CC BY
177УДК 342.2 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10197
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ
Патимат Ибрагимовна ДАЙЗИЕВА, магистр Дагестанского государственного университета E-mail: dayzieva.patya@mail.ru
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Аннотация. В статье рассмотрены проблемы законотворчества, присущие современному этапу построения правового государства в РФ, в частности, особое внимание уделено проблемам Совета Федерации как субъекта законодательной инициативы и участника законотворческой деятельности в Российской Федерации.
Автором исследованы проблемы низкой эффективности законотворческой работы Совета Федерации, предложены некоторые меры по повышению результативности и эффективности его законотворческой деятельности.
Ключевые слова: закон, законотворческий процесс, качество законотворческой деятельности, Совет Федерации, законотворчество.
Annotation. The article deals with the problems of lawmaking inherent in the modern stage of building a right-wing state in the Russian Federation, in particular, special attention is paid to the problems of the Federation Council as a subject of legislative initiative and a participant in legislative activity in the Russian Federation. The author has investigated the problems of low efficiency of the legislative work of the Council of the Federation and proposed some measures to improve the effectiveness and efficiency of the legislative activity of the Council of the Federation.
Keywords: law, lawmaking process, quality of lawmaking activity, Council of Federation, lawmaking.
Создание свободного, демократического гражданского общества, усвоившего уроки из своего тоталитарного прошлого, в своей нынешней деятельности руководствующегося исключительно правом, и построение правового государства есть цель законотворчества в России.
Законотворчество — одна из важнейших функций государства, особенно актуальных на современном этапе. «Законотворчество — это стержень правотворчества, его важнейшая составляющая часть, поэтому законотворчеству присущи свойства, общие для всех разновидностей правотворчества»1.
Говоря о качестве законотворческой деятельности, предлагаем остановиться на сугубо прагматических вопросах законотворческого процесса.
Как известно, в праве есть такие понятия, которые относятся к само собой разумеющимся, не требующим объяснения. Отчасти это верно применительно к правовому государству, ведь в содержание этого понятия правоведы разных
эпох всегда вкладывали что-то свое. Однако нет сомнений, что к числу базовых позиций, определяющих правовое государство, относятся верховенство закона, равенство всех перед законом и судом, исполнимость закона и правовых норм, защита гражданских прав личности, которые также иногда именуются свободами, и приоритет такой защиты.
Порой законодатель принимает законы, за которые потом бывает стыдно.
Например, в 2010 г. Государственная Дума после нескольких бурных обсуждений, не прислушавшись к критике, ужесточила требования к лицам, которые могут быть усыновителями и опекунами детей. В списке причин для того, чтобы отказать в приеме в семью ребенка из детского дома, оказались и преступления, которые помешать воспитанию ребенка в принципе не могут, в частности, неосторожное нарушение правил безопасности на транспорте.
Наш законодатель в результате принятия этого закона довел ситуацию до того, что российс-
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
кие граждане, пытаясь проявить свой гражданский долг и взять детей из детских домов, были вынуждены пройти через все судебные инстанции2, и лишь Конституционный Суд РФ признал этот закон антиконституционным3.
Поэтому в настоящее время законотворческая активность органов власти находится под особо пристальным вниманием не только ученых, специалистов в этой сфере, но и широкой общественности в связи с обострением проблем качества принимаемых законодательных актов, таких, как избыточность, перегруженность дублирующими нормами, асоциальность, большое количество пробелов и противоречий4.
Анализируя данную проблему, ученые-юристы отмечают, что с обеспечением законодательного процесса связаны такие проблемы, как, например, отсутствие закона, детально регламентирующего порядок принятия нормативных актов.
В то же время главными проблемами организации законодательного процесса являются проблемы, связанные с деятельностью его участников, большинство из которых не имеют специальных знаний для занятия правотворчеством. Особую критику вызывает деятельность непосредственно высшего законодательного органа в РФ — Федерального Собрания, а в его составе — Совета Федерации, проблемы в законотворческой деятельности которого препятствуют его эффективной работе.
Во-первых, обратим внимание на то, что Совету Федерации и членам Совета Федерации согласно ст. 104 Конституции РФ5 принадлежит право законодательной инициативы.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ6 член Совета Федерации имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним.
В главе 17 Регламента Совета Федерации7 указан порядок подготовки законопроекта или поправок к законопроектам и внесения их в Государственную Думу. При этом члены Совета Федерации свободны в выборе предмета инициативы.
Но, по справедливому замечанию Е.А.Григорьевой, «наиболее эффективным может быть проект, разработанный членом Совета Федерации... по вопросам, отнесенным к его компетенции»8.
Обратившись к статистике инициирования законов за период 2010 — 2016 гг., следует отметить, что по инициативе Совета Федерации при-
няты законы только в семи случаях9. И это объективно говорит о низкой инициативности и слабой эффективности законотворческой деятельности Совета Федерации.
Во-вторых, после того, как законопроект проходит рассмотрение в Государственной Думе и поступает в Совет Федерации, по Конституции РФ (ст. 105—106) получается, что федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, за исключением случаев обязательного рассмотрения Советом Федерации. То есть, предусмотрена возможность прохождения закона вообще без рассмотрения Советом Федерации10.
Фактически в Совете Федерации законопроект задерживается в среднем на пять — шесть дней, при этом Совет Федерации рассматривает законопроекты пакетами по 20 — 30 штук, т.е. на каждый уходит около двух — трех часов. Возможности разобраться во всем объеме законотворческой деятельности при таком подходе нет.
Согласно Конституции РФ Совет Федерации имеет право отклонить принятый Думой федеральный закон и палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Но в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Иными словами, Государственная Дума может обойти решение Совета Федерации. Однако даже такую малую возможность Совет Федерации не использует.
Таким образом, проблемы неэффективности деятельности Совета Федерации заключаются в том, что члены Совета Федерации свободны в выборе предмета законотворческой инициативы, независимо от компетентности; не участвуют равноправно в законотворческом процессе с Государственной Думой; менее всех иных субъектов инициативы выступают авторами принимаемых законов; предусмотрена возможность прохождения закона вообще без рассмотрения Советом Федерации; минимально используют на практике право отклонения принятого Думой закона.
Решением обозначенных выше проблем могло бы послужить следующее:
1) внесение требований об инициативе члена Совета Федерации преимущественно по вопросам, отнесенным к его компетенции;
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
2) увеличение срока для рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона Советом Федерации до 21 дня;
3) предусмотреть право участия Совета Федерации в рассмотрении законопроектов совместно с нижней палатой.
Предложенные меры могут существенно повысить результативность и эффективность Совета Федерации как инициатора и участника законодательного процесса и вместе с тем повысить качество подготовки законопроектов.
1 Мухина Ю.В. Понятие регионального законодательного процесса // Сибирский юрид. вестник. 2002. № 2.
2 Федеральный закон «О внесении изменений в ст. 127 и ст. 146 Семейного кодекса Российской Федерации» от 23.12.2010 г. № 386-Ф3 // СЗ РФ. 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7001.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 31.01.2014 г. № 1-П по делу о проверке конституционности абз. 10 п. 1 ст. 127 Семейного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.А. Аникие-ва: // СЗ РФ. 2014. № 7. Ст. 735.
4 Рубель Н.В., Кулагина О.Ю. Проблемы повышения эффективности законотворческой деятельности Совета Федерации // Вестник науки. 2018. Т. 3. 7 (7). С. 172—177.
5 Конституция РФ (действ. ред.) // Прикладная программа «Гарант», 2019.
6 Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 г. № З-ФЗ (ред. от 29.07.2017 г.) // Прикладная программа «Гарант», 2019.
7 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 30.01.2002 г. № 33-СФ (ред. от 17.01.2018 г.) // Прикладная программа «Гарант», 2019.
8 Григорьева Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Под ред. Н. И. Воробьева. 2014 // Прикладная программа «Гарант», 2019.
9 Шитова Е.П. Статистический анализ федерального законодательства Российской Федерации в процессе его модернизации: проблемы и тенденции развития // Гос-рег: государственное регулирование общественных отношений, 2017. № 3. С. 45—52 // https://elibrary.ru/ item.asp?id=30267784.
10 Бабина К.И., Смирнова В.М. К вопросу о взаимодействии Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе РФ // Право и общество в условиях глобализации: перспективы развития: Сб. науч. тр. / Под ред. В.В. Бехер, Н.Н. Лайченковой. Вып. 5. Саратов: Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2017. С. 20—26.
Библиографический список
1. Конституция РФ (действ. ред.) // Прикладная программа «Гарант», 2019.
2. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 г. № З-ФЗ (ред. от 29.07. 2017 г.) // Прикладная программа «Гарант», 2019.
3. Федеральный закон «О внесении изменений в ст. 127 и ст. 146 Семейного кодекса Российской Федерации» от 23.12.2010 г. № 386-Ф3 // СЗ РФ. 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7001.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.01.2014 г. № 1-П по делу о проверке конституционности абз. 10 п. 1 ст. 127 Семейного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина С.А. Аникиева: // СЗ РФ. 2014. № 7. Ст. 735.
5. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 30.01.2002 г. № 33-СФ (ред. от 17.01.2018 г.) // Прикладная программа «Гарант», 2019.
6. Бабина К.И., Смирнова В.М. К вопросу о взаимодействии Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе РФ // Право и общество в условиях глобализации: перспективы развития: Сб. науч. тр. / Под ред.
B.В. Бехер, Н.Н. Лайченковой. Вып. 5. Саратов: Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2017.
C. 20—26.
7. Григорьева Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Под ред. Н. И. Воробьева. 2014 // Прикладная программа «Гарант», 2019.
8. Мухина Ю.В. Понятие регионального законодательного процесса // Сибирский юрид. вестник. 2002. № 2.
9. Рубель Н.В., Кулагина О.Ю. Проблемы повышения эффективности законотворческой деятельности Совета Федерации // Вестник науки. 2018. Т. 3. 7 (7). С. 172—177.
10. Шитова Е.П. Статистический анализ федерального законодательства Российской Федерации в процессе его модернизации: проблемы и тенденции развития // Госрег: государственное регулирование общественных отношений, 2017. № 3. С. 45—52 // https://elibrary.ru/item.asp? id=30267784
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2019
