CC BY
54
УДК 330
И.Д. Мацкуляк ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ О.В. Шинкарёва ОТНОШЕНИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В статье раскрывается опыт реализации муниципальных интересов в финансовом контроле в странах Северной Европы. Отмечается тесная взаимосвязь степени самостоятельности муниципалитетов и соотношения степени влияния государственного контроля на местах и муниципального финансового контроля: муниципальные интересы в финансовом контроле в нордической модели занимают важное место в деятельности органов местного самоуправления, а вмешательство государства на местах сведено к минимуму. На базе проведенного анализа предлагаются меры по развитию муниципального финансового контроля в России. Ключевые слова: муниципальные интересы, реализация интересов, муниципальный финансовый контроль, нордическая (северная) модель местного самоуправления, местный бюджет, общественный контроль, аудит.
Ivan Matskulyak FOREIGN EXPERIENCE OF DEVELOPMENT
Olga Shinkareva OF THE FINANCIAL RELATIONS OF LOCAL GOVERNMENT
Abstract. In the article experience of realization of municipal interests in financial control in Northern Europe countries is revealed. The close interrelation of degree of independence of municipalities and a ratio of extent of influence of the state control on places and municipal financial control is noted: municipal interests in financial control in Nordic model take an important place in activity of local governments, and state intervention on places is minimized. On the basis of this analysis measures for development of municipal financial control in Russia are offered.
Keywords: municipal interests, realization of interests, municipal financial control, Nordic (northern) model of local government, local budget, public control, audit.
Степень самостоятельности местных властей в разных странах мира неодинакова. Данный факт напрямую влияет на возможности муниципалитетов самостоятельно, без помощи извне решать вопросы местного значения: в тех странах, где степень зависимости властей территории от вышестоящих органов значительна, самостоятельная реализация муниципальных интересов затруднена. И наоборот, чем меньше влияние высшего уровня власти на территории, чем больше уровень самостоятельных доходов местных бюджетов, тем шире возможности реализации муниципальных интересов непосредственно властями и жителями.
В мировой практике выделяют несколько систем местного самоуправления. Их различия основаны на разном соотношении полномочий двух ветвей государственного управления на местном уровне: местного самоуправления и местного государственного управления, а также на принципах взаимодействия местных органов с вышестоящими властями и между собой. Соответственно соотношениям полномочий на местном уровне происходит и разграничение сфер полномочий государственного и муниципального финансового контроля и аудита, что непосредственно отражается на особенностях организации финансового контроля в муниципальных образованиях. Таким образом, модели самоуправления, принятые в тех или иных странах, прямо влияют и на возможности муниципального финансового контроля в них [6]. Наиболее известные модели местного самоуправления -англосаксонская и романская (континентальная). Последняя имеет разновидности - очень часто выделяют южную (иберийскую) и северную (нордическую) модели.
Нордическая (северная) модель местного самоуправления широко распространена в Финляндии, Дании, Швеции, Норвегии и Исландии. Основная ее характерная черта - значительная автономия местных властей, что исторически обусловлено высоким уровнем гражданских свобод в Северной Европе. Соответственно, муниципальные интересы в финансовом контроле занимают важное место в деятельности органов местного самоуправления, а вмешательство государства на местах све-
© Мацкуляк И.Д., Шинкарёва О.В., 2014
дено к минимуму. Одной из типичных представителей нордической системы местного самоуправления является Финляндия, по мнению «Трансперенси Интернешнл», в 2012 г. ставшей наименее коррумпированной страной мира (90 баллов, 1 место в рейтинге совместно с Новой Зеландией) [7]. Рассмотрим ее в качестве примера достижения муниципальных интересов через систему контрольных институтов местных органов власти.
Руководством финскими коммунами (их более 300) занимаются коммунальные советы уполномоченных, избираемые на местных выборах. Муниципалитеты автономны в решении вопросов организации движения местных фондов денежных средств и обслуживания населения и имеют достаточно крупные бюджеты по реализации муниципальных интересов, размер которых возрастает год от года. Например, в расчете на одного жителя в Финляндии коммунальный бюджет в 2004 г. составлял в среднем 5500 евро в год, а в 2009 - уже 7100 евро [2; 3].
Значительная часть доходов местных бюджетов создается благодаря деятельности самих муниципалитетов, а государственные чиновники имеют незначительные полномочия по решению вопросов трансфертов из вышестоящего бюджета. Это приводит к тому, что контроль со стороны вышестоящих правительств за территориями невелик: он ограничен изданием методологических основ контроля и проверкой законности муниципальных правовых актов; государство не вмешивается в процедуры проверки принятия и исполнения местных бюджетов и их планов деятельности по реализации коммунальных интересов. Например, вмешательство возможно только в случае обжалования решений коммуны в губернском правлении. Муниципальный финансовый контроль, напротив, играет значительную роль в жизненных интересах коммуны. Правовую основу контроля составляют законы о коммунах, бухгалтерском учете, аудите, инструкциях государственных органов, рекомендациях Союза Коммун Финляндии, документах ЕВРОСАИ и ИНТОСАИ [1].
Муниципальные интересы в финансовом контроле реализуются по двум направлениям:
- через внешний муниципальный финансовый контроль;
- через внутренний муниципальный финансовый контроль.
Муниципальные интересы во внутреннем контроле в Финляндии связаны со всеми сферами деятельности коммуны. При этом особое внимание уделяется таким аспектам деятельности коммуны, как контроль в сфере закупок, правильность исчисления и своевременность уплаты налога на добавленную стоимость, заработная плата сотрудников бюджетной сферы, выплата пособий и денежной помощи, безопасность информационных систем.
Вопросы их достижения находятся в компетенции руководства коммуны - коммунального правления, а ответственность за выполнение несет мэр муниципалитета. Непосредственно контрольными процедурами занимается мэр и руководство по различным направлениям. В крупных муниципалитетах (к ним относятся города численностью 40-100 тысяч жителей) специально создается дополнительный орган финансового контроля, численность которого составляет в среднем 1-3 штатных сотрудника [2]. Обнаружение фактов нецелевого, незаконного или неэффективного расходования средств влечет за собой немедленное обращение к руководству коммуны, которое обязано принять корректирующие меры. Малые муниципалитеты, не имеющие специализированного органа внутреннего контроля, обязаны проходить внутреннюю проверку каждый год: ее проводит специально приглашенный аудитор, обычно в течение не более двух недель рабочего времени.
Интересен финский опыт реализации коммунальных интересов через организацию учета контрольных мероприятий. С 1997 года в стране используются общепринятые бухгалтерские стандарты, относящиеся как к частному, так и к общественному сектору. Единая методика организации учета дает возможность сравнения эффективности работы коммуны и частного предприятия по единым критериям. Это приводит к простоте решения проблемы выбора поставщика (коммуна или частные предприятия) и определения наиболее эффективного способа предоставления услуг.
Муниципальные интересы во внешнем контроле связаны с деятельностью ревизионной комиссии и действительным аудитором коммуны. Ревизионная комиссия выбирается на четыре года Коммунальным советом уполномоченных в начале его работы, при этом процентный партийный состав комиссии должен быть таким же, как и процентный состав совета. Это позволяет всем партиям быть информированными о положении дел в муниципалитете и влиять на ситуацию. В задачи ревизионной комиссии входит подготовка вопросов, непосредственно связанных с проверкой, в частности, выбор действующего аудитора коммуны, рассмотрение его отчета, более тщательная проверка определенных областей деятельности. Подготовленные комиссией вопросы впоследствии должны быть утверждены советом. В задачи комиссии входит и контроль предоставления необходимых для внешнего аудита ресурсов и информационной базы. Важнейшая обязанность ревизионной комиссии заключается в определении степени достижения руководством муниципалитета целей, поставленных коммунальным советом уполномоченных (то есть фактически аудит эффективности деятельности властей муниципалитета). Этот факт отражается в специальном ревизионном отчете, в основе которого находятся финансовый отчет коммуны и иные ее документы, а также заключение действительного аудитора. Он передается совету и рассматривается отдельным пунктом при утверждении финансового отчета коммуны. Комиссия имеет право доводить до сведения совета и какие-либо иные вопросы, касающиеся контрольной деятельности, возникающие в текущий момент. Следовательно, ревизионная комиссия не занимается непосредственно проверкой денежных потоков, в ее задачи входит обеспечение базы контроля и оценка его результатов.
Непосредственно проверкой финансовых отчетов коммуны занимается внешний аудитор или аудиторское общество, которые должны быть авторизованы аудиторской комиссией системы национального общественного управления и экономики (так называемый аудитор ШТТ или аудиторское общество ШТТ). Выбор аудитора происходит с помощью конкурса. Большой плюс заключается в том, что аудиторы коммун специализируются именно на их проверке, знают коммунальное законодательство и особенности ее управленческой деятельности. Независимость аудитора закреплена специализированными актами по его избранию, отводу и ответственности.
Выделяются следующие направления деятельности аудитора:
- оценка достоверности финансового отчета коммуны;
- аудит законности;
- оценка системы внутреннего контроля в коммуне.
После проверки аудитор выражает свое мнение о соответствии принятых управленческих решений законодательству и инструкциям совета, достоверности финансовой отчетности коммуны и оценивает систему организации внутреннего контроля. Результатом работы является аудиторский отчет, который передается ревизионной комиссии. Если в отчете присутствуют замечания, то комиссия запрашивает у соответствующих лиц объяснения, а также отзыв коммунального правления. После анализа замечаний, ответов на них и отзыва происходит подготовка комиссией специального ревизионного отчета.
В среднем аудит занимает в пересчете на одного аудитора 20-200 рабочих дней, в небольшой коммуне - менее десяти. Средняя стоимость - около четыреста пятидесяти евро за один рабочий день. Таким образом, годовые расходы на проведение аудита составляют от четырех с половиной тысяч до девяноста тысяч евро, что обычно занимает менее 0,01 % местного бюджета. Регулярность внешнего аудита постепенно привела к совершенствованию системы внутреннего контроля, что можно подтвердить цифрами. Замечания встречаются менее чем в 10 % отчетов, явные ошибки финансового управления или злоупотребления обнаруживаются в среднем в 20-30 коммунах из более трехсот, а до суда дело доходит примерно в десяти случаях [2]. При обнаружении состава преступле-
ния органы внешнего контроля обязаны передавать дело полиции, в противном случае они становятся соучастниками.
В Финляндии широко распространен и общественный контроль местного законодательства: все акты подлежат опубликованию, и любой гражданин имеет право их обжаловать путем подачи заявления в административный суд. Аналогичный порядок применяется и в остальных странах нордической модели. Например, в Дании любой гражданин может подать заявление в «провинциальную контрольную комиссию», осуществляющую надзор за органами местного самоуправления, по поводу незаконности муниципальных правовых актов. В случае положительного решения муниципальный совет обязан отменить документ, в противном случае его члены приговариваются к штрафу [5]. В этом случае общественный контроль дополняет контроль муниципального законодательства в области финансов, осуществляемый органами местной власти в тесном сотрудничестве с органами центральной власти.
При этом в Финляндии контроль законности дополняется введением нормы, касающейся беспристрастности чиновников, участвующих в принятии правового акта. Закон о коммунах страны содержит специальный пункт об отводе заинтересованного лица при принятии решения. В соответствии с ним, пристрастностью является то отношение человека к сути решаемого вопроса или участвующим сторонам, которое не дает ему возможности оставаться нейтральным. Соответственно, лицо не должно участвовать в рассмотрении дела или готовить для этого необходимые материалы. В противном случае вынесенное решение может быть отменено путем коммунальной жалобы, которую может подать любой житель данной территории в региональный административный суд в течение одного месяца со дня принятия решения.
В качестве наглядных примеров небеспристрастности лиц можно привести следующие:
- любые действия должностного лица по оформлению и подписанию договоров купли-продажи, аренды недвижимости между его родственниками и коммуной;
- участие должностного лица или члена совета уполномоченных в принятии решения по поводу заказа каких-либо работ у фирм, руководителями которых являются его близкие.
Достаточно высока и активность прессы по поводу обсуждения экономических вопросов коммуны, ее финансовых отчетов, документов внешнего финансового контроля (аудиторских отчетов, объяснений и отзывов на них, решений и отчетов ревизионной комиссии), которые обязательны к публикации.
Опыт нордической модели реализации интересов в финансовом контроле показывает, что сфера его распространения чрезвычайно обширна и включает в себя все движение местных фондов денежных средств. При этом вмешательство государственного финансового контроля в формирование и распределение муниципальных финансов невелико [4].
Можно выделить интересные элементы реализации муниципальных интересов в финансовом контроле в странах Северной Европы. Их опыт в этом вопросе можно было бы использовать и в России. В частности, это касается общественного контроля - привлечения населения к активному участию в контроле законности муниципальных правовых актов. Интересно было бы заимствовать и разграничение проверочных полномочий в части исполнения местного бюджета со стороны представительного органа власти и независимой контрольной структуры. На основе финского опыта можно разграничить полномочия представительного и контрольного органа муниципального образования в России следующим образом: контрольный орган непосредственно проводит проверочные мероприятия, а представительная власть оценивает результаты управленческой деятельности исполнительной власти и предлагает направления контроля местных финансов.
Библиографический список
1. Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): учеб. пособ. / В.В. Еремян [и др.]. - М.: Академический проект, Мир, 2006. - 752 с.
2. Линкола Т. Контроль над финансами коммуны и отвод лица за небеспристрастность // Финансы. - 2005. -№ 9. - С. 73-77.
3. Линкола Т. Система местного самоуправления в Финляндии: современные вызовы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.bujet.ru/article/69262.php.
4. Столяров Н.С. Зарубежный опыт организации контроля муниципальных финансов // Вестник АКСОР. -2011. - № 2. - С. 7-9.
5. Черкасов А.И. Контроль центральных властей над местным управлением в странах современного мира // Государство и право. - 2008. - № 1. - С. 111-126.
6. Шинкарева О.В. Национальные модели организации муниципального финансового контроля // РИСК. -2011. - № 1. - С. 490-493.
7. Corruption perception index 2012 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: htpp://www.transparency.org/cpi2012/results (дата обращения: 21.02.2014).
