CC BY
283
E.C. БАРАБАШ
старший преподаватель Хабаровской государственной академии экономики и права
e-mail: [email protected]
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
Рассмотрен зарубежный опыт взаимодействия местных сообществ для совместного осуществления полномочий. Дана характеристика основных форм взаимодействия муниципальных образований в зарубежных странах.
Ключевые слова: межмуниципальное взаимодействие, зарубежный опыт, формы межмуниципального сотрудничества.
УДК 352 ББК 65.050
E.S. BARABASH
Senior Instructor, Khabarovsk State Academy of Economics and Law
e-mail: [email protected]
FOREIGN EXPERIENCE OF INTERMUNICIPAL COOPERATION
The author studies foreign experience of cooperation of local societies for joint exercise of authorities and gives characteristic of the main forms of cooperation of municipalities in foreign countries.
Keywords: intermunicipal cooperation, foreign experience, forms of intermunicipal cooperation.
Для Российской Федерации взаимодействие между органами местного самоуправления, ставящее во главу угла местное экономическое развитие, может стать важным фактором выживания и конкурентоспособности территорий в нестабильных экономических условиях. Попытки формировать объединенную политику для соседних муниципальных образований предпринимаются достаточно давно, и зарубежные страны накопили здесь интересный опыт [4].
Право местных сообществ (коммун) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими местными сообществами (коммунами) для решения задач, представляющих общий интерес, зафиксировано в ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления1.
В зарубежной практике, в основном, действуют договорные и контрактные механизмы, которые позволяют формировать партнерские отношения и синхронизировать
’ Хартия ратифицирована Федеральным законом РФ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ.
местную политику в разных направлениях: обеспечение населения определенными услугами, развитие инфраструктурных проектов, дорожное строительство, земельные отношения, социальные программы и многое другое. В целом, в зарубежной практике существует ряд форм или способов организации межмуниципального взаимодействия:
- добровольное сотрудничество;
- межмуниципальные соглашения;
- перераспределение полномочий на субнациональном (региональном) или общенациональном уровне.
Ассоциативные формы межмуниципального взаимодействия получили за рубежом наибольшее развитие, причем ассоциации и советы создаются в зарубежных странах не столько с целью защиты политических прав муниципалитетов и продвижения их интересов (хотя это и является актуальным), сколько для:
- развития управленческих технологий (создание различных органов, от координирующих до управляющих);
- защиты профессиональных интересов муниципальных служб (например ассоциация пожарных бригад в Финляндии);
© Е.С. Барабаш, 2012
- объединения ресурсов муниципалитетов в форме различных коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов при ассоциациях для оказания услуг муниципалитетам [10].
Формы хозяйствующих субъектов в зарубежных странах в целом сходны
с российскими, но возможности участия в них муниципалитетов значительно шире. В иностранных государствах также используются и всевозможные объединения, создаваемые для осуществления различной управленческой деятельности (табл.).
Формы межмуниципального взаимодействия в зарубежных странах
Формы ММВ Характеристика Сфера деятельности Страна
Совместные администрации Объединенные органы управления. Управляет таким органом (организацией) совет директоров из представителей муниципалитетов. Персонал, как правило, нанимается в одном из муниципалитетов. Совет директоров отвечает за исполнение бюджета и общее управление организацией Контроль за пищевыми продуктами, реализация мер по созданию рабочих мест для молодежи, создание свалок и отстойников для сбора отходов нефтепродуктов и химических отходов, организация общественного транспорта, содержание душевнобольных, создание домов для престарелых граждан, кризисных центров и т.д. Дания, Германия
Межмуни- ципальные советы Самостоятельные финансовые и административные органы Сотрудничество муниципалитетов по вопросам создания сети больниц и санаториев, электро- и водоснабжения, профессионального образования, защиты детей, оказания помощи инвалидам Финляндия
Сообщества (коммун, агломераций, городские сообщества) Степень фискальной самостоятельности сообществ повышается от сообществ коммун к городским сообществам. Последние предусматривают наиболее тесную межмуниципальную интеграцию и наибольшую степень участия государства в стимулировании сотрудничества Создаются с целью активизации экономического развития муниципалитетов-членов сообщества через разработку и реализацию совместных проектов развития. Их задача — согласование интересов муниципалитетов в области экономического и территориального развития для повышения эффективности реализации проектов, связанных с жилищным строительством, развитием дорожно-транспортной сети, управлением службами общего значения и т.д. Франция, Австрия, Испания, Республика Словения
Соглашения о передаче полномочий от муниципалитета муниципалитету Передача полномочий с финансированием при взаимодействии крупного города с развитой инфраструктурой и небольшого муниципалитета, расположенного вблизи города Сферы муниципальной деятельности не ограничены Германия
Центры, институты, бюро, общества, научно-исследовательские институты НКО финансируются за счет муниципалитетов-членов кооперации, а также грантовых средств государства и отдельных коммерческих проектов Развитие компьютерных систем в муниципалитетах, подготовка сотрудников местных органов власти, осуществление специальных исследований в сфере управленческого менеджмента, опытно-конструкторские работы с перспективой использования их результатов в общественном секторе, осуществление функций межбиблиотечного коллектора для муниципальных библиотек и т.д. Дания
Чикагское метрополитенское агентство по планированию Коллегиальный межмуниципальный орган, решения которого носят рекомендательный характер; для реализации они должны пройти через законодательные органы штата, округа и муниципалитета Координация планирования территориального развития муниципалитетов Чикагского метрополитенского ареала США
Кредитная ассоциация местных властей НКО для стимулирования муниципалитетов к реализации инвестиционных проектов. Средства аккумулируются из взносов муниципалитетов-участников и государственных субсидий Предоставление кредитов муниципалитетам и межмуниципальным организациям для строительства установок центрального отопления, электростанций, заводов по сжиганию отходов, социального жилья для пенсионеров, лечебниц, центров дневного пребывания для пенсионеров и инвалидов и т.д. Дания
Окончание табл.
Формы ММВ Характеристика Сфера деятельности Страна
Кооперативное общество Объединение муниципалитетов или их органов в форме НКО. Цель — не в получении прибыли, а в объединении усилий по реализации совместных задач. Право голоса в них не зависит от внесенного капитала, а один участник — один голос. Ответственность членов определяется уставом кооператива Сферы не ограничены Дания
Региональное агентство развития Межмуниципальный управляющий орган в форме НКО. Решения, принимаемые объединенными органами, обязательны для всех членов объединения Ориентировано на решение узкого, проектно-ориентированного круга задач, но в то же время наделено правом поиска инвестиционных проектов, налаживания контактов с бизнес-сообществом Штутгарт (Германия)
Акционерное общество Открытые АО. Муниципалитеты не несут ответственности по долгам АО, но представители муници-палитетов-участников входят в управляющие органы АО В области противопожарной безопасности отряды пожарной команды, спасательные бригады, предприятия по установке центрального отопления, строительству местной электростанции, межмуниципальных очистных сооружений Дания
Товарищество Закрытая форма партнерства муниципалитетов. Капитал складывается из взносов участников и взятых товариществом кредитов. Муниципалитеты несут полную и прямую субсидиарную ответственность по долгам товарищества Межмуниципальные учреждения культуры (Межмуниципальный музей). Руководство музеем осуществляет исполнительный комитет (по 1 представителю от каждого муниципалитета и по 1 представителю от общественности — исторических ассоциаций этих муниципалитетов). Финансовое обеспечение конкретных проектов музея происходит как за счет предпринимательской деятельности, так и за счет субсидий от муниципалитетов-участников Дания
Компания с ограниченной ответственностью, ООО КОО и ООО — коммерческие предприятия закрытого типа с совместной долевой собственностью, уставной капитал которых формируется из вносов муниципа-литетов-участников. КОО-акции могут свободно продаваться, но КОО имеет фиксированный уставной капитал (не ниже установленной нормы), в этом есть некая гарантия для муниципалитетов-участников от коммерческих рисков. ООО — ограниченный состав участников КОО по переработке отходов нефтяной промышленности и химических отходов; Страховая пенсионная компания с ограниченной ответственностью для местных органов самоуправления (пенсионное страхование сотрудников местных и региональных органов); КОО по снабжению природным газом для координации существующих в стране газовых компаний; страховая компания местных органов самоуправления — все виды страхования от убытков для муниципалитетов (страхование зданий, автомобилей, гражданской ответственности, домовладений, пособий и т.д.); межмуниципальное ООО по вывозу и утилизации твердых бытовых отходов Болгария, Дания
Покупка услуг одним муниципалитетом у другого Цены на эти услуги устанавливаются в рамках переговоров и заключенного соглашения о межмуници-пальном взаимодействии Покупка услуг социальных учреждений, но могут приобретаться услуги и из других сфер, при условии, что для их предоставления не была создана межмуниципальная служба (услуги профессиональных психологов для нуждающихся в этом детей; услуги кризисного центра для жертв домашнего насилия) Дания
* НКО — некоммерческая организация; АО — акционерное общество; КОО — компания с ограниченной ответственностью; ООО — общество с ограниченной ответственностью.
Источники: [1; 2; 5-11].
Таким образом, в государствах Европы правовой статус межмуниципального объединения как субъекта публичного права регламентирован достаточно подробно, а его
деятельность контролируется с двух сторон: государством и местным сообществом.
Например, для выполнения отдельных задач в сфере собственной компетенции
австрийские общины могут объединяться на основании соглашения в союзы общин, однако такое соглашение требует разрешения надзорного органа. Разрешение должно быть дано на основании постановления, если имеется соответствующее закону соглашение участвующих общин и образование союза общин не угрожает (в случае выполнения задач государственного управления) функционированию участвующих в соглашении общин как самоуправляющихся единиц, а также основывается на принципах целесообразности, рентабельности и экономичности.
Объединение местных общин, их устройство на основе самоуправления согласно ст. 120 Конституции Австрии от 10 ноября 1920 г. являются предметом регулирования федерального конституционного законодательства, а конкретизация этих законов осуществляется через законодательство земель.
Союзы общин Германии в соответствии со ст. 28 Конституции ФРГ от 23 мая 1949 г. пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Совокупностью положений 104а, 105, 106 Основного Закона ФРГ определяется финансовая основа для организации деятельности союзов общин [3].
В Испании провинция является местным образованием, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. В данном европейском государстве также предусматривается возможность создания объединений муниципалитетов, отличающихся от провинций.
Общины Республики Словении, руководствуясь ст. 143 Конституции от 23 декабря 1991 г., самостоятельно принимают решения об объединении в более крупные самоуправляющиеся местные сообщества в целях регулирования и решения местных вопросов, имеющих более широкое значение. Государство по согласованию с указанными сообществами передает определенные полномочия в их исключительную компетенцию и определяет степень участия этих сообществ в выдвижении предложений и осуществлении некоторых функций, относящихся к компетенции государства.
В конституциях некоторых европейских государств допускается принудительное объединение органов местного самоуправ-
ления с целью совместного выполнения или предоставления услуг в случаях, если это предусмотрено законом [3].
Длительный и разнообразный международный опыт межмуниципального взаимодействия сформировал его базовые принципы, нарушение которых может сделать межмуни-ципальное взаимодействие неперспективным:
- сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках развивающегося межмуниципального взаимодействия;
- недопустимость принуждения к объединению (кроме тех случаев, когда это предусмотрено законом, подобно Греческой Республике);
- наличие экономической и политической целесообразности объединения.
Широкая практика развития межмуниципального взаимодействия свидетельствует, что такое сотрудничество позитивно оценивается муниципалитетами. Так, в Баварии при определении цели межмуниципального взаимодействия более 40% муниципальных образований отмечают улучшение экономической ситуации. Почти треть муниципальных образований путем межмуниципального взаимодействия пытается гарантировать выполнение более широкого спектра задач, чем это было им под силу «в одиночку», а более 83% муниципальных образований Германии считают, что в будущем значение межмуниципального взаимодействия возрастет [2].
Однако наряду с безусловными преимуществами межмуниципального взаимодействия существуют и определенные риски сотрудничества, главными из которых следует назвать следующие:
- различная степень готовности муниципалитетов к активной работе;
- утрата возможностей единоличного принятия решений по отдельным вопросам местного значения, исполнение которого передано, например, другому муниципалитету или целевому союзу;
- игнорирование интересов более мелких муниципалитетов.
Следует учитывать, что делегирование собственных полномочий другому муниципалитету или частным третьим лицам приносит с собой опасность снижения реальных возможностей управления и контроля работы отдельных органов общины. Снизить риск возникновения подобных ситуаций удается путем
выбора соответствующей правовой формы организации межмуниципального взаимодействия, особенно если вопросам контроля и влияния на принятие решений представительным органом придается большое значение.
Во многих случаях при организации межмуниципального взаимодействия с самого начала отсутствует структурное равновесие, поскольку муниципальные образования различаются с точки зрения финансового, кадрового и экономического потенциалов. Малые общины при этом видят опасность в доминирующем положении более крупных муниципалитетов. Для преодоления ущемления или полного игнорирования интересов небольших общин в правовых документах, регламентирующих
межмуниципальное взаимодействие, обычно предусматривается такая система голосования, которая запрещает принятие решений исключительно одним муниципалитетом-участ-ником, даже если количество населения в нем многократно превышает объединенное население других небольших общин.
Резюмируя, отметим, что применение в российской практике межмуниципального взаимодействия ряда вышерассмотренных элементов зарубежного опыта организации взаимодействия муниципалитетов позволит повысить результативность названного процесса и будет способствовать росту уровня жизни населения, проживающего во взаимодействующих муниципальных образованиях.
Список использованной литературы
1. Алпатов Ю.М. К вопросу о формировании концепции межмуниципального сотрудничества муниципальных образований // Право и государство: теория и практика. 2008. № 4. С. 34—38.
2. Исупова С., Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в Германии: виды и формы, преимущества и риски // Вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества. М., 2010. С. 49—66.
3. Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003.
4. Леонов С.Н., Сидоренко О.В. Закономерности и особенности реализации селективной региональной политики зарубежных стран // Пространственная экономика. 2011. № 1. С. 67—80.
5. Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии // Российская муниципальная практика. 2009. № 8. С. 17—21.
6. Межмуниципальная кооперация: сб. материалов / под ред. Ю.В. Кириллова. Обнинск, 1997.
7. Негодуйко А.В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Иркутск, 2008.
8. Петроградская А.А. Перспективные формы межмуниципального сотрудничества // Право и экономика. 2010. № 11. С. 7-13.
9. Пиндт X. Столетний опыт кооперации в Дании / / Российская муниципальная практика. 2009. № 8. С. 17-21.
10. Попов Д.А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 2. С. 21-25.
11. Рагозина М.Г. Межмуниципальное сотрудничество в России: перспективы развития с учетом адаптации зарубежного опыта к возможностям российского законодательства // Вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества. М., 2010. С. 87-106.
Referenses
1. Alpatov Yu.M. K voprosu o formirovanii kontseptsii mezhmunitsipal'nogo sotrudnichestva munitsipal'nykh obrazovanii // Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika. 2008. № 4. S. 34-38.
2. Isupova S., Markvart E. Mezhmunitsipal'noe sotrudnichestvo v Germanii: vidy i formy, preimushchestva i riski / / Voprosy mezhmunitsipal'nogo khozyaistvennogo sotrudnichestva. M., 2010. S. 49-66.
3. Konstitutsii zarubezhnykh gosudarstv / sost. V.V. Maklakov. 4-e izd., pererab. i dop. M., 2003.
4. Leonov S.N., Sidorenko O.V. Zakonomernosti i osobennosti realizatsii selektivnoi regional'noi politiki zarubezhnykh stran // Prostranstvennaya ekonomika. 2011. № 1. S. 67-80.
5. Markvart E., Isupova S. Mezhmunitsipal'noe sotrudnichestvo v Germanii // Rossiiskaya munitsipal'naya praktika. 2009. № 8. S. 17-21.
6. Mezhmunitsipal'naya kooperatsiya: sb. materialov / pod red. Yu.V. Kirillova. Obninsk, 1997.
7. Negoduiko A.V. Upravlenie mezhmunitsipal'nym ekonomicheskim sotrudnichestvom v regione: avtoref. dis. ... kand. ekon. nauk. Irkutsk, 2008.
8. Petrogradskaya A.A. Perspektivnye formy mezhmunitsipal'nogo sotrudnichestva // Pravo i ekonomika. 2010. № 11. S. 7-13.
9. Pindt Kh. Stoletnii opyt kooperatsii v Danii // Rossiiskaya munitsipal'naya praktika. 2009. № 8. S. 17-21.
10. Popov D.A. Mezhmunitsipal'noe sotrudnichestvo: opyt zarubezhnykh stran i perspektivy razvitiya v Rossiiskoi Federatsii // Sport: ekonomika, pravo, upravlenie. 2008. № 2. S. 21-25.
11. Ragozina M.G. Mezhmunitsipal'noe sotrudnichestvo v Rossii: perspektivy razvitiya s uchetom adaptatsii zarubezhnogo opyta k vozmozhnostyam rossiiskogo zakonodatel'stva // Voprosy mezhmunitsipal'nogo khozyaistvennogo sotrudnichestva. M., 2010. S. 87-106.
