CC BY
276
ТРУДОВОЕ ПРАВО И ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Законодательство в социальной сфере: проблемы измерения эффективности
ВОЛКОВА Наталья Сергеевна, заместитель заведующего отделом социального законодательства, и. о. ученого секретаря Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
ЕРЕМИНА Ольга Юрьевна, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
Статья посвящена исследованию вопросов измерения эффективности законодательства в социальной сфере. Авторами показана специфика определения эффективности социального законодательства. Выявлены критерии оценки эффективности. Дан анализ критериев определения социального эффекта закона, а также показаны особенности применения таких критериев. Исследуется применимость разного рода показателей для выявления эффективности нормативного правового акта. Формулируется алгоритм определения эффективности законодательных актов. На отдельных примерах действующего законодательства в социальной сфере дана оценка их эффективности. Авторы приходят к выводу о сложности измерения эффективности в законодательной сфере, обусловленной прежде всего существом регулируемых социальным законодательством отношений.
Ключевые слова: законодательство в социальной сфере, социальная политика, измерение эффективности, критерии эффективности, социальный эффект, социальные потребности, качество нормативного правового акта, методика оценивания эффективности.
Legislation in Social Sphere: Measuring Efficiency
N. S. VOLKOVA, candidate of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218 E-mail: [email protected]
O. Yu. EREMINA
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218 E-mail: [email protected]
The author undertook to study the evaluation of efficiency with regard to legislation, which regulates social sphere. The article speaks of the special approach adopted to determine the efficiency of social legislation. There have been identified the criteria for such efficiency. The author further analyses the criteria used to determine the social effects of law as well as the ways used to apply said criteria. Subject to analysis is the applicability of various indicators employed to establish the efficiency of a given normative act. The author formulates the principle which helps to establish the efficiency of legislative acts. Specific examples are cited from among the currently effective social legislation. The authors come to conclude of the complexity to determine the degree of efficiency in the sphere of legislation which is largely conditional on the substance of relations regulated by law.
Keywords: the legislature in social sphere, social policy, determination of effectiveness, criteria of effectiveness, social effect, social needs, quality of law, procedure of effectiveness determination.
DOI: 10.12737/21220
Исследование вопросов эффективности законодательства, в том числе изучение проблем ее измерения и оценки применительно к различным отраслям законодательства, не является «данью моде» современного этапа развития и совершенствования государственной деятельности, когда во главу угла ставится подсчет различного рода количественных и качественных показателей в деятельности различных субъектов, начиная от государственных структур, заканчивая бюджетными организациями и бизнес-структурами. Это самостоятельное научное направление, начало которому было положено еще в 70— 80-х гг. прошлого столетия такими известными учеными, как И. С. Само-щенко, В. И. Никитинский, В. В. Гла-зырин, В. Н. Кудрявцев1, В. В. Лазарев2. Исследования продолжились в 90-х гг. усилиями Ю. А. Тихомирова, В. М. Сырых, Е. А. Павлодского, В. В. Лапаевой3 и др. Разработка данной проблематики как в теоретическом, так и прикладном аспектах осуществляется и в настоящее время4.
1 См.: Самощенко И. С., Никитинский В. И. О понятии эффективности правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 18. С. 3—19; Самощенко И. С., Никитинский В. И. Цели правовых норм — масштаб оценки их эффективности // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 19. С. 46—61; Глазырин В. В., Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С. Эффективность правовых норм. М., 1980; Глазырин В. В., Никитинский В. И. Эффективность правоприменительных актов. М., 1984.
2 См.: Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов (вопросы теории). М., 1975.
3 См.: Эффективность закона: методология и конкретные исследования: сб. ст. / В. М. Сырых, В. В. Лапаева, Е. А. Павлодский и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 1997.
4 См.: Правовые акты: оценка последствий:
науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихо-
Изучение эффективности законодательства в социальной сфере, на наш взгляд, является актуальной научной задачей, исходя из значимости ее для общества и государства. Несмотря на появление специальных исследований, посвященных вопросам оценки эффективности социально-правовой политики5, остается достаточное количество вопросов как теоретического, так и методического характера, решение которых крайне важно для выработки подходов к совершенствованию государственной политики и повышению эффективности функционирования социальной сферы.
Важность социальной сферы, где реализуется социальная политика государства, направленная на создание условий для достойной жизни, удовлетворение духовных и материальных потребностей граждан, повышение их благосостояния, неоспорима. Бесспорно и то, что главной задачей социальной политики является обеспечение каждого гражданина доступным комплексом социальных благ, удовлетворяющих его необходимые биологические, материальные, социальные, духовные потребности. Приоритетность для государства решения социальных вопросов наглядно демонстрирует современное состояние развития российского законодательства, характерной чертой которого стало существенное обновление законодательного пласта, регулирующего социальные вопросы6.
миров. М., 2010; Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография / Ю. А. Тихомиров, В. П. Емель-янцев. М., 2015.
5 См.: Абрамов П. В. Эффективность социально-правовой политики государства: монография. М., 2016.
6 См. об этом: Хабриева Т. Я. Основные векторы и проблемы развития социального за-
Одной из главных проблем функционирования социальной сферы является разновекторность публичного и частного интересов. Если частный интерес, интерес гражданина заключается в надлежащем по объему и качеству удовлетворении социальных потребностей, то государство исходит из необходимости поддержания финансовой стабильности, что в условиях кризисных явлений в экономике влечет сокращение государственных расходов. Известно, что любые дестабилизирующие экономические факторы ведут к сокращению расходов на социальные программы, а стабильность экономики и достаточность бюджетных средств обусловливают выравнивание социальной политики, введение новых инструментов, нацеленных на удовлетворение потребностей граждан и полноценную реализацию их социальных прав. Поиск точек пересечения публичного и частного интересов усложняется не только зачастую антагонистической направленностью этих интересов, но и трудностями, связанными с отсутствием в социуме готовности к адекватному восприятию любых значимых преобразований в данной сфере, недостаточной развитостью институциональных элементов общества, вовлекаемых в модернизационные процессы.
Чувствительность социальной сферы, затрагивающей насущные интересы каждого гражданина и направленной на удовлетворение его основных потребностей, обусловливает необходимость тщательной проработки мер, предпринимаемых государством в целях совершенствования социальной политики. Здесь важен не только экономический результат, но и социальный эффект, т. е. удовлетворение на необходимом
конодательства // Журнал российского права. 2014. № 8. С. 5—15; Путило Н. В., Мельник Т. Е. Обеспечение социальной функции государства // Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хаб-риева, Ю. А. Тихомиров. М., 2014. С. 37—58.
уровне и в достаточном качестве потребностей граждан. Любое даже минимальное снижение качества и уровня удовлетворенности социальных потребностей негативно сказывается на общем настроении в обществе, ведет к появлению социальных конфликтов, протестных акций, усложняет демографическую ситуацию и в итоге может привести к дестабилизации в государстве в целом.
Поэтому, на наш взгляд, говоря об эффективности законодательства в социальной сфере, следует анализировать законодательство не только с точки зрения его содержательного наполнения (правовые критерии эффективности), финансовой исполнимости (экономические критерии), но и с точки зрения того социального эффекта, который должен быть достигнут в результате принятия того или иного законодательного акта. В данном случае мерилом эффективности закона следует считать удовлетворенность потребностей граждан (материальных, духовных и проч.). В то же время этот показатель вряд ли подлежит каким-либо количественным подсчетам и в определенной степени может быть выявлен только посредством социологических исследований7.
В ряде случаев социальный эффект того или иного закона социальной направленности может быть измерен в целом его выполнением или невыполнением. Например, эффективность законов, предусматривающих определенные социальные выплаты гражданам, может быть оценена по комплексному критерию наличия бюджетных средств на выплаты и осуществления таких выплат. Это, безусловно, весьма упро-
7 Такие исследования достаточно показательны. Так, по данным ВЦИОМ, индекс удовлетворенности социальной политикой, проводимой государством, значительно снизился по сравнению с 2014 г., когда он составлял 46 пунктов. В июне 2016 г. он составил всего 12 пунктов. URL: http://wciom.ru/news/ ratings/ocenka_vlastej/
щенный, хотя и показательный подход к измерению эффективности того или иного закона. Такой способ выявления правореализационной судьбы закона, по нашему мнению, имеет право на существование в качестве общего измерителя эффективности практики применения закона, поскольку позволяет выявить финансовые и институциональные проблемы. Он может достаточно наглядно показать его экономическую результативность, но измерение социального эффекта закона не может быть сведено к механическому подсчету соответствия количества граждан, получающих социальные выплаты, количеству произведенных выплат. Такой формальный подход вряд ли может в полной мере свидетельствовать о достигнутом законом социальном эффекте, ведь социальные выплаты могут быть минимальными и не способными обеспечить граждан теми благами, которые законом изначально заявлены.
Весьма важным при измерении эффективности того или иного закона в социальной сфере является соотнесение концептуальных основ проводимой государством социальной политики и принимаемых в ее развитие нормативных правовых актов. Это связано с тем, что программные документы, отражающие основные подходы государства к обеспечению граждан социальными благами8, зачастую декларируют высокие стандарты таких благ. Между тем, будучи конкретизированы в законе, они зачастую приобретают иное содержание, минимизирующее заявленную ранее «социальную планку», либо вовсе игнорируются.
В связи с этим следует учитывать, что, как правило, программные документы (концепции, стратегии развития) предусматривают последовательную политику по достижению того или иного результата, ставя чет-
8 См., например, Послание Президен-
та РФ Федеральному Собранию РФ от 14 декабря 2014 г.
кие цели и формулируя конкретные задачи. Это позволяет выстраивать последовательную цепочку действий государства по приближению к декларируемой цели достижения того или иного блага, прогнозировать развитие той или иной отрасли социального законодательства. Спонтанность принятия тех или иных законов «на злобу дня» минимизирует социальный эффект, поскольку существует риск низкокачественной проработки как самих норм, так и механизмов их реализации. Поэтому критерием измерения эффективности того или иного закона в социальной сфере может служить его корреляция с провозглашенными основами социальной политики.
Следует также отметить, что в значительной мере эффективность законодательства в социальной сфере зависит от скоординированно-сти действий властей (федеральных, региональных, местных), реализующих соответствующие полномочия, предусмотренные законами. Вопросы социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, жилищная политика и т. д.) отнесены Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и «обречены» на существенный нормативный регуляционный пласт разных уровней. Поэтому крайне важна скоррели-рованность законодательного регулирования на разных уровнях и соответствие нормативных актов нижестоящих уровней вышестоящим. Разбалансированность нормативной регуляции снижает эффект применения норм, создает правовые коллизии, что в итоге негативно сказывается на реализации соответствующих прав граждан и приводит к значительному числу судебных споров.
Одной из характерных особенностей измерения эффективности законодательства в социальной сфере является отложенный по времени социальный эффект. Важнейшие результаты культурной деятельности со значительным временным лагом
проявятся в изменении ценностных ориентиров и норм поведения индивидов. В образовании отдаленный социальный эффект проявится спустя определенное время в совокупности приобретенных знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности. Соответственно, при оценивании эффективности правового воздействия на отношения социальной сферы рассчитывать на быстрое отражение его результатов не приходится. Между тем важнейшим свойством социального эффекта должна являться его стабильность — эффективность законодательства в социальной сфере подразумевает не только сиюминутную обеспеченность граждан социальными благами, их сохранение, но и устойчивый рост таких благ, их непрерывное воспроизводство. Следует учитывать, что в некоторых случаях не может вестись речь даже об отложенном социальном эффекте, поскольку соответствующее правовое регулирование обусловлено социальными мотивами (содержание домов престарелых, хосписов для онкологических больных, социальных приютов для лиц без определенного места жительства, приютов для бездомных животных и т. д.).
Говоря о правовых критериях измерения эффективности законодательства в социальной сфере, следует в первую очередь выделить качество конкретного нормативного акта, поскольку от него зависит влияние акта как на отдельную отрасль социального законодательства (законодательство об образовании, законодательство о социальном обеспечении, законодательство об охране здоровья граждан и др.)9, так и на все социальное законодательство, а также на всю систему российского права.
9 Об основных параметрах социального законодательства, включая его структуру, см.: Социальное законодательство: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М., 2005.
Собственно оценка качества нормативного правового акта предполагает характеристику степени внутренней согласованности законодательного акта, отсутствие противоречий с иными актами Российской Федерации. Одним из способов определения качества закона является количественный подсчет вносимых изменений и дополнений, однако не всегда большое количество внесенных изменений свидетельствует о низком качестве закона.
Например, с момента принятия Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» принято более 30 федеральных законов, изменивших и (или) дополнивших его. Однако нельзя сказать, что все внесенные изменения направлены на модификацию существа образовательных отношений и однозначно подтверждают низкое качество системообразующего акта. Нередко эти изменения обусловлены иными причинами. Может сказываться, во-первых, влияние международного правового регулирования; во-вторых, принятие новых федеральных законов с собственным предметом регулирования, но которые так или иначе касаются сферы образования; в-третьих, формирование в составе Российской Федерации новых субъектов РФ и др. Так, изменения, внесенные в ч. 4 ст. 98 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», связаны с ратификацией Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных10. Изменения норм ч. 3 ст. 28 названного Федерального закона обусловлены совершенствованием профилактических мер в целях раннего выявления незаконного потребления наркотических и психотропных средств в образовательных организациях11.
10 См.: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 99-ФЗ.
11 См.: Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в
Вместе с тем внесение значительного числа изменений в базовые законы социальной сферы не может расцениваться положительно. Большое количество законодательных инициатив по изменению закона может демонстрировать: а) существенное изменение общественных отношений в социальной сфере, т. е. реформирование сложившейся системы правоотношений; б) неспособность имеющихся правовых средств регулировать сложившиеся общественные отношения; в) изначальную дефектность нормативного материала.
Определение эффективности законодательного акта напрямую зависит от его сложности, объемности и масштаба12. При оценивании эффективности емких по объему и содержанию нормативных актов методика его осуществления значительно усложнена. В первую очередь исследованию подлежит соотношение заявленных в законе целевых установок и практики реализации закона в контексте их достижения. В случае невозможности выявления социально значимых целей и задач из анализа самого текста нормативного правового акта необходимо изучение сопроводительных документов к законопроекту, его концепции (в случае наличия) и т. д. Например, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не содержит отдельной статьи о его целях и задачах. Вместе с тем анализ этого акта показывает, что одной из его задач является формирование системы образования Российской Федерации, среды и правил ее функцио-
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам профилактики незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ».
12 Подробнее об этом см.: Волкова Н. С., Пу-тило Н. В., Еремина О. Ю. Эффективность
законодательства в социальной сфере // Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография / Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев. М., 2015. С. 95.
нирования, а в государственной программе «Развитие образования на 2013—2020 годы» содержится четкое описание приоритетов и целей государственной политики сферы образования, в том числе общие требования к государственной политике субъектов РФ. Базовым направлением и общей рамкой всех системных преобразований сферы является повышение эффективности и качества образования.
Если из текста закона сложно вывести социально значимые цели, то это не означает, что они отсутствуют вовсе. Цель любого законодательного акта в Российской Федерации предопределена ст. 2 Конституции РФ, провозгласившей два важнейших принципа, являющихся основой системы правовой регуляции: человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Использование данных принципов при оценке социального эффекта необходимо даже тогда, когда цели или задачи в нормативном акте определены, его качество высоко и с юридической эффективностью проблем не возникает, но поставленные в акте цели не направлены на защиту интересов граждан, противоположны сущности закрепленных в Конституции РФ и актах международного права прав и свобод человека и гражданина. Нельзя считать неэффективным с юридической точки зрения закон, если он четко реализует заложенное в нем целеполага-ние, но само целеполагание было исходно ошибочным или противоречило системе целей и задач более высокого уровня13.
13 Примером такой ситуации может быть Федеральный закон от 3 июня 2011 г. № 107-ФЗ «Об исчислении времени», сущностные положения которого были изменены Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 248-ФЗ, поскольку в первоначальной редакции Федеральный закон «Об исчислении времени» привел к тому, что произошло
Анализ богатого наследия теоретических исследований, посвященных вопросам оценки эффективности законодательства14, позволяет сформулировать некий алгоритм определения эффективности законодательных актов.
1. При определении эффективности законодательного акта необходимо выявить его цели и задачи.
2. Важнейшей характеристикой эффективности акта является анализ заложенного в нем правореали-зационного механизма, его правовых средств. Эффективность правовых норм может быть выяснена только при рассмотрении права в действии. От того, насколько согласован право-реализационный механизм, в итоге зависит эффективность всего законодательства. Так, в пояснительной записке к проекту Трудового кодекса РФ было указано, что разработчики законопроекта исходят из того, что в «настоящий момент нельзя объективно оценивать возможность фактического выполнения тех или иных норм права, так как отсутствуют механизмы обеспечения их исполнения, как социальные и политические, так и правовые»15.
Анализ правовых средств включает:
а) выявление перечня необходимых подзаконных актов, содержащихся в самом законе. Разработка
серьезное ухудшение в зимне-весенний период 2012 г. состояния здоровья жителей тех регионов, где установленное зональное время опережает поясное (подробнее см. пояснительную записку к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об исчислении времени"»).
14 См., например: Пашков А. С., Явич Л. С. Эффективность действия правовых норм. Ленинград, 1977; Лазарев В. В. Указ. соч.; Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / отв. ред. В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров. М., 1997; Тихомиров Ю. А. Эффективность закона и мониторинг: лекция. М., 2010; и др.
15 Пояснительная записка к Трудовому
кодексу РФ. Доступ из СПС «Гарант».
подзаконного инструментария, правовым основанием которого являются нормы законодательного акта, относится к позитивным показателям оценки эффективности законодательства. Эффективным и социально-ценным законодательство будет тогда, когда одна цель и один результат последовательно перетекают из акта большей юридической силы в акты подзаконного уровня и не противоречат друг другу;
б) выявление органов, в компетенцию которых входит принятие подзаконного акта. Возможны варианты: 1) орган четко определен в законодательном акте (например, Правительство РФ или федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере); 2) четкого определения органа нет, определен только уровень государственной власти (например, «принимается федеральным органом исполнительной власти» или «принимается органами субъекта Российской Федерации» и т. д.); 3) формулировка нормы, предполагающая принятие подзаконного акта, расплывчатая, не позволяющая четко определить ответственный орган.
При отсутствии четкого определения органа государственной власти велика вероятность непринятия регулирующих актов подзаконного уровня, без которых невозможна реализация законодательного акта. Как следствие — недействующая норма закона. Учитывая, что социальное законодательство как особая сфера законодательства напрямую связана с реализацией основных прав и свобод человека, подобные «упущения» нередко приводят к невозможности их реализации. Например, в сфере правового регулирования донорства и трансплантации органов и тканей человека гражданин вправе выразить свое волеизъявление о согласии или о несогласии на изъятие органов и
тканей из своего тела после смерти для трансплантации (пересад-ки)16. Однако подзаконный акт, закрепляющий порядок и форму волеизъявления о согласии или несогласии на изъятие органов и тканей из тела, отсутствует. Кроме того, не определен государственный орган, в обязанности которого входит принятие такого акта.
Определение ответственного органа государственной власти является залогом быстрого реагирования субъекта управления, так как норма закона является основанием для ряда управленческих действий: определения направлений деятельности управленческих органов; планирования их работы, куда включаются разработка подзаконного акта, установление сроков исполнения и т. д.;
в) определение «цепочки» органов государственной власти, от нормо-творческой деятельности которых зависит реализация норм законодательного акта. Проблемы реализации норм законодательного акта могут возникнуть не только с «недобором» в определении ответственного субъекта управления за принятие подзаконного акта, но и с их «перебором». Как показывает практика, наличие двух или более органов создает предпосылки для путаницы, неразберихи, попыток «снять с себя ответственность» за сбои в правоприменении нормы.
Социальное законодательство содержит пример нормативного регулирования, где для реализации одного нормативного акта издаются другие акты, содержащие те же целевые установки, разработан мощный правореализационный механизм, с систематическим мониторингом правореализации, гибким механизмом реагирования на изменяющиеся правовые условия. Речь идет о реализации так называемых майских
16 См. ч. 6 ст. 47 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
указов Президента РФ17. Документы касаются экономической и социальной политики, здравоохранения, образования и науки, обеспечения граждан доступным жильем и повышения качества услуг ЖКХ, совершенствования государственного управления. Среди целевых показателей, которые необходимо достичь к 2018 г: рост реальной заработной платы в 1,5 раза; обеспечение доступным жильем 60% семей; создание 25 млн высокопроизводительных рабочих мест; рост в 1,5 раза производительности труда.
В перечисленных указах Президента РФ заложен огромный потенциал для создания нормативных актов в сфере социального законодательства. Так, в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» была актуализирована работа по принятию федеральных законов «Об образовании в Российской Федерации» и от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования». Принят блок программных документов, среди которых: Государственная программа Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013—2020 годы»18; Стратегия развития медицинской науки в Российской Федерации на пери-
17 См. указы Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения», № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».
18 Утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 301.
од до 2025 года19; Программа фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период (2013—2020 годы)20; Стратегия лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года и план ее реализации21 и др. Разработаны конкретные планы мероприятий («дорожные карты»), направленные на повышение эффективности образования и науки22, здравоохранения23, культуры24, утверждена Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012—2018 годы25.
В работу по реализации определенных в указах Президента РФ приоритетов активно включены органы государственной власти субъектов РФ и муниципалитеты.
19 Утв. распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2580-р; см. также распоряжение Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. № 2237-р «Об утверждении Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013—2020 годы».
20 Утв. распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2538-р.
21 Утв. приказом Минздрава России от 13 февраля 2013 г. № 66.
22 См. распоряжение Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. № 722-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки"».
23 См. распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2599-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения"».
24 См. распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 2606-р «Об утверждении плана мероприятий "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры"».
25 См. распоряжение Правительства РФ
от 26 ноября 2012 г. № 2190-р.
Анализ реализации вышеперечисленного нормативного массива показывает следующее. В некоторых случаях установленные количественные показатели достигались в ущерб качественным. Например, поставленная Указом Президента РФ «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» задача обеспечить 100%-ную доступность дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет обусловила появление проблемы ликвидации яслей и закрытия ясельных групп в детских садах. Как показала практика, уже в 2014 г. в 45 субъектах РФ показатель доступности дошкольного образования для детей соответствующего возраста составлял более 90%; практически 100%-ная доступность дошкольного образования была обеспечена в 14 субъектах РФ (в том числе в Республике Карелия, Амурской, Владимирской, Ивановской, Магаданской, Мурманской, Новгородской, Оренбургской, Тюменской областях, г. Санкт-Петербурге и др.)26. При этом одним из распространенных способов достижения такой задачи стало открытие вместо ясельных групп групп для детей от трех до семи лет, которым отдается приоритет приема в детский сад. Таким образом, возникла ситуация, когда решение проблем с наличием мест для одной возрастной категории детей дошкольного возраста осуществляется за счет сокращения мест для другой возрастной категории дошкольников. Несмотря на то что это определенного рода тенденция развития данного сектора образования, характерная для тех стран, где в силу демографических, экономических и социальных причин возник резкий спрос на образовательные услуги для детей старшего дошкольного возраста,
26 Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации . URL: Ы^р://минобрнауки.рф/новости/5200/ файл/4142/Об итогах деятельности Минобр-науки России в 2014 годуЛос.
такой способ решения проблемы не может быть признан оптимальным в контексте гарантированного Конституцией РФ права на бесплатное и доступное дошкольное образование, и эффективность реализации названного Указа в этом контексте вызывает немало вопросов.
В связи с этим системный подход к оценке эффективности социального законодательства неизбежно требует сочетания правовых, социальных и экономических индикаторов, и только взятые в совокупности эти показатели могут демонстрировать достижение или недостижение эффективности как нормативного правового акта, так и социального законодательства в целом.
В ряду нормативных актов в социальной сфере следует выделить Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» как пример акта, имеющего высокую социальную эффективность. Во-первых, как отмечалось, эффективность в целом может быть оценена выполнением или невыполнением закона. Как показывает статистика, в 2015 г. количество выданных сертификатов на материнский капитал составляет 6,7 млн27. Данный факт свидетельствует о массовом характере исполнения Закона. Во-вторых, исходя из такого критерия эффективности, как материальная удовлетворенность граждан, необходимо подчеркнуть, что размер материнского капитала индексируется каждый год. Так, в 2007 г. его размер составлял 250 тыс. руб., и за девять лет он увеличился почти вдвое: в 2016 г. его размер составляет 453 тыс. руб. Кроме того, для тех граждан, которые еще не воспользовались материнским капиталом, а это 3,3 млн российских семей, его ежегодная индексация, проводившаяся на протяжении стольких лет, является гарантией его использова-
27 URL: http://www.pfrf.ru.
ния в будущем без страха потери денег из-за инфляции. Еще одним показателем указанного критерия являются единовременные выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала, которые осуществлялись в 2010—2011 гг., — сумма 12 тыс. руб.28, в 2015 г. — 20 тыс. руб.29, в 2016 г. — 25 тыс. руб.30 Ну и самым заметным результатом реализации данного Закона стало позитивное изменение демографической ситуации — увеличение числа родившихся и достигших трехлетнего возраста вторых (и последующих) детей в семье на момент использования материнского капитала. Если число родившихся детей на 1000 населения в год в 2007 г. составляло 11,3, то в 2015 г. этот показатель составлял 13,3. Таким образом, с момента принятия Федерального закона № 256-ФЗ наблюдается поэтапное увеличение числа родившихся детей в расчете на 1000 населения, что свидетельствует о достижении социально значимой цели указанного нормативного акта.
Выше подчеркивалось, что важным измерителем эффективности, присущим социальному законодательству, является скоординиро-ванность действий федерального и регионального уровней государственной власти по достижению социального эффекта. В этом аспекте инициатива федерального законодателя была воспринята во многих субъектах РФ: были приняты зако-
28 См. Федеральный закон от 28 июля 2010 г. № 241-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о порядке предоставления единовременной выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала».
29 См. Федеральный закон от 20 апреля 2015 г. № 88-ФЗ «О единовременной выплате за счет средств материнского (семейного) капитала» (утр. силу).
30 Советом Федерации 15 июня 2016 г. одобрен законопроект о единовременной выплате за счет средств материнского (семейного) капитала в 2016 г. в размере 25 тыс. руб.
нодательные акты субъектов РФ по предоставлению регионального материнского капитала, а значит, достигнута важная цель — «наполнение» федеральных законодательных норм, т. е. повышение объема социальных благ с учетом региональной специфики на соответствующих территориях.
Таким образом, говоря об исследовании эффективности законодательства в социальной сфере, следует признать особую сложность ее измерения, обусловленную в пер-
вую очередь существом регулируемых социальным законодательством отношений. Вместе с тем изучение вопросов эффективности законодательства в социальной сфере является актуальной задачей как в теоретическом, так и практическом ключе. При этом применяемые при исследовании методы и способы измерения эффективности социального законодательства должны учитывать специфику данного феномена, отличающегося многообразием отношений.
Библиографический список
Абрамов П. В. Эффективность социально-правовой политики государства: монография. М., 2016.
Волкова Н. С., Путило Н. В., Еремина О. Ю. Эффективность законодательства в социальной сфере // Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография / Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев. М., 2015.
Глазырин В. В., Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С. Эффективность правовых норм. М., 1980.
Глазырин В. В., Никитинский В. И. Эффективность правоприменительных актов. М., 1984.
Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов (вопросы теории). М., 1975.
Пашков А. С., Явич Л. С. Эффективность действия правовых норм. Ленинград, 1977.
Правовые акты: оценка последствий: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2010.
Путило Н. В., Мельник Т. Е. Обеспечение социальной функции государства // Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2014.
Самощенко И. С., Никитинский В. И. О понятии эффективности правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 18.
Самощенко И. С., Никитинский В. И. Цели правовых норм — масштаб оценки их эффективности // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 19.
Социальное законодательство: науч.-практ. пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зен-ков. М., 2005.
Тихомиров Ю. А. Эффективность закона и мониторинг: лекция. М., 2010.
Хабриева Т. Я. Основные векторы и проблемы развития социального законодательства // Журнал российского права. 2014. № 8.
Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / отв. ред. В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров. М., 1997.
Эффективность закона: методология и конкретные исследования: сб. ст. / В. М. Сырых, В. В. Лапаева, Е. А. Павлодский и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 1997.
Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография / Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев М., 2015.
