Законодательное регулирование борьбы с коррупцией в органах полиции российской империи в XIX начале XX века Текст научной статьи по специальности «Право»

5. Словарь по уголовному праву | Отв. ред. А.В. На- 10.

умов. — М., 1997. — С. B5. №21.

Собрание законодательства РФ. — 199б. — — Ст. 2529.

6. См.: Приказ МВД России «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях» от 1 декабря 2005 года № 985 // СПС «Гарант». — 2009. — 20 апреля.

7. Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 33. — Ст. 3349.

8. Статья 6 Федерального закона «Об оперативноразыскной деятельности» от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ устанавливает исчерпывающий перечень ОРМ.

9. Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 34. — Ст. 3182; Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 2. — Ст. 98.

11. Собрание актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 18. — Ст. 1607.

12. Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 29. — Ст. 2998.

13. Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 19. — Ст. 2078.

14. Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 36. — Ст. 4412.

15. Вестник Высшего Арбитражного Суда. — 1999. — № 11. — С. 70—80.

16. Российская газета. — 2007. — 5 мая.

17. Российская газета. — 2006. — 28 июня.

А.А. Сальников

ка

е

е

а

ч

а

I

—

*

*

в

и

и

р

е

С

Сальников Андрей Александрович — адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской

академии МВД России

E-mail: [email protected]

Законодательное регулирование борьбы с коррупцией в органах полиции Российской империи в XIX — начале XX века

Настоящая статья посвящена борьбе с коррупцией в органах внутренних дел, которая была и остается одним из важнейших направлений государственной деятельности. Кроме того, статья посвящена анализу исторического опыта борьбы с коррупцией в правоохранительных органах в XIX — начале XX века.

This article covers the anti-corruption drive in bodies of internal affairs, it was and still remains one of most important directions of public activities. Moreover, the article is dedicated to analysis of the historical experience of the anticorruption drive in bodies of internal affairs in XIX — beginning of XX centuries.

й

кой

с

й

и

с

с

о

Р

и

и

ц

и

§

С

ах

I

г

р

о

й

е

и

ц

£

?

При создании эффективных современных правовых средств противодействия коррупции в правоохранительной деятельности органов внутренних дел необходимо учитывать исторический опыт борьбы с коррупцией в органахполиции. Это обусловлено тем, что эта проблема была актуальна для полицейских служб на протяжении всех исторических периодов развития государства.

Абсолютизация государства и власти в России закономерно привела к бюрократизации управленческого аппарата и ослаблению контроля над ним.

Начавшийся с середины XVI века рост служилой бюрократии достигает высокого уровня при Петре I, и при этом же императоре, несмотря на его веру во всесилие закона и активную законотворческую деятельность, безнаказанность и произвол чиновников расцветают. Не стала исключением образованная при нем полиция.

«Лихоимство, казнокрадство и прочие атрибуты чиновничьего бытия при Петре отнюдь не стали меньше и даже усилились, — отмечают историки права А.Г. Маньков и О.В. Чистяков, — новое чиновничество хотело и жить по-новому — на широкую ногу, в то время как многие чиновники уже не имели иных законных доходов, кроме жалования, которое к тому же нередко задерживалось»1. Не помогали в борьбе с должностными поборами в полиции ни фискалитет, ни институт прокуратуры, которым вменялось взыскивать все «безгласные дела», в том числе взятки2.

По мнению сенатораВ.К. Безродного, которое он изложил 9 сентября 1826 года для особо учрежденного при Сенате комитета, «зло завелось у нас, как и у всех народов, от веков, но усилилось от нашествия татар, когда право судить, угнетать невинных, защищать и оправдывать злодеев и душегубцев, продавалось за золото с торгу, подобно това-

ор

Ю

е

и

I

а

в

о

иро

I

е

р

е

о

I

ь

§

а

ода

I

8

а

СО

в

ков

и

I

ь

<3

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2009, № 2 (11)

I7I

ка

е

в

е

а

ч

а

I

—

><

*

в

и

и

р

е

п

й

кой

с

й

и

с

с

Рос

и

и

ц

и

§

п

ах

I

га

орг

й

е

и

ц

упц

р

корр

ы

ю

ь

орь

ю

е

и

I

а

в

о

р

и

I

е

р

е

о

I

ь

£

а

ода

I

з

а

со

в

ков

и

I

ь

<3

ру». На первый взгляд, странно, что уголовных дел о взяточничестве сотрудников полиции в исторических архивах крайне мало. Но это говорит о многом: брали взятки «профессионально», обеспечивался хороший уровень конспирации, противодействие расследованию, как правило, было успешным3.

В дореформенной России все мелкие дела, которые впоследствии подлежали ведению мировых судей, разрешались в полицейском «квартале». И это был суд поистине скорый. С каждого оправданного «причитался магарыч за причинение полиции беспокойства». Эта простота быстро развращала квартальныхнадзирателей, приставов и полицмейстеров. Было обычной практикой получать солидную мзду от потерпевшего за удачное расследование дела. Каждый квартальный надзиратель заранее знал, на какие деньги, помимо жалованья, он может рассчитывать. Это знало и начальство, назначившее его туда, и таким образом и поощрение, и кара по службе определялись переводом из квартала одной степени доходности в другой. Взятки считались принадлежностью к должности. Частные приставы, например, брали вдвое более квартальных и, прослужив лет 10— 15, составляли целые состояния (от 400 до 600 тыс. рублей). Однако не всегда и не всем полицейским удавалось мирно уйти в отставку. Московский частный пристав (начальник полицейской части) X. не только брал взятки «по-крупному», но руководил ворами, которые с его ведома и в его пользу совершали кражи. Так, по его воле на Кузнецком мосту был разграблен меховой магазин Мичине-ра (на 100 тыс. рублей). Этот же пристав, производя осмотр места кражи из гостиницы, отобрал у потерпевшего золотой амулет, а самого отправил как бродягу в острог «впредь до выявления его личности». Личность выяснилась: владетельный дагомейский князь из Африки, которого в гостинице обобрал личный секретарь. А золотой амулет — бычок с бриллиантовыми глазами — стоит несколько сот тысяч рублей. И не случись обыска по месту жительства пристава, безвестно погиб бы в российской тюрьме африканский князь4.

Вершиной российского имперского законодательства, направленного против коррупции в государственном аппарате в целом и в полиции в частности следует признать Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года. Огромная предварительная работа, проделанная при разработке Уложения (были исследованы зарубежные уголовные законы и кодексы, изучено ранее действовавшее уголовное законодательство России, судебная и административная практики)5, позволила разработать обширный раздел (пятый) «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». Данный раздел содержит одиннадцать глав, некоторые из которых имеют по несколько отделений.

Уложением предусмотрена ответственность за правонарушения чиновников в 167 статьях, причем число норм, которые имеют отношение к коррупции

(в современном понимании) составляет 55, а к коррупции правоохранительных органов — 29. Однако поразительно не только количество норм, но и само стремление регламентировать деятельность сотрудников полиции, установить строгие границы их полномочий и усмотрения, а также определить все возможные формы злоупотреблений со стороны лиц, исполняющих правоохранительные функции.

В этой связи отметим, что в русской юридической литературе, помимо преступлений (абсолютной неправды) и административных правонарушений (гражданской неправды), существовала отдельная отрасль — «полицейская неправда», которая включала преступные деяния чинов полиции, создающие угрозу посягательства на правоохраняемые объекты6. Требования к личной дисциплине полицейских были сформулированы в ряде инструкций и наставлений, носивших характер поднормативных актов, а потому предусматривавших часто не уголовную, а дисциплинарную ответственность — арест от одних до семи суток или штраф от одного до пяти рублей. Городовому, например, строго воспрещалось под каким бы то ни было предлогом брать на сбережение платье от посторонних лиц; стеречь покинутый товар и исполнять подобные поручения по просьбам частных лиц; ходатайствовать по делам в местах полицейского управления; во время службы входить в излишнюю откровенность, могущую повредить делу и роняющую социальное значение городового как охранителя правопорядка.

В главе 11 (отделении первом) Уложения, где рассматриваются преступления и проступки чиновников при следствии и в суде, предусмотрена ответственность за приобретение сотрудником полиции самим или через подставных им лиц имущества, составляющего предмет дела, по которому он производит следствие или которое подлежит его суждению (ст. 457). В статьях 459, 461 предусматривается ответственность за волокиту при начале и производстве следствия (по пристрастию или ненависти, вражде или по другим каким-либо противозаконным побуждениям или причинам).

Отделение третье данного Уложения было посвящено исключительно действиям полицейских и носило название «О преступлениях и проступках чиновников полиции». Особое внимание обращалось на предупреждение взяточничества как наиболее распространенного и опасного должностного преступления.

В отделении третьем этой же главы Уложения, рассматривающем преступления и проступки чиновников полиции, говорится об ответственности за пристрастие чиновника к одной из сторон во вред другой при исполнении судебного решения (ст. 484), за притеснение какой-либо стороны (ст. 485),за смягчение наказания вопреки судебному приговору из корыстных или иных личных выгод (ч. 2 ст. 486), за усиление наказания сверх меры, постановленной судебным приговором из намерения мщения или же из корыстных или иных видов (ч. 2 ст. 487)7.

По Уложению наказуемы (в той же мере, что и укрывательство преступлений) злонамеренное открытие обвиняемому в преступлении о нем актов или иных бумаг и сообщение ему сведений, могущих служить к сокрытию истины или к избежанию заслуженного им наказания (ст. 453), а также различные виды неправосудия.

Неправосудие определяется как умышленное решение по рассматриваемому делу с явным нарушением законов и вопреки положительному оныхсмыслу из корыстных или иных видов (ст. 394 Уложения).

Следовательно, законодатель специально выделяет коррупцию в сфере раскрытия и расследования преступлений, против которой и направлено острие уголовно-правового воздействия.

Наказуемыми признаются такие проявления полицейской коррупции, как назначение завышенного наказания (против того, которое именно за такую вину определено в законах), необоснованное избавление от наказания или назначение наказания ниже того рода, который определен за данную вину в законах (ст. 395, 396). При этом ответственными признаются не только должностные лица судебных органов, выносящие приговор или решение, но и сотрудники полиции, которым вверен надзор за их правильностью и законностью (ст. 399).

Характерно, что правовая регламентация ответственности сотрудников полиции за коррупционные преступления, с точки зрения установления запретов, в Уложении не является исчерпывающей. В отношении тех же полицейских чинов ст. 488 гласит: «В случаях, не означенных именно в сем отделении, или же в особых обязанностях и ответственности чиновников полиции постановлениях, они за всякое упущение или злоупотребление в отправлении должности подвергаются: взысканиям и наказаниям на основании общихв сем разделе постановленных о преступлениях и проступках по службе правил»8.

В числе наказаний за взяточничество при отправлении полицейских функций предусматривались лишение всех прав состояния, ссылка на житье в губернии Томскую или Тобольскую или на поселение в отдаленнейшие места Сибири, каторжные работы на заводах на время от 6 до 8 лет.

В Уложении скрупулезно выписаны запреты, касающиеся мздоимства и лихоимства сотрудников полиции.

Различие между мздоимством и лихоимством специально (в правовом смысле) не проводится и имеется в виду их общеупотребительное значение. По В. Далю, мздоимствовать (мздоимничать) — брать подарки, приношения, взятки, а лихоимствовать (ли-хоимничать) — брать взятки, вымогать подарки, приношения по исправлению службы, должности своей, пускаться в незаконные поборы, быть подкупным9. Как видим, лихоимство — это инициативная, можно сказать, агрессивная коррупция.

Высшей степенью лихоимства, по Уложению, считается вымогательство, под которым понимаются (ст. 406):

1) всякая прибыль или иная выгода, приобретаемая по делам службы притеснением или же угрозами и вообще страхом и притеснениями;

2) всякое требование подарков или же неустановленной законом платы или ссуды, или же каких-либо услуг, прибылей или иных выгод по касающемуся до службы или должности виновного в том лице делу или действию под каким бы то ни было видом или предлогом;

3) всякие не установленные законом в излишнем против определенного количестве поборы деньгами, вещами или чем-либо иным;

4) всякие незаконные наряды обывателей на свою или же чью-либо работу.

Мздоимство — лихоимство понимается широко. Согласно ст. 406 Уложения сотрудник полиции, получивший взятку, равно признается виновным и подвергается наказанию в случаях:

— когда взяткуон принял не сам, а через другого или же дозволил принять оную своей жене, детям, родственникам, домашним или кому-либо иному;

— когда деньги или вещи были еще не отданы, а только обещаны ему по изъявленному им на то желанию или согласию;

— когда взятка передана ему прямо или через других с его ведома под предлогом проигрыша, продажи, мены или другой какой-либо мнимо законной и благовидной сделки10.

Под мздоимство подпадают даже случаи получения сотрудниками полиции подарков, подношений без заранее возникшего умысла, после исполнения того, за что были вручены деньги или вещи (ст. 401 Уложения)11.

Широко трактуются формы мздоимства-лихоимства со стороны лиц, дающих или обещающих деньги, вещи или иные подарки (ст. 412 Уложения)12.

В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года за мздоимство-лихоимство для сотрудников полиции предусмотрены (в зависимости от степени вины и других обстоятельств) различные наказания: от денежного взыскания вдвое против цены подарка до ссылки в каторжные работы на заводах на срок от шести до восьми лет и телесных наказаний (для тех, кто от них не изъят по закону).

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, несмотря на такие недостатки, какказуальность, смешение дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, громоздкую систему наказаний13, являет собой блестящий образец тщательного глубокого продуманного подхода к решению проблемы коррупции. Именно поэтомусоответствующие нормы оставались практически без изменений вплоть до 1903 года, а новые редакции — в исследуемой части — содержали уточненные или более обширные комментарии этих норм, составленные на основе изучения правоприменительной практики14.

Например, различие между мздоимством и лихоимством предлагалось усматривать в том, что в первом случае должностное лицо полиции полу-

то

:т

I

I

*

*

со

О.

Ф

С

>5

8

О

>5

О

О

0

сц

з-

§

С

3

1

г

о.

о

>5

з-

£

?

&

ю

0)

I

<3

со

0 &

1 ф о. 0)

0

1 -о §

?!

I

8

со

со

8

I

-о

<3

Вестник Нижегородской академии МВД России, 2009, № 2 (11)

173

2

со

:т

<3

I

><

*

со

О.

Ф

С

52

О

О

0 § з § С

3

1

15

&

>5

3

£.

о.

и

-О

ю

-о

&

Ю

0)

I

<3

со

0

о.

1 ф О.

0)

0

1 -о

£

<3

?!

I

8

<3

со

со

8

8

I

-О

<3

чало вознаграждение за совершение законных действий (без нарушения обязанностей по службе), а во втором — вознаграждалось нарушение соответствующих обязанностей должностным лицом15.

В 1903 году было принято Уголовное уложение, в котором последняя (XXXVII) глава озаглавлена «О преступленных деяниях по службе государственной и общественной», из чего видно, что она посвящена должностным преступлениям. Помещение статей о должностных преступлениях в заключительную главу Уложения, по мнению Г.П. Новоселова, скорее всего связано с тем, что если в середине Х1Хвека объектом должностных преступлений считался служебный долг, то в конце XIX — начале XXX века криминалисты, отрицая наличие в должностныхпосягательствах единого объекта, видели их специфику в способе посягательства (использовании особых полномочий), в то время как большинство других видов преступлений различалось именно своей направленностью16.

Характерной особенностью Уголовного уложения является выделение самостоятельных составов многочисленных разновидностей должностного бездействия (непринятие мер по оглашению законов, исполнению их требований)17, в которых корыстное побуждение выступает, как правило, в роли квалифицирующего обстоятельства.

С точки зрения интересных (для современного законодателя) норм, имеющихотношение к коррупции должностных лиц (служащих, по терминологии Уложения) правоохранительных органов, следуетобратить внимание на ст. 643, предусматривающую ответственность за непринятие мер к предупреждению и пресечению преступлений, ст. 644, которая гласито наказуемости служебного недонесения («служащий, виновный в недонесении, вопреки его обязанности, своему начальству или подлежащ»)18, ст. 681, в которой говорится об ответственности за реализацию чужого (в том числе конфискованного) имущества «посредством нарушения установленных для производства публичных торгов правил, за несоразмерно низкую цену, если сие деяние учинено по корыстному побуждению»19.

Примечательно построение норм об ответственности за взяточничество в органах полиции. В Уложении выделены составы простой взятки (принятие взятки за учиненное действие, входящее в круг обязанностей служащего), взятки-вымогательства (получение взятки, вытребованной служащим ввиду учинения входящего в круг его обязанностей действий), взятки-поборов (установление и взимание служащим в свою пользу незаконныхпоборов), взятка присяжного заседателя.

Анализ вышеизложенного историко-правового материала позволил автору сформулировать следующие выводы:

1. Такое негативное явление, как взяточничество в системе правоохранительныхорганов, возникло не сегодня. Источники, дошедшие до нас,

свидетельствуют о выявлении подобных фактов с первых дней создания органов полиции.

2. Первые успешные попытки борьбы с коррупцией в правоохранительных органах в целом и органах полиции в частности относятся к первой половине XIXвека, когда на законодательном уровне получили закрепления нормы об уголовной ответственности за должностные преступления чинов полиции.

3. Использование исторического опыта противодействия коррупции в органах полиции в современной антикоррупционной политике может способствовать выработке более действенных и эффективных мер для ее преодоления.

Примечания

1. Российское законодательство Х—ХХ веков: В 9 т. / Под ред. О.И. Чистякова. — М., 1986. — Т. 4: Законодательство периода становления абсолютизма. — С. 22—23.

2. См. там же. — С. 174.

3. См.: Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России (исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты). — Нижнекамск, 1995. — С. 17.

4. См. там же. — С. 23.

5. См.: Российское законодательство X—XX веков: В 9 т. — М., 1988. — Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. — С. 163.

6. См.: ТаганцевН.С. Русское уголовное право: Лекции: В 2 кн. — Тула, 2001. — Кн. 1. — С. 98—103.

7. См.: Российское законодательство X—XX веков: В 9 т. — М., 1988. — Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. — С. 310.

8. Там же. — С. 311.

9. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. — М., 1955. — Т. 2. — С. 257, 324.

10. См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. — СПб., 1845. — С. 109.

11. См. там же. — С. 98.

12. См. там же. — С. 114.

13. См.: Таганцев Н.С. Лекции по русскому уголовному праву. Часть общая. — СПб., 1887. — Вып. 1. — С. 187—190.

14. См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 года / Издано Н.С. Таганцевьм. — СПб., 1895.

15. См. там же. — С. 341—342.

16. См.: Уголовное право (Особенная часть): Учебник для вузов / Отв. ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незна-мова, Г.П. Новоселов. — М., 1997. — С. 589.

17. См. там же. — С. 590.

18. Новое Уголовное уложение. Высочайше утвержденное 22 марта 1903 года. — СПб., 1903. — С. 189.

19. Там же. — С. 201.