CC BY
70
И. В. Шарф
ЗАПАДНЫЕ МОДЕЛИ РЕНТНОЙ ПОЛИТИКИ В НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ
Ключевой характеристикой государства являются взаимоотношения между разными уровнями власти, особенно в области формирования и дальнейшего распределения финансовых ресурсов. В настоящее время в свете проводимой в России бюджетной и налоговой реформы анализ межбюджетных отношений, особенно в странах с высоким уровнем жизни населения, представляется полезным. Особенно актуальна проблема изучения распределения доходов между регионами и федеральным центром от использования полезных ископаемых, влияния рентных доходов на социально-экономическое развитие территорий и уровень жизни населения, т.к. основным источником поступлений в государственный бюджет РФ является нефтегазовый сектор.
Государственное устройство играет определяющую роль в законодательстве о недрах: в странах с федеративным устройством наряду с федеральным законодательством действуют законы субъектов (штатов, провинций) федерации, в унитарных странах в основе правового регулирования отношений недропользования лежат единые акты органов государственной власти [1. С. 107].
В общемировой практике выделяются две основные системы предоставления права пользования недрами, являющимися во многих странах государственной собственностью: разрешительная и договорная. При разрешительной системе предоставление права пользования участками недр осуществляется на основании государственного разрешения, оформляемого в виде лицензий, патентов и других документов. В данном случае государство выступает как авторитарный субъект, предоставляющий право недропользователю на поиски, оценку и добычу полезных ископаемых в административном порядке и определяющий основные условия пользования недрами. При договорной системе предоставление права пользования недрами осуществляется путем заключения договоров между государством и инвестором, которые в основном лежат в сфере гражданского права. Основными формами договорных отношений являются концессии, соглашения о разделе продукции, аренда, различные формы контрактов [2. С. 115]. Данная система преобладает в странах со слаборазвитой экономикой.
Однако разрешительная и договорная системы предоставления участков недр в пользование в чистом виде в настоящее время практически не существуют. В абсолютном большинстве зарубежных государств наблюдается «процесс взаимовлияния и дополнения разрешительной и договорной систем пользования недрами» [1. С. 129]. Так, во многих странах предоставление недр в пользование для целей поисков и разведки полезных ископаемых осуществляется на основе разрешений, в то время как добыча может осуществляться на договорной основе.
При разных системах применяются различные механизмы налогообложения, ориентированные на изъятие части рентного дохода, возникающего в ходе эксплуатации природных ресурсов у их пользователя и направленные на поддержание существующей системы управления природопользованием. Последние платежи являются инструментом сбора средств, необходимых для покрытия административных расходов по контролю за эксплуатацией природных ресурсов. Дополнительные платежи, идущие в специальный фонд, взимаются за услуги, связанные с оценкой природных ресурсов (например, геологические и топографические исследования территорий).
В мире сложилось несколько моделей взаимодействия нефтегазового бизнеса и государства. По одной из них добыча нефти контролируется государством, как, напри-
мер, в странах Персидского залива. Во второй модели государство предпочитает получить у нефтяных компаний большой первоначальный взнос-бонус до разработки месторождения и далее - сравнительно небольшие роялти и налоговые платежи. В третьей модели государство основные доходы получает в форме высоких роялти и различных налогов, в том числе рентных, и соглашений о разделе продукции уже после начала добычи нефти.
Практически во всех высокоразвитых странах с богатыми природными ресурсами доходы от использования ресурсов направлены на социально-экономическое развитие страны и региона, в котором расположено месторождение углеводородов. Так, в Канаде, с децентрализованной моделью межбюджетных отношений, компетенция субъектов распространяется также и на природные ресурсы, т. к. по Конституционному акту Канады 1867 г. (с последующими изменениями и дополнениями) право собственности на большую часть природных ресурсов передано провинциям. Провинциальные власти правомочны решать вопросы, касающиеся разведки, использования и охраны естественных невозобновляемых ресурсов на территории субъекта. [3. С. 62]. Каждая провинция имеет свои законы о недропользовании, например в провинции Альберта действуют законы «О горнодобывающей промышленности и минеральных ресурсах», «О рациональном использовании нефти и газа», «О шахтах и полезных ископаемых». Эти законы регулируют деятельность нефтяных и газовых компаний. В случае нарушения условий аренды или лицензии министр по делам шахт провинции уведомляет недропользователя о прекращении права пользования участком недр. Лицензия на разведку и добычу нефти и газа не может быть передана третьим лицам без письменного согласия Совета по энергетике и энергетическому коммунальному хозяйству провинции Альберта. Совет вправе изменить условия пользования участком недр, закрепленные в передаваемой лицензии, либо отказать в ее передаче.
На федеральном уровне отношения в сфере недропользования регулируются Законом «О нефтяных ресурсах Канады» только на территориях и акваториях, находящихся под федеральной юрисдикцией. В этом Законе определены три вида документов, предоставляющих право пользования участками недр, в отношении недр, находящихся под юрисдикцией федерального правительства: лицензия на разведочные работы, лицензия на добычу, лицензия на крупное месторождение. Система выдачи лицензий на разведочные работы - аукционная. Победитель обязан в течение первого периода девятилетнего срока пробурить хотя бы одну скважину, в противном случае лицензия на второй период не будет продлена. Факт открытия месторожде-
ния недропользователем, подтвержденный Национальным энергетическим советом, дает право на получение лицензии на добычу, выдаваемой на 9 лет, которая пролонгируется. Для добычи углеводородного сырья максимальный размер участка недр не может превышать 5 760 акров. Лицензия на крупное месторождение выдается недропользователю, открывшему месторождение. По таким лицензиям у недропользователя сохраняются все права, предоставленные разведочной лицензией, а также имеется исключительное право на получение лицензии на добычу. В лицензиях этого типа не указываются ни обязательства по проведению определенного объема работ, ни финансовые обязательства. Целью выдачи такой лицензии является предоставление недропользователю долгосрочных гарантий, а также поощрение проведения разведочных работ.
В Канаде нефтедобывающие компании за пользование недрами выплачивают роялти. Этот платеж хорош тем, что легко контролируется и обеспечивает бюджету ранний и гарантированный доход. В Альберте роялти взимается по прогрессивной шкале: его ставка увеличивается, если растут нефтяные цены и/или увеличиваются дебиты скважин. Таким образом, формула для расчета ставки роялти чувствительна к ценам на углеводороды и продуктивности скважин, связывая налоговые доходы государства с прибыльностью отрасли. Формулы для расчета роялти зависят также от категории нефти: старая, новая или третичная (добытая из месторождений, открытых, соответственно, до 1972 г., после 1972 г. или после 1 октября 1992 г.). Такой механизм поощряет поиск и разведку новых месторождений. В основе существующих в Альберте двух программ стимулирования «скидок (льгот) с издержек» и «каникул» для роялти, направленных на поощрение разведки новых запасов, поддержку исследований и освоения новых технологий, достижение оптимального уровня извлечения ресурсов, лежит система налогового регулирования. В бюджет провинции поступают также отчисления на охрану и восстановление недр и плата за пользование недрами.
Таким образом, собственность на природные ресурсы, их эффективное и рациональное использование с ориентацией на будущие поколения позволяют стабильно получать субъектам федерации высокий доход и расходовать его по собственному усмотрению, что способствует росту благосостояния населения. Кроме того, такие провинции Канады, как Альберта, Онтарио, Британская Колумбия, богатые природными ресурсами, не нуждаются в трансфертах федерального центра, а наоборот, являются регионами-донорами [4].
Бремя дополнительных экологических и социальных нагрузок при освоении недр ложится именно на территории, поэтому регионы должны напрямую получать часть доходов рентного характера. В России излишняя концентрация ресурсных платежей в бюджете государства лишает территориальные власти дополнительных финансовых источников, что не позволяет субъектам РФ принимать активное участие в регулировании процессов недропользования и улучшении социально-экономической ситуации. Применение механизмов налогового стимулирования позволило бы привлечь инвесторов к освоению новых месторождений, продлить добычу на выработанных объектах, а в результате повысить уровень социально-экономических выгод освоения
недр. Существующий перекос в распределении налоговых отчислений между федеральным центром и субъектами нуждается в изменении. Кроме того, введенная поправка относительно налога на добычу полезных ископаемых, применимая к месторождениям ВосточноСибирской нефтегазовой провинции - в границах Красноярского края, Республики Саха-Якутия и Иркутской области, не соответствует одному из принципов построения бюджетной системы - равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.
В США одна из наиболее сложных систем предоставления прав недропользования, что связано с многоуровневой иерархией прав собственности на недра. Это в свою очередь зависит от того, на территории каких земель расположены недра: федеральных, штата или частных. Интересен опыт штата Аляска. В конституции штата записано, что правительство должно гарантировать, чтобы нефть Аляски «принесла гражданам максимальную пользу» [5]. Нефть определяется как собственность всех граждан Аляски, а не только собственность тех, кто владел землей на тот момент, когда была открыта нефть.
Перманентный фонд Аляски (АРБ) был создан в 1976 г., после открытия в 1968 г. на Аляске крупных месторождений нефти вблизи залива Прадхо и на дне его акватории. АРБ создавался как источник инвестиций на отдаленное будущее, когда доходы от нефти неизбежно сократятся. Фонд, аккумулирующий до 50% рентных доходов штата, не контролируется территориальными исполнительными органами. Основной капитал этого фонда не может расходоваться без согласия избирателей. Доходы от капитала направляются на защиту капитала фонда от инфляции, а также перечисляются в виде ежегодных дивидендов жителям Аляски.
На сегодняшний день фонд составляет 26 млрд долл., из которых 20 млрд - его уставный капитал. Фонд входит в сотню крупнейших инвестиционных фондов мира.
С момента образования фонда Аляска стала единственным штатом США, в котором происходит сокращение пропасти между богатыми и бедными гражданами. В штате практически нет безработицы. На Аляске которое десятилетие не только регистрируется прирост численности населения, но и увеличивается средняя продолжительность жизни, особенно коренного (сейчас она составляет 67,6 года). Для сравнения: на Чукотке, в Корякии - 45,5 лет.
Для аккумуляции сумм пеней и штрафов от разрешения споров по нефтяным налогам и роялти в 1990 г. был учрежден Конституционный бюджетный резервный фонд штата Аляска. Ежегодно решением парламента штата его средства направляются в операционный бюджет штата. Баланс фонда составляет 3 млрд долл.
Соблюдены интересы и коренных жителей штата. Жителям коренных поселений, расположенных в районе нефтедобычи, гарантированы рентные платежи за использование местных нефтегазовых ресурсов, ежеквартально корректируемые с учетом инфляции. Помимо этого, они являются членами этнической корпорации (всего более 200 в этой отрасли). Аналогичные структуры коренного населения действуют и в других добывающих отраслях региона, а эти отрасли обеспечивают 65% совокупного дохода штата.
В этом штате также созданы 12 региональных корпораций, базирующихся на традиционных принципах общинной экономики, и 13 корпораций представителей
национальных северных меньшинств, составляющих этническое меньшинство в штате. Все эти корпорации владеют 19 млн га - 11,7% аляскинских земель (60% -федеральная собственность, 0,8% - частная). В виде рентного капитала в 1971-2006 гг. штат выплатил 13 этническим корпорациям 1,3 млрд долл. [5]. Этнические общины, дающие право на разведку или разработку месторождений на своих землях, получают либо доход в форме оплаты за это право, либо долю от прибыли.
Правительство Аляски направляет 25% нефтяных лицензионных платежей и налогов в АРБ, а остальные доходы - в статью обычных бюджетных расходов. Налогообложение добычи нефти и газа в штате Аляска выглядит следующим образом:
- налог на имущество (оборудование по добыче, переработке, транспортировке углеводородов), его ставка 2%;
- налог на добычу нефти. В первые пять лет ставка 12,5%, в дальнейшем - 15%. Применяется экономическое лимитирование, т.е. снижение налога для менее прибыльных месторождений;
- плата за возмещение ущерба окружающей среде, нанесенного при выбросах нефти (3 цента с одного барреля добытой нефти);
- роялти. 12,5% от валовой добычи (почти все нефтеносные земли Аляски принадлежат государству);
- налог на доходы корпораций. 9,4% от чистого дохода, полученного на Аляске, и 9,4% от совокупного дохода компании в остальном мире.
Важную роль играют также тарифы на использование Трансканадского нефтепровода, построенного по требованию жителей штата без нанесения вреда окружающей среде и путям миграции животных.
Таким образом, природные ресурсы играют важную роль в повышении уровня жизни каждого жителя штата.
Аккумулирование сверхдоходов от добычи углеводородов применяется и в других странах. Распределение денежных средств ведется исходя из принципа: природные богатства для всех граждан на все времена. Например, в Норвегии Норвежский нефтяной фонд принадлежит всем норвежцам. Его средства направляются на развитие социальной сферы. Норвегия ограничивает количество добываемой нефти, так что этот ресурс рассматривается как принадлежащий не только нынешнему, но и будущим поколениям. В Кувейте при рождении ребенка на его банковский счет зачисляется 3 тыс. долл. Каждый житель Кувейта имеет право на беспроцентную ссуду на строительство жилья - около 220 тыс. долл. Ежемесячно выплачиваются пособия по 170 долл. на несовершеннолетнего ребенка и 300 долл. на неработающую жену. Государство оплачивает лечение и обучение граждан за границей и т.д. В Йемене практически отсутствует квартплата, бесплатный общественный транспорт, очень низкие подоходные налоги с физических лиц. Уровень жизни в этих странах очень высокий. В законодательстве Саудовской Аравии, Судана и
некоторых других мусульманских стран отражено, что «государство должно не только владеть полезными ископаемыми, но и нести ответственность перед всеми членами общества за их надлежащее освоение» [1. С. 243].
Совершенно иная ситуация в Нигерии, в шестой по величине нефтедобывающей стране мира. Здесь бедность населения с увеличением добычи только возрастает. Одна из причин - минимальная роль государства в регулировании процессов недропользования при полной приватизации нефтяного сектора. Доходы частных компаний от добычи составляют порядка 150 млрд долл. в год против 10 млрд государства. Страна не инвестирует социальную сферу. Контраст очевиден. В странах, где соблюдаются права гражданина на доходы от природных ресурсов, правительство инвестирует накопленный капитал в повышение благосостояния своего народа, наблюдается всеобщее повышение жизненного уровня, а развитие экономики идет более быстрыми темпами.
Современная ситуация в России отличается неэффективностью социальной системы: 20% россиян имеют доходы ниже прожиточного минимума, а коэффициент дифференциации доходов достиг в 2006 г. 15,3 раза. Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод, что эксплуатируемые природные богатства не служат реально всему народу нашей страны.
В России ФЗ «О недрах» не закрепляет статус недр как публичного общественного достояния нынешних и будущих поколений российских граждан. Законопроект не содержит никаких гарантий права граждан России на недра, гарантий защиты интересов населения при предоставлении участков недр в пользование. Коренные малочисленные народы, в большинстве своем проживающие в местах, богатых полезными ископаемыми, не имеют никаких финансовых гарантий при освоении месторождений на территории традиционного природопользования. Отсутствуют гарантии граждан не только на получение информации о готовящихся решениях органов власти о выделении участков недр в пользование, но и гарантии какого-либо участия граждан в решении вопросов использования недр и их охраны [6]. Разделение стабилизационного фонда на Резервный фонд и Фонд будущих поколений, переименованный по предложению Президента в Фонд национального благо -состояния, не отражает стремления государства заботиться о повышении жизненного уровня каждого гражданина. Кроме того, еще четко не прописаны и законодательно не закреплены направления расходования и механизмы использования денежных средств этих фондов. Мы полагаем, что одним из путей улучшения социальной сферы является устранение вышеназванных пробелов в законодательстве. Желательно, чтобы природные ресурсы приносили пользу государству и его гражданам, т.к. современная ситуация парадоксальна: мы получаем деньги из-за рубежа от экспорта углеводородов и отправляем их обратно, покупая ценные бумаги иностранных компаний.
ЛИТЕРАТУРА
1. ВасилевскаяД.В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах. М.: Нестор Академик, 2007.
2. Кокин В.Н. Недропользование: теоретико-правовой анализ. М.: Нестор Академик, 2005.
3. КлюкинБ.Д. Горные отношения в странах западной Европы и Америки. М.: Городец-издат, 2000.
4. Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений // Вопросы экономики. 2006. № 9. С. 112-127.
5. БалиевА. Заповедная нефть. Режим доступа: http://www.rg.ru
6. Федеральный закон «О недрах» N° 2395-1 от 21.02.1992 г. Режим доступа: http://www.garant.ru Статья представлена научной редакцией «Экономика» 20 октября 2007 г.
