» [8].
Уже в 1913 году было понятно, что недостаточно охранять объекты, что называется «сами по себе», необходимо выделять некую охранную зону, имеющую особый режим использования территорий. Позднее это станет одним из основных охранительных мероприятий в мире и найдет свое место в земельном законодательсве Российской Федерации. На сегодняшний день положения, регламентирующие охранные зоны, содержатся в Кодексе наследия Французской Республики.
Согласно положениям статей (артиклей) R621-92 Кодекса наследия, вокруг объекта, который утвержден в качестве исторического памятника, создаются т.н. «определенные периметры окружающей среды» [6]. Любые работы, планируемые в границах выделенных периметров, проводятся после согласования в компетентных органах. Похожая процедура прописана и в российском законодательстве. Интересно в положениях Кодекса наследия то, что если памятник не включен (или пока не включен) в список
исторических памятников, особый охранительный периметр все равно необходимо устанавливать и согласовывать его границы в органах муниципалитетов, уполномоченных на планирование городских и иных территории. Статьи R621-93 регулируют вопросы согласования периметров: предложение о согласовании периметров в этом случае так же рассматривается архитектором зданий Франции [6] (должность государственного служащего высшего звена (т.н. категории A +). Здесь видится очень прочное слияние градостроительного законодательства с законодательством в области сохранения культурного наследия.
Необходимо также отметить, что собственниками объектов наследия являются государство, муниципалитеты и частные лица. При этом ответственность за сохранение объекта возложена на собственника. Государство в свою очередь выделяет средства на реставрацию или необходимое поддержание объектов вне зависимости от формы собственности (Кодекс наследия, Подраздел 5: Финансовый вклад государства на техническое обслуживание, ремонт или реставрационные работы (статьи R621-82) [6]. В России такого механизма не предусмотрено. Возможно, именно в этом кроется причина утраты и плачевого состояния многих памятников, особенно это касается усадебных комплексов [9].
В целом, законодательство Французской Республики, регулирующее сохранность объектов культурного наследия, представляется основательным и достаточным. Безусловно, это обстоятельство можно связать с существованием единого нормативного акта, кодифицированного и содержащего нормы, отточенные десятилетиями применения.
Опыт Германии может быть весьма полезным в деле по совершенствованию отечественного законодательства в области сохранения объектов истории и культуры, тем более, что многие вопросы правового регулирования разделяют, как и в России,
Библиография:
1.
2.
3.
4.
федерация и федеральные земли.
Наиболее полное исследование законодательного регулирования использования и охраны памятников истории в ФРГ провел И.С. Власов. При этом специального исследования земельного законодательная в этой области не проводилось.
Охрана памятников в ФРГ тот вопрос, по которому нет четкого отнесения ни к федеральной компетенции, ни к компетенции субъектов федерации (федеральным землям). Здесь существует перечень вопросов, по которым федеральная законодательная власть принимает общие для всех Земель нормативные акты, но рассматриваемая область не отнесена и сюда. В основном вопросы защиты и сохранения памятников истории и культуры лежат на Землях. Власов отмечает, что основные акты федерального уровня, регулирующие использование земельных участков и строительства, в общих положениях касаются охраны и использования памятников истории и культуры. В тех федеральных Землях, где нет определенных законов об охране памятников, действуют старые законодательные акты. Примером могут послужить положения титулов Общего Прусского земельного права от 5 февраля 1799 года, который от части сам является памятником истории [10]. Исходя из вышесказанного, нельзя сказать, что законодательные акты ФРГ могут служить примером и основой для развития российского законодательства в области охраны объектов истории и культуры. Представляется так же, что и российское земельное законодательство в сфере охраны памятников истории является более совершенным, например, благодаря выделению особого вида земель - земель историко-культурного назначения.
Анализ некоторых нормативных актов Франции и Германии и их положений дает уверенность в том, что нормативные акты прошлого могут органично вписываться в современную реальность, конечно, при условии их дополнения актуальными нормами.
Земельный кодекс Российской Федерации: Федер. закон. прин. Гос. Думой 28 сент. 2001 г. № 136-Ф3 [Электронный ресурс]: Правовая система «Консультант Плюс» [www.consultant.ru]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/. - Дата обращения: 01.09.2019 г.
О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов РСФСР и признании не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов (положений нормативных правовых актов) СССР: Постановление Правительства РФ от 2 марта 2017 г. № 243 [Электронный ресурс]: Правовая система «Гарант» [www.garant.ru]. URL:https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71525908/. - Дата обращения: Ol.09.2019 г. К.П. Михайлов. Хроника пикирующей гильотины // Огонёк: журнал. 2019. №40 (5585). С.34-35.
Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федер. закон. прин. Гос. Думой 24 июн. 2002 г. № 73-Ф3 [Электронный ресурс]: Правовая система «Консультант Плюс» [www.consultant.ru]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37318/. - Дата обращения: 01.09.2019 г.
5. Карданова А.К. О роли сравнительного правоведения в современной правовой жизни России // Ленинградский юридический журнал: журнал. 2013. № 2(32). С 16-23.
6. Code du patrimoine [Электронный ресурс]: Обнародован Постановлением № 2004-178 от 20 фев. 2004 г. (сводная версия по состоянию на 1 авг. 2019 г.) // Государственная служба распространения закона: информационная система: [www.legifrance.gouv.fr].URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074236
7. Ordonnance № 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés [Электронный ресурс]: Заслушано Президентом Республики, принят Постановлением Совета министров № 2005-1128 от 8 сент. 2005 г. // Государственная служба распространения закона: информационная система: [www.legifrance.gouv.fr].URL:https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000606224&categorieLien=cid.
8. «Centenaire de la loi de 1913»: Сайт Министерства культуры Франции: [www.culture.gouv.fr]. URL: https://www.culture.gouv.fr/Sites-thematiques/Monuments-historiques-Sites-patrimoniaux-remarquables/Presentation/Focus/Centenaire-de-la-loi-de-1913.
9. Орлов Г.Ю. Дворянские усадьбы // Журнал: История и современность. 2013. № 1(17). С 140-149.
10. Власов И.С. Охрана исторических памятников в Германии // Правовая охрана памятников истории и культуры в зарубежных странах: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН; Инс-т законодательства и сравнительного правоведения при ПравительствеРФ. - М., 2005. - 176 с. - С. 43.
