CC BY
28
Н.А. Красильникова
Красильникова Наталья Александровна — руководитель аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по информационной политике, регламенту и вопросам развития институтов гражданского общества, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин
Приволжский филиал Российского государственного университета правосудия
Законодательные ограничения в организации институтов гражданского общества
В настоящее время в нормативных правовых актах Российской Федерации понятия гражданского общества и производное от него «институт гражданского общества» применяются, на наш взгляд, не системно. Пока обоснование данным понятиям ищет научное сообщество, например: «гражданское общество является совокупностью формальных и неформальных организаций и правил (институтов), которые соединяют отдельного индивида или семью с государством и бизнесом. Отличительный характер входящих в него организаций — это их неприбыльный характер и добровольность участия граждан в этих организациях»1; «основными институтами гражданского общества в современной России являются общественные организации и движения, политические партии, некоммерческие организации, общественное мнение, а его элементами — общественная экспертиза, СМИ, институт свободы слова, бизнес и др. Ресурсная база наиболее весома у политических партий и общественных организаций, менее политическими ресурсными являются СМИ, институт общественного мнения, общественной экспертизы, институт свободы слова и др.»2.
В послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 года3 Президент Российской Федерации призвал:
1) предметно заняться поддержкой волонтерских и благотворительных движений, некоммерческих организаций, снять все барьеры для развития волонтерства;
2) оказывать всестороннюю поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям, открыть доступ для них к оказанию социальных услуг, которые финансируются за счет бюджета;
3) сформировать правовую базу деятельности НКО — исполнителей общественно полезных услуг;
4) обеспечить участие гражданского общества в совершенствовании природоохранного законодательства.
Выступая 3 ноября 2017 года на форуме активных граждан «Сообщество» (г. Москва), Президент России В.В. Путин сказал, что «граждане должны иметь широкие возможности для того, чтобы контролировать работу органов власти, влиять на повышение ее качества, эффективность этой работы. Через различные механизмы, включая территориальное общественное самоуправление, добиваться учета своих интересов»4.
1. В настоящее время действует Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»5, который не дает самостоятельное определение волонтерской (добровольческой) деятельности в Российской Федерации. Тем не менее, из контекста понятия «благотворительная деятельность» как бескорыстного выполнения работ, предоставления услуг, оказания иной поддержки можно сделать вывод о распространении данного федерального закона на волонтерскую (добровольческую) деятельность. Несмотря на то, что в федеральном законодательстве пока не урегулирована волонтерская деятельность, субъекты Российской Федерации в порядке опережающего регулирования разрешают эти вопросы. В частности, в Нижегородской области вопросы государственной поддержки волонтерства закреплены в Законе Нижегородской области «О молодежной политике в Нижегородской области»6.
1 Аузан А., Тамбовцев В. Экономическое значение гражданского общества // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 29.
2 Галкина Е.В. Гражданское общество в политическом пространстве современной России: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. Краснодар, 2010. C. 22.
3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря
2016 года. URL: // http://kremlin.ru/acts/bank/41550/page/3 (дата обращения: 07.11.2017).
4 Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на форуме активных граждан «Сообщество» 3 ноября
2017 года. URL: // http://kremlin.ru/events/president/news/55994 (дата обращения: 07.11.2017).
5 О благотворительной деятельности и благотворительных организациях: федеральный закон 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33, ст. 3340.
6 О молодежной политике в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 25 апреля 1997 г. № 70 -З // Нижегородские новости. 1997. 7 мая.
В целях совершенствования правового регулирования волонтерства и добровольчества Правительством Российской Федерации был утвержден План мероприятий по развитию волонтерского движения в Российской Федерации1. В этом Плане предусмотрена разработка изменений в федеральное законодательство в части унификации понятий «волонтерство» и «добровольчество», разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в области поддержки добровольчества (волонтерства).
Не так давно (14 ноября 2017 г.) в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации внесен проект федерального закона № 313759-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (волонтерства)»2. В пояснительной записке определена задача законопроекта — формирование единого подхода к регулированию отношений в сфере добровольчества (волонтерства), при этом понятия «волонтерство» и «добровольчество» уравнены. В законопроекте определен статус добровольческих (волонтерских) организаций, организаторов добровольческой (волонтерской) деятельности и добровольцев (волонтеров), а также закреплены требования, которым должны соответствовать указанные организации и лица. Законопроект «выводит» из-под регулирования деятельность граждан, направленную на безвозмездное добровольное участие в организации богослужений и иных религиозных обрядов (церемоний). В законопроекте сделан акцент на деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, по организации добровольческой (волонтерской) деятельности и на ее поддержку.
2. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»3 предоставил право юридическим лицам независимо от их организационно-правовой формы и (или) индивидуальному предпринимателю, осуществляющему социальное обслуживание, стать поставщиком социальных услуг. С целью правовой регламентации деятельности данных организаций предусмотрены требования по размещению и обновлению информации о поставщике социальных услуг, ведение реестра поставщиков социальных услуг и регистра получателей социальных услуг, координацию деятельности поставщиков социальных услуг и другие вопросы.
3. С целью реализации пункта 3 статьи 314 Федерального закона «О некоммерческих организациях»4 и дальнейшего стимулирования деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, направленной на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации5 утвержден перечень приоритетных направлений деятельности в сфере общественно полезных услуг. Некоммерческая организация с целью получения права заниматься деятельностью в сфере общественно полезных услуг должна попасть в соответствующий Реестр6. В соответствии с законодательством Российской Федерации данная некоммерческая организация должна предоставить не только необходимый пакет документов, а также иметь безупречную репутацию (отсутствие жалоб, отсутствие налоговой задолженности и т. д.).
4. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды»7 предусмотрены нормы, регулирующие общественный контроль в сфере охраны окружающей природной среды. В целях обеспечения реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, совершенствования механизмов рассмотрения федеральными органами исполнительной власти результатов общественного контроля в области охраны окружающей среды на основании постановления Правительства Российской Федерации8 в сентябре 2017 года была создана единая информационная система. Интересно, что эта система ограничения тематики обращений, поскольку информационное сообщение рассматривается в соответствии с положениями общего Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»9.
1 План мероприятий по развитию волонтерского движения в Российской Федерации: утв. Правительством Российской Федерации 5 июля 2017 г. № 4723п-П44 // Сборник официальных документов и материалов. 2017. № 8.
2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (волонтерства): проект Федерального закона № 313759-7. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/bill/313759-7 (дата обращения: 15.11.2017).
3 Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.11.2017).
4 О некоммерческих организациях: федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3, ст. 145.
5 Об утверждении приоритетных направлений деятельности в сфере оказания общественно полезных услуг: указ Президента Российской Федерации от 8 августа 2016 г. № 398. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.11.2017).
6 О реестре некоммерческих организаций — исполнителей общественно полезных услуг: постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2017 г. № 89. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.11.2017).
7 Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Российская газета. 2002. 12 января.
8 О федеральной государственной информационной системе общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования: постановление Правительства РФ от 8 сентября 2017 г. № 1082. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.11.2017).
9 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Российская газета. 2006. 5 мая.
Красильникова Н.А. Законодательные ограничения в организации институтов гражданского общества
5. С целью реализации возможностей граждан осуществлять контроль за деятельностью органов государственной власти был принят и реализуется Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1. Однако данный закон исключил из числа субъектов общественного контроля граждан, которые могут действовать индивидуально, а к общественным формированиям предъявил определенные требования. Так, в состав общественного совета не могут входить лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должности государственной службы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лица, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы, а также другие лица, которые в соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации»2 не могут быть членами Общественной палаты.
Подводя итоги изложенному выше, отметим, что в современной России в организации институтов гражданского общества действуют различного рода ограничения: от правовых пробелов участия граждан в управлении государством до введения жестких квалифицированных требований к институтам гражданского общества. Предположим, что это вызвано особым значением общественных отношений, в которых предложено принять участие институтам гражданского общества, а также настолько стремительным развитием этих общественных отношений, которые просто не успевает государство отрегулировать.
1 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.11.2017).
2 Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // Российская газета. 2005. 7 апреля.
