CC BY
131
27 (264) - 2014
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
УДК 338.242
закономерности и тенденции развития социальной политики в органах внутренних дел российской федерации в ходе институциональных и социально-экономических реформ
ю.в. быковская,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры бухгалтерского учета и аудита E-mail: [email protected] Московский университет МВд России
В статье на примере либерализации цен и монетизации льгот рассмотрено влияние социально-экономических преобразований, проводимых с начала 1990-х гг., на социальную политику в органах внутренних дел Российской Федерации. На основе анализа показаны тенденции и закономерности развития социальной политики в ОВД в ходе институциональных и социально-экономических реформ. Сделаны выводы о значении социально-экономических результатов реформ при реализации социальной политики в МВД России.
Ключевые слова: социальная политика, органы внутренних дел, либерализация цен, монетизация льгот, тенденции, закономерности
На современном этапе социально-экономическое развитие России определяется не единовременными потребностями общества и государства и, следовательно, не может быть оценено на основании результатов решения точечных проблем, являющихся наиболее острыми и значимыми в тот или иной отрезок времени. Оно характеризуется приоритетами, направлениями, особенностями экономического и социального развития страны в течение длительного периода времени, а также тенденциями развития мировой экономики. Клю-
чевой целью долгосрочного социально-экономического развития российского государства является обеспечение достойного уровня и качества жизни граждан.
В настоящее время в России проводится активная государственная социальная политика. Принимается большое количество нормативных правовых документов, направленных на совершенствование законодательной базы в социальной сфере. Формируются и реализуются государственные программы, в частности в таких важнейших областях, как здравоохранение, жилищное обеспечение, образование. Проводятся мероприятия по реформированию пенсионной системы. Вместе с этим, социальное самочувствие общества, благополучие, уровень и качество жизни граждан зависят от эффективности принимаемых мер и решений. И в этой связи, безусловно, граждане обоснованно ожидают более активной роли государства в дальнейшем развитии социальной сферы и реальных перемен к лучшему.
Составной и неотъемлемой частью общегосударственной социальной политики является социальная политика, проводимая в органах внутренних дел Российской Федерации (далее — ОВД). С одной
стороны, она подвержена влиянию глубоких институциональных и социально-экономических преобразований, проводимых в России более двадцати лет. По этой причине она имеет те же ключевые цели, задачи, тенденции и закономерности развития, которые имеет общегосударственная социальная политика. С другой стороны, она характеризуется спецификой целей и задач, поэтому ее формирование, развитие и реализация обладают определенными особенностями.
С конца 2009 г. в МВД России проводится крупномасштабная реформа, ключевая задача которой — повышение эффективности деятельности органов внутренних дел, в частности за счет совершенствования системы социальных гарантий, предоставляемых сотрудникам и членам их семей. Сегодня можно говорить о том, что реформа дала определенные положительные результаты. В том числе: значительно повышены размеры должно ст-ных окладов и окладов по специальным званиям, и, следовательно, денежного довольствия; сокращено количество дополнительных выплат в составе денежного довольствия, отдельные дополнительные выплаты переведены в форму должностного оклада (это позволило увеличить долю оклада денежного содержания в общем объеме денежного довольствия); изменены размеры денежных выплат в связи с прохождением службы и увольнением со службы из ОВД; внесены изменения в законодательство о социальном, жилищном и пенсионном обеспечении сотрудников ОВД. Таким образом, можно говорить о том, что к настоящему моменту реализован комплекс мероприятий первого этапа реформирования, в том числе в отношении социальной политики,
Источник: [4].
Рис. 1. Удельный вес раскрытых (верхняя линия) и нераскрытых (нижняя линия) преступлений, дела о которых находились в производстве в 2002-2013 гг. в общем объеме зарегистрированных преступлений, %
проводимой в МВД России. Вместе с тем предварительные итоги реформы, а также тенденции в области преступности за последние несколько лет показывают, что для достижения поставленных целей принятых мер недостаточно (рис. 1). По этой причине сегодня важными остаются вопросы дальнейшего совершенствования социальной политики в системе МВД России, определение приоритетов и путей ее дальнейшего развития.
В этой связи важно обобщить, систематизировать и оценить направления формирования и результаты реализации социальной политики в ОВД, происходившие под влиянием основных социально-экономических реформ, проводимых в Российской Федерации с момента перехода к рыночным отношениям. Это позволит выявить и проанализировать тенденции и закономерности ее развития, на основании которых можно: • оценить динамику, результаты и последствия социально-экономических преобразований, проводимых в России и оказавших влияние на социальную политику в ОВД; выявить сильные и слабые стороны проводимой социальной политики в ОВД; предвидеть проблемы, которые могут возникнуть при реализации намеченных планов; сделать выводы о возможных направлениях развития социальной политики в ОВД; спрогнозировать приоритеты развития социальной политики в ОВД на перспективу; разработать более полную методологию формирования, развития и реализации социальной политики в ОВД;
провести своевременные корректировки уже разработанных программ реформирования. Не будет преувеличением сказать, что огромное влияние на развитие социальной политики в органах внутренних дел оказала либерализация цен начала 1990-х гг., а именно введение свободных цен на товары и услуги.
Планировалось, что механизм свободного формирования цен покажет, какое количество товаров и услуг необходимо обществу и по каким ценам общество готово покупать эти товары и услуги; в результате введения свободных цен предприятия избавятся от неэффективного и необоснованного использования ресурсов: материальных, трудовых, финансовых и т.д.; платежеспособный спрос потребителей превратится в регулятор про-
изводства. В итоге, предполагалось, что либерализация цен приведет к финансовой стабилизации, направленной на достижение макроэкономического равновесия в стране, снижение до минимума уровня инфляции, сокращение дефицита государственного бюджета, укрепление курса национальной валюты и достижение конвертируемости рубля.
Действительно, рыночный механизм хозяйствования базируется на свободном ценообразовании, складывающемся на основе соотношения спроса и предложения. Основой действия законов рыночной экономики является свобода экономических решений субъектов в области ценообразования. Без гибких цен невозможно установить соотношение спроса и предложения, связи производства и потребления. По этой причине при переходе к рынку встал вопрос о реформе ценообразования, или либерализации цен.
Однако на начальном этапе результаты либерализации цен оказались резко отрицательными. В условиях всеобщего товарного дефицита цены выросли не в 3-5 раз, как планировалось в ходе разработки реформы, а в 10-12 раз, а к концу 1992 г. — в 100-150 раз [5]. Замороженные денежные вклады населения обесценились. Размеры повышения заработной платы, стипендий, пособий, пенсий и других социальных выплат работникам предприятий значительно отставали от темпов роста цен на товары и услуги. Более того, задерживались выплаты заработной платы, пенсий и пособий. Нормативные правовые акты о социальной защите граждан нередко принимались «задним числом» и не успевали за темпами роста инфляции. Причем декларированные социальные гарантии зачастую не были обеспечены бюджетными средствами. Курс рубля резко упал, в стране произошла гиперинфляция. В результате меры по либерализации привели к возникновению и резкому разрастанию «теневого» сектора экономики, оттоку капитала из России за рубеж. Произошло падение уровня жизни большинства граждан нашей страны, в первую очередь занятых в бюджетной сфере. Не стал исключением уровень жизни сотрудников правоохранительных органов, в частности органов внутренних дел, который, как и у большинства граждан нашей страны, значительно снизился.
В ходе настоящего исследования был произведен расчет среднего размера денежного довольствия за 1992 и 1995 гг. При расчете были учтены соответствующие нормативные правовые документы:
постановление Правительства РФ от 20.01.1992 № 38 «О денежном содержании личного состава Министерства внутренних дел Российской Федерации и Агентства федеральной безопасности Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 06.06.1992 № 382 «О повышении денежного содержания военнослужащих и лиц начальствующего состава»;
постановление Правительства РФ от 14.10.1992 № 783 «О дополнительном повышении денежного содержания военнослужащих и лиц рядового и начальствующего состава»; постановление Совета Министров — Правительства РФ от 27.01.1993 № 65 «Об упорядочении выплаты денежного довольствия военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и усиления их социальной защиты»;
постановление Совета Министров — Правительства РФ от 19.04.1993 № 340 «О денежном довольствии военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел»;
постановление Совета Министров — Правительства РФ от 16.09.1993 № 919 «О повышении окладов денежного содержания военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел»; постановление Правительства РФ от 30.12.1993 № 1352 «О повышении должностных окладов и окладов по воинским (специальным) званиям военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и налоговой полиции, а также работников таможенной системы Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 30.06.1994 № 753 «О повышении должностных окладов и окладов по воинским (специальным) званиям военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и налоговой полиции, а также работников таможенной системы Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 06.04.1995 № 311 «О повышении окладов денежного содержания военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и налоговой полиции, а также работников таможенной системы Российской Федерации»;
Таблица 1
Расчет денежного довольствия сотрудников ОВД в 1992 и 1995 гг.
№ п/п Наименование выплаты, входящей в денежное довольствие Размер выплаты
1992 1995
1 Должностной оклад (ДО) 1 1
2 Оклад по специальному званию (ОСЗ) 1 1
3 Надбавка за выслугу лет 17,5% ОДС* 20% ОДС
4 Дополнительные выплаты 25% ДО 25% ДО
5 Премии 2/12 ОДС 3/12 ОДС
6 Материальная помощь 1/12 ОДС 2/12 ОДС
7 ЕДВ (единовременное денежное вознаграждение) — 3/12 ОДС
; ОДС — оклад денежного содержания. ОДС = ДО + ОСЗ.
Таблица 2
Динамика отдельных показателей, характеризующих уровень благосостояния сотрудников ОВД в 1992 и 1995 гг.
№ п/п Наименование показателя 1992 1995
1 Средний размер денежного довольствия сотрудников органов внутренних дел 5,17 969,17
2 Прожиточный минимум 1,9 264
3 Средняя номинальная начисленная заработная плата 6 472,4
4 Стоимость хлеба, за 1 кг 0,0400 4,8
5 Стоимость молока, за 1 л 0,0200 2,8
6 Стоимость проезда в городском автобусе, за 1 поездку 0,0017 0,6560
7 Стоимость билета в театр, за 1 билет 0,0187 6,19
8 Отношение среднего размера денежного довольствия к прожиточному минимуму 2,72 3,67
9 Отношение среднего размера денежного довольствия к номинальной начисленной заработной плате 0,86 2,05
10 Количество хлеба, которое может приобрести сотрудник ОВД, кг 129 202
11 Количество молока, которое может приобрести сотрудник ОВД, л 259 346
12 Количество поездок в городском автобусе, которое может оплатить сотрудник ОВД 3 041 1 477
13 Количество билетов в театр, которое может приобрести сотрудник ОВД 276 157
Источник: [5].
• постановление Правительства РФ от 30.10.1995 № 1052 «О повышении окладов денежного содержания военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и налоговой полиции, а также работников таможенной системы Российской Федерации».
Расчет денежного довольствия произведен для инспектора управления в автономных округах, городах, районах, капитана милиции, имеющего средний должностной оклад, выслугу — 7 лет. Расчеты произведены по состоянию на декабрь 1992 г. и декабрь 1995 г. В расчет денежного довольствия включены следующие статьи, представленные в табл. 1.
Рассмотрим изменение уровня жизни сотрудников ОВД в ходе реализации шоковой реформы либерализации цен (табл. 2).
Анализ данных, представленных в табл. 2, говорит о крайне низком уровне благосостояния сотрудников ОВД на начальном этапе проведения
либерализации цен в 1992 г. Об этом, прежде всего, свидетельствует отношение среднего размера денежного довольствия к величине прожиточного минимума, а также к величине номинальной начисленной заработной платы. Так, в 1992 г. эти показатели находились на уровне 2,72 и 0,86 соответственно. Иными словами, уровень денежного довольствия большинства сотрудников ОВД был ниже, чем размер средней заработной платы по стране. При этом на свою заработную плату сотрудник ОВД мог приобрести всего 129 кг хлеба или 259 л молока. Для сравнения отметим, что в 2011 г. до проведения реформы о социальных гарантиях сотрудникам МВД России сотрудник полиции на свою заработную плату мог приобрести 446 кг хлеба или 622 л молока; в 2012 г. после повышения уровня денежного довольствия — 761 кг хлеба или 1 135 л молока1.
1 Расчет уровня денежного довольствия произведен в сопоставимых условиях как для 1992 г., так и для 2011-2012 гг., т. е.
Если говорить о качестве жизни сотрудников ОВД, то для сравнения можно привести соотношение цены на билет в театр и размера денежного довольствия. В 1992 г. этот показатель составлял 0,39%, к 1995 г. он увеличился и был равен 0,64%. На свою заработную плату сотрудник ОВД мог приобрести: в 1992 г. — 276 билетов в театр; в 1995 г. — 159 билетов. В 2011 г. до проведения реформы о социальных гарантиях сотрудникам МВД России сотрудник полиции на свою заработную плату мог приобрести 59 билетов в театр; в 2012 г. — 96 билетов. Приведенные данные показывают, что в 1992 г. цены на билет в театр были невысоки. Причем в 1992 г. (по сравнению с ценами на жизненно необходимые продукты питания) резкого повышения цен на билеты в театры в ходе либерализации цен не произошло. Вместе с тем сложившаяся ситуация выживания не позволяла большей части населения (в том числе и сотрудникам органов внутренних дел) повышать свой культурный уровень в ходе посещения театров.
Выходит, можно говорить о том, что либерализация цен стала ощутимым проявлением изменений в экономике России первой половины 1990-х гг. Сегодня можно констатировать, что в стратегии проведения социально-экономических преобразований (в частности, одномоментной либерализации цен) при определении целей и задач реформирования не была принята во внимание взаимосвязь между развитием экономики и уровнем жизни населения. Таким образом, мероприятия государства в отношении социальной защиты граждан сводились к стихийному и спонтанному реагированию на постоянно меняющиеся социально-экономические условия и обострение социальной напряженности в обществе, а также к ее адаптации к складывающейся ситуации.
С одной стороны, тенденцией первой половины 1990-х гг. было усиление патернализма государства, выразившееся в принятии законов, дававших права на различные социальные льготы, компенсации и выплаты. С другой стороны, реальным итогом проведения такой политики стала невозможность государства в полном объеме выполнять данные населению социальные обязательства. Государство не смогло дать своим гражданам социальных инсти-
по аналогичным должностям, специальным званиям, выслуге лет, без учета разовых премий и дополнительных выплат отдельным категориям сотрудников.
тутов, позволяющих противостоять последствиям длительного структурного кризиса, не создало стимулов к активизации экономического потенциала населения.
Важнейшее значение в развитии социальной политики в органах внутренних дел имела широкомасштабная реформа монетизации льгот 2005 г., в ходе которой льготы были заменены денежными компенсациями и денежными выплатами.
Предоставление всевозможных льгот определенным группам граждан, имеющих заслуги перед государством, широко использовалось еще в СССР. Вместе с тем система льгот в том виде, в котором она действовала в начале 2000-х гг., была сформирована в 1990-х гг. в разгар либеральных реформ. В условиях гиперинфляции, деиндустриализации экономики, и как следствие — массовой безработицы, резкого снижения уровня жизни граждан — введение натуральных льгот рассматривалось как возможный выход из сложившейся ситуации. В итоге льготы превратились в инструмент социальной поддержки населения и способ поддержания минимального уровня благосостояния.
С начала 2000-х гг. экономика Российской Федерации стала постепенно стабилизироваться, начали складываться предпосылки к формированию тенденции роста секторов экономики, появились бюджетный профицит и Стабилизационный фонд. В результате на повестку дня выдвинулись вопросы о необходимости дальнейшего активного развития рыночных отношений, и, как следствие, необходимости проведения социально-экономических реформ.
Анализ ситуации, связанной с социальным обеспечением граждан в части предоставления социальных льгот и компенсаций позволяет говорить о том, что основными недостатками российской системы социальных льгот к началу 2000-х гг. являлись:
1) завышенный объем социальных обязательств со стороны государства, не сопоставимый с уровнем социально-экономического развития страны. Иными словами, существующие нормативные правовые акты, регламентирующие предоставление социальных льгот и социальных гарантий, не были обеспечены достаточным финансированием из средств бюджета, а также не были сбалансированы обязательства и средства, имеющиеся в распоряжении государства;
2) несовершенство нормативной правовой базы, отсутствие обоснованных и ясных принципов,
критериев и стандартов предоставления социальных выплат и льгот, адекватных уровню развития экономики, а также уровню жизни населения. Право на получение значительного количества всевозможных льгот было установлено на основании неоднородной нормативной правовой базы как по видам льгот, так и по категориям их получателей (количество которых резко возросло). Начиная с 1991 г. нормативные правовые акты принимались бессистемно, зачастую «задним числом», нередко противоречили друг другу и в большинстве случаев не содержали четких механизмов реализации предоставляемых гражданам прав;
3) некачественное исполнение законодательных актов;
4) множественность видов и форм социальных выплат, а также категорий их получателей, отсутствие системы персонального учета граждан, получающих льготы (ярким примером может служить льгота на проезд общественным транспортом);
5) запутанность и непрозрачность системы социальной защиты. Динамика развития системы социальных льгот шла по пути усложнения, вводились дополнительные категории получателей, видов льгот и условий, порядка и правил их предоставления;
6) распыление государственных средств из-за чрезмерной доступности и легкости получения льгот. Отдельные категории граждан получали социальные льготы по многим основаниям в течение длительного периода времени, причем без оценки необходимости их получения. В результате происходило снижение эффективности этих льгот для общей массы получателей;
7) стимулирование нецелевых расходов. Нередки были ситуации, когда граждане использовали льготы при явном отсутствии нужды в них;
8) усредненный характер и крайняя неравномерность доступа к социальным льготам. Так, например, значимость предоставления льгот по проезду общественными видами транспорта или оплате коммунальных услуг для граждан, проживающих в городах, была гораздо выше, чем для сельских жителей;
9) недостаточность размеров выплат социального характера и компенсаций, которые, в частности, не учитывали уровня инфляции и динамики роста цен на товары и услуги в стране;
10) наличие скрытого (теневого) характера механизма доступа к социальным льготам (в сфере
распределения жилья, обеспечения качественными и высокотехнологичными медицинскими услугами, лекарственными средствами, санаторно-курортным лечением и пр.).
Отметим, что система предоставляемых социальных льгот отличалась громоздкостью, бессистемностью, крайне низкой адресностью, противоречивостью и, как следствие, низкой эффективностью. Причем из-за невозможности государства полностью выполнить свои обязательства по социальной защите граждан зачастую в законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносились нормы о приостановлении действия отдельных социальных льгот и дотаций. Также устоявшейся практикой стало частичное финансирование отдельных социальных программ.
Таким образом, вследствие низкой эффективности системы социальных льгот, а также в связи с продолжением взятого в начале 1990-х гг. курса на развитие рыночных отношений в России возникла необходимость реформирования этой системы.
В целях формирования условий, обеспечивающих последовательное повышение благосостояния населения, Правительством РФ была принята Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) [3], в которой предусматривалось, что льготы, установленные для различных категорий работающих граждан (в частности сотрудников правоохранительных органов), будут переведены в форму денежных выплат.
Принятие в рамках проведения социальной реформы Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации [2] (далее — Федеральный закон № 122-ФЗ) распространило свое воздействие на многие направления жизнедеятельности граждан России. Основной целью Федерального закона № 122-ФЗ являлось повышение материального благосостояния населения, приведение системы социальной защиты в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой. Суть Федерального закона № 122-ФЗ сводилась к замене льгот денежными выплатами, т.е. монетизации. Предусматривалось, что вводимые взамен натуральных льгот денежные выплаты должны были обеспечить те потребности и приобретение тех материальных благ, которые представлялись
работникам, и в частности сотрудникам правоохранительных органов, в качестве неденежных форм обеспечения. Предполагалось, что вводимые взамен предоставляемых ранее льгот денежные выплаты должны в полной мере соответствовать фактической стоимости произведенных затрат.
Сегодня, спустя 10 лет после старта реформы о монетизации льгот, можно констатировать, что на начальном этапе реализации этого мероприятия процесс отмены льгот можно рассматривать как уменьшение объема реальных доходов граждан, в том числе сотрудников правоохранительных органов, и, как следствие — снижение благосостояния и уровня их жизни. Более того, после вступления в действие закона о монетизации льгот вскрылись серьезные проблемы и системные противоречия в механизмах реализации принятого закона, в его финансовом обеспечении. Ни общество, ни даже государственная власть не были полностью готовы к такому крупномасштабному социальному реформированию.
Так, в 2005 г. Председатель Правительства РФ М.Е. Фрадков критически высказался по поводу закона о монетизации льгот: «Мы забежали немного вперед, стартовали с позиции, что все нормально. Монетизация льгот несколько преждевременна. Ситуация требует тщательного анализа, чтобы решить существующие проблемы» [8]. «Начиная такую грандиозную реформу, надо было просчитать в деталях ее последствия, взвесить риски и опасности... Здесь были допущены очевидные недоработки» [6].
Заместитель директора Аналитического центра Юрия Левады Л.А. Хахулина отмечала: «На примере закона о монетизации льгот видно, насколько неуклюже действовала власть в той сфере, которая напрямую задевает интересы многих социальных групп: пенсионеров, работников бюджетной сферы (в частности, прокуратуры, МВД, армии), ветеранов труда и ВОВ, участников военных конфликтов. В целом положительная идея о замене большого числа натуральных льгот денежными компенсациями оказалась скомпрометированной недостаточной проработкой самого закона и торопливым введением его в жизнь. В результате реформа проводится с гораздо большими социальными и, вероятно, экономическими издержками, чем это могло быть при более продуманном и взвешенном подходе к замене льгот денежными выплатами» [9].
Вместе с тем сегодня, анализируя ситуацию с тех позиций, что монетизация льгот — это уже
не только реальность, но и завершившийся этап социальных преобразований, можно говорить о том, что наряду с негативными последствиями эта крупномасштабная реформа имела определенные положительные результаты. Что же реформа принесла хорошего?
Во-первых, социальная реформа 2005 г. стала переломным моментом в социально-экономическом развитии России. С этого времени социальная проблематика заняла центральное место в экономической повестке, стратегических приоритетах и ключевых направлениях среднесрочного и долгосрочного развития государства.
Во-вторых, монетизация льгот — это первый шаг на пути реструктуризации льгот, которая была необходима как в связи с низкой эффективностью системы натуральных льгот, действовавшей с начала 1990-х гг., так и в связи с тем, что в условиях рыночной экономики финансы выступают одним из наиболее эффективных средств контроля. Поэтому социальные гарантии, меры социальной поддержки и социальной защиты, социальное обеспечение граждан должны иметь четкую привязку к размерам финансового обеспечения этих мер и гарантий.
В 1990-е гг. субсидируемые услуги стали серьезным препятствием для развития рыночных механизмов хозяйствования. Точные финансовые расчеты по размерам предоставляемых льгот не проводились, поэтому невозможно было определить убытки, возникающие из-за предоставления бесплатной услуги. В бюджетах закладывалась определенная сумма на покрытие убытков предприятий от предоставления льгот, но либо она не соответствовала размерам фактически понесенных расходов, либо в бюджете не хватало средств на их покрытие [1].
В-третьих, оценка механизмов и итогов реформы о монетизации льгот позволяет, опираясь на негативный опыт и имеющиеся результаты, судить об эффективности будущих социально-экономических реформ и не допускать сделанных ошибок, основными из которых стали:
• отсутствие четких и полных экономических, правовых, организационных, методологических, финансовых проработок на подготовительном этапе проведения реформы;
• поспешность проведения реформы;
• отсутствие специальных научных исследований для проведения реформы;
• отсутствие учета положительного опыта и отрицательных моментов проведения социально-
экономических реформ на предыдущих этапах социально-экономического развития России;
• отсутствие четких спланированных и скоординированных механизмов и методов проведения реформы;
• отсутствие четких и полных экономических расчетов проведения реформы, прогнозов и последствий таких преобразований;
• плохо проработанные вопросы информирования граждан о целях, содержании и последствиях проведения реформы.
Говоря о влиянии реформы монетизации льгот на систему социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, следует отметить, что для этой категории граждан преобразования сводились к следующим мерам:
1) переводу отдельных льгот и неденежных форм обеспечения в денежную форму;
2) отмене предоставляемых ранее льгот. Перевод льгот в денежную форму осуществлялся путем увеличения размеров некоторых видов существующих дополнительных выплат и введением новых выплат, носящих стимулирующий и компенсационный характер. При этом замена неденежных форм обеспечения и натуральных льгот на денежную форму на основании дифференцированного подхода в зависимости от категории льгот и их объединение в единую форму оплаты труда потребовали новых пропорций в структуре денежного довольствия органов внутренних дел. В итоге поменялось соотношение удельного веса оклада денежного содержания и дополнительных выплат в общем объеме денежного довольствия. Доля оклада денежного содержания стала еще более низкой.
Очевидно, что начальный этап реализации закона о монетизации льгот привел к резкому сокращению уровня благосостояния сотрудников ОВД. Причем важно отметить, что для сотрудников ОВД предоставляемые льготы имели более весомое значение, чем для большинства других категорий граждан, в том числе работников бюджетного сектора экономики. Это было связано с довольно большим набором предоставляемых льгот и тем, что льготами пользовались практически все категории сотрудников (например, льготой по бесплатному проезду в общественном транспорте). Подтверждением этих слов могут служить данные социологических опросов, проведенных Аналитическим центром Юрия Левады. Так, в 2001, 2004 и 2005 гг., в отличие от сотрудников правоохранительных органов, более
50% граждан России не имели и пользовались никакими льготами (2001 г. — 51%; 2004 г. — 52%; январь 2005 г. — 50%) [9].
Вместе с тем перевод социальных льгот в форму денежных выплат в ходе реформы о монетизации льгот 2005 г. не стал новшеством для сотрудников органов внутренних дел. В 2002 г. часть льгот уже была отменена. Но в 2002 г. одновременно с отменой льгот были значительно увеличены размеры окладов денежного содержания, и, как следствие, существенно повышены размеры денежного довольствия. В 2005 г. компенсация ранее действующих льгот была осуществлена путем увеличения размера одной дополнительной выплаты — надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы, причем фактический размер увеличения не соответствовал размеру отмененной льготы. Более того, ситуация, связанная с монетизацией льгот, была осложнена совпадением по времени двух процессов: отмены льгот и одновременным увеличением цен и тарифов на услуги, предоставляемые на льготной основе.
Такие обстоятельства привели к необходимости введения срочных дополнительных мер со стороны государства, нацеленных на усиление социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. Благодаря введению дополнительных выплат (ежемесячного денежного поощрения в размере оклада по занимаемой должности и выплаты денежных средств на оплату стоимости путевок детей сотрудников на оздоровительный отдых, и, соответственно, выделению дополнительного бюджетного финансирования МВД России для обеспечения этих дополнительных выплат) ситуация несколько стабилизировалась. В дальнейшем в течение 2006-2011 гг. были приняты дополнительные меры для повышения уровня благосостояния сотрудников органов внутренних дел2. Тем не менее анализ показывает, что этих мер оказалось недостаточно. Более того, рассматривая ситуацию в контексте необходимости повышения эффективности правоохранительной деятельности, к концу 2000-х гг. стала очевидной потребность в реформировании действующей системы социальных
2 Например, ежегодная индексация окладов денежного содержания; повышение размеров надбавок за ученую степень и ученое звание; увеличение размера ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, и за стаж работы в структурных подразделениях по защите государственной тайны.
гарантии, предоставляемых сотрудникам органов внутренних дел.
Таким образом, рассмотрены всего две социально-экономические реформы, проводимые в России с начала 1990-х гг., с момента перехода России к рыночным отношениям, которые оказали наиболее существенное влияние на формирование и реализацию направлений социальной политики в МВД России.
Говоря о тенденциях и закономерностях развития социальной политики в ОВД под влиянием крупномасштабных социально-экономических реформ, следует отметить, что их наиболее ярко можно показать с помощью отношения размера денежного довольствия сотрудников ОВД (см. табл. 1) к средней номинальной начисленной заработной плате и прожиточному минимуму (рис. 2).
Благосостояние сотрудников МВД России можно также оценить с помощью других показателей уровня и качества жизни. В ходе анализа автор использовал такие показатели, как количество килограммов хлеба
или литров молока, которые сотрудник ОВД может приобрести на свое денежное довольствие (см. табл. 1), а также количество поездок в городском транспорте или количество билетов в театр, которые может оплатить сотрудник ОВД (рис. 3-5).
Как видно из анализа данных рис. 2-5, четко прослеживаются точки, когда уровень денежного довольствия сотрудников ОВД опускался до критически низких величин, в том числе 2001, 2004, 2011 гг. Проведенные исследования показывают, что эти годы — канун социально-экономических преобразований и завершение очередного этапа
Источник: [5].
Рис. 2. Динамика отношения размера денежного довольствия к прожиточному минимуму (верхняя линия) и номинальной начисленной заработной плате (нижняя линия) в 1992-2012 гг.
Источник: [5].
Рис. 3. Динамика изменения количества хлеба (верхняя линия, кг) и молока (нижняя линия л), которые сотрудник ОВД мог приобрести на свое денежное довольствие в 1992-2012 гг.
в развитии социальной политики в МВД России. Так, анализ позволяет выделить 4 этапа развития социальной политики в органах внутренних дел: I этап — 1991-2001 гг.; II этап — 2002-2004 гг.; III этап — 2005-2011 гг.; IV этап — с 2012 г. и по настоящее время.
На представленных рис. 2-5 видны точки, когда наблюдается резкое повышение размеров денежного довольствия — 2002, 2005, 2012 гг. Эти периоды связаны с началом проведения социально-экономических реформ в МВД России и началом нового этапа в развитии социальной политики в органах
Источник: [5].
Рис. 4. Динамика изменения количества поездок в городском транспорте, которые сотрудник ОВД мог оплатить на свое денежное довольствие в 1992-2012 гг.
Источник: [5].
Рис. 5. Динамика изменения количества билетов в театр, которые сотрудник ОВД мог приобрести на свое денежное довольствие в 1992-2012 гг.
внутренних дел. Вместе с тем не стоит забывать о том, что, например, в ходе проведения реформ 2002 и 2005 гг. отдельные натуральные льготы были переведены в состав денежного довольствия, поэтому важно понимать, что размер денежного довольствия сотрудников в ходе проведения преобразований увеличился, а уровень благосостояния — практически нет.
Также анализ данных рис. 2-5 говорит о такой закономерности в развитии системы социальных гарантий сотрудникам МВД России, как цикличность. На каждом из этапов процессы реформирования позволяли увеличить уровень оплаты труда сотрудников МВД России, затем наблюдался плавный постепенный спад уровня жизни указанных сотрудников. Затем уровень жизни достигал критически низкой отметки. Проводилась реформа,
размер денежного довольствия повышался. И опять наблюдалось медленное снижение достигнутых результатов.
Также в контексте рассмотрения данного вопроса следует отметить еще одну закономерность. Хотя на каждом витке цикла наблюдались одинаковые тенденции: реформа — повышение уровня жизни — плавный спад, снижение достигнутых результатов — низкий уровень жизни. Вместе с тем на каждом следующем этапе уровень благосостояния и уровень жизни сотрудников МВД России был выше, чем на предыдущем этапе.
Итак, выделим основные тенденции и закономерности развития социальной политики в ОВД в ходе институциональных и социально-экономических реформ:
1) совершенствование и эффективное развитие социальной политики в отношении сотрудников ОВД на совре -менном этапе развития общества является необходимой и востребованной мерой. Это подтверждают преобразования, которые проводятся в отношении социальных гарантий сотрудникам ОВД последние 20 лет, прежде всего реформа социальных гарантий 2012 г.;
2) социальная политика в ОВД является, с одной стороны, составной частью общегосударственной социальной политики, поэтому институциональные, социально-экономические, бюджетно-налоговые и административные реформы в полной мере оказывают влияние на процесс ее формирования и реализации. С другой стороны, социальная политика в ОВД обладает рядом специфических особенностей, которые накладывают отпечаток на методы, механизмы, инструменты ее проведения. Специфика службы и характер общегосударственных задач и функций выдвигают повышенные требования к профессиональным знаниям и навыкам, физическому и психическому здоровью, нравственным
качествам сотрудников. Это должно накладывать отпечаток на систему социальных гарантий в ОВД, в том числе:
• уровень оплаты труда сотрудников должен быть адекватен сложности и важности выполняемых функций, зачастую сопряженных с риском для жизни и здоровья;
• стимулирование профессиональной деятельности должно быть ориентировано на повышение эффективности правоохранительной системы;
• оказание медицинской помощи должно быть высокотехнологичным, что особо важно в условиях требований, предъявляемых к физическому и психическому здоровью сотрудников;
• развитие системы государственного социального страхования должно идти по пути совершенствования нормативного правового регулирования механизмов страхования сотрудников ОВД. Основной акцент должен быть сделан на размерах страховых выплат, на совершенствовании вопросов их индексации, а также на вопросах выбора страховщика;
• обеспечение жильем при наличии проблем, связанных с ограниченностью бюджетных средств, выделяемых МВД России на эти цели, ограниченности доходов сотрудников, нехватке ведомственного жилого фонда, должно быть ориентировано на эффективную практическую реализацию положений законодательства о жилищном обеспечении сотрудников и членов их семей, в частности, связанного с предоставлением единовременной социальной выплаты на приобретение жилья;
• уровень образования должен соответствовать повышенным требованиям к правоохранительной деятельности со стороны государства;
• уровень пенсионного обеспечения должен отражать заслуги перед обществом и государством;
3) социальная политика в ОВД — это динамичный процесс, основанный на активных действиях его субъектов. Ключевая роль в проведении социальной политики в ОВД принадлежит государству;
4) существует необходимость соотнесения уровня благосостояния сотрудников органов внутренних дел, а также их социальной защиты с другими факторами:
• реальными финансовыми возможностями их обеспечения;
• уровнем доходов и социальной защиты работников негосударственного сектора экономики, а также государственных служащих, имеющих аналогичные уровень образования, квалификации и опыт работы;
• уровнем жизни в стране;
• спецификой выполняемых обязанностей;
5) процесс развития социальной политики в ОВД является поэтапным, последовательным и комплексным;
6) в связи с переходом России к рыночным отношениям наблюдается постепенный переход от доминирования механизмов «точечного», запаздывающего социально-экономического регулирования, принятия решений «по факту», стихийного приспособления к складывающимся условиям к механизмам среднесрочного и долгосрочного планирования;
7) институциональные и социально-экономические реформы выводят социальную политику в МВД России на новый виток развития. Вместе с тем в ходе проведения преобразований не в полной мере учитываются следующие вопросы:
• взаимосвязь долгосрочного и среднесрочного социально-экономического развития России и развития социальной политики в МВД России;
• использование конкретных механизмов, способов, инструментов достижения конечных результатов;
• достижение практической реализации намеченных планов;
8) существует прямая взаимосвязь между эффективностью профессиональной служебной деятельности сотрудников и эффективностью проведения социальной политики в ОВД. Чем эффективнее используются механизмы, методы, способы формирования и реализации социальной политики в ОВД, тем эффективнее становится и правоохранительная деятельность.
Таким образом, в заключение хотелось бы отметить следующее. Проведение социальных реформ — это необходимый шаг, позволяющий перейти на новый виток развития. Вместе с тем, опираясь на анализ тенденций и закономерностей развития социальной политики, проводимых на предыдущих этапах, а также на учет положительного опыта, ошибок и просчетов, важно удержать планку взятых обязательств.
Следует уделять пристальное внимание вопросам дальнейшего развития социальной политики
в МВД России, а также механизмам, методам и инструментам практической реализации положений действующей нормативной правовой базы. Нельзя забывать о том, что «реформа—это не одномоментный акт принятия «хороших законов», а построение последовательности промежуточных институтов, ведущих к желаемой цели» [8]. Метаморфоза в обществе не происходит вдруг, она требует настойчивой, тщательной и целенаправленной работы.
Список литературы
1. Голованова Н.В., Курляндская Г.В. Еще раз о льготах // SPERO. 2005. № 3.
2. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
3. О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы): распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р.
4. Официальная статистика МВД России. URL: http://mvd.ru.
5. Официальная статистика Росстата. URL: http://www.gks.ru.
6. Правительство признало ошибки и обещало исправиться // Социальная политика. Медицинское обозрение (еженедельная газета). 2005. № 7.
7. Полтерович В. Узлы экономической политики: итоги и уроки реформ 1990-х. URL: http://www. opec.ru/1351286.html.
8. Фрадков М.Е. Мы поспешили с монетизацией // Комсомольская правда. 2005. 12 января.
9. Хахулина Л.А. Монетизация льгот в зеркале общественного мнения // SPERO. 2005. № 3.
National interests: priorities and security Social sphere
ISSN 2311-875X (Online) ISSN 2073-2872 (Print)
CONSISTENT PATTERNS AND TRENDS OF DEVELOPMENT OF SOCIAL POLICY IN MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE COURSE OF INSTITUTIONAL AND SOCIO-ECONOMIC REFORMS
Yuliya V. BYKOVSKAYA
Abstract
As a case study, the article discusses price liberalization and monetization of benefits and considers the impact of socio-economic reforms, which were carried out since the beginning of the 1990's, at the social policy in the law enforcement agencies of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. Based on the analysis, the paper demonstrates the trends and consistent patterns of social policy development in the law enforcement agencies of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation during institutional and socio-economic reforms. The author draws conclusions about the significance of social and socio-economic results of the
implementation of social policy reform in the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation.
Keywords: social policy, law enforcement agencies, price liberalization, social benefits monetization, trends, consistent patterns
References
1. Golovanova N.V., Kurlyandskaya G.V. Esh-che raz o l'gotakh [Once again about the benefits]. SPERO — SPERO, 2005, no. 3.
2. Federal Law "On Amendments to the legislative acts of the Russian Federation and repealing of certain
acts of the Russian Federation in connection with adoption of the Federal Law "On Amendments and Additions to the Federal Law "On General principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of the constituent entities of the Russian Federation" of August 22, 2004 № 122-FZ.
3. Decree of the Government of the Russian Federation "On the Program of social and economic development of the Russian Federation in the medium-term perspective (2002-2004)" of July 10, 2001 № 910-r.
4. The official statistics of Ministry of Internal Affairs of Russia. Available at: http://mvd.ru. (In Russ.)
5. The official statistics from Rosstat. Available at: http://www.gks.ru. (In Russ.)
6. Pravitel'stvo priznalo oshibki i obeshchalo ispravit'sya [The Government has recognized the errors and promised to mend]. Sotsial 'naya politika. Med-itsinskoe obozrenie (ezhenedel'naya gazeta)— Social policy. Medical review (weekly), 2005, no. 7.
7. Polterovich V. Uzly ekonomicheskoi poli-tiki: itogi i uroki reform 1990-kh [Components of economic policy: results and lessons of the 1990's reforms]. Available at: http://www.opec.ru/1351286. html. (In Russ.)
8. Fradkov M.E. My pospeshili s monetizatsiei [We rushed to the monetization]. Komsomol'skaya prav-da — Komsomolskaya pravda, of January 12, 2005.
9. Khakhulina L.A. Monetizatsiya l'got v zerkale obshchestvennogo mneniya [Monetization of social benefits in the mirror of public opinion]. SPERO — SPERO, 2005, no. 3.
Yuliya V. BYKOVSKAYA
Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russian Federation zima7327 @yandex.ru
