CC BY
84
навливать пределы ограничений и степень усмотрения исполнительных органов (см.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 34, ст. 4368).
7 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 44, ст. 4358.
8 К такого рода выводам нас привели правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные по делу о проверке конституционности Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года "О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лаза-ренко» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 10, ст. 1254).
9 Как точно замечает А.Л. Кононов, «всякое вмешательство ... должно быть строго выборочным, а не общепоисковым. Оно не может носить всеобщий, тотальный характер, подвергая сомнению всякое лицо и подозревая его в причастности к правонарушению» (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 34, ст. 4368).
Е.В. Покачалова, Т.А. Смагина
ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье рассматриваются понятие, место, роль и значение категорий «публичный интерес», «законный интерес» в административно-правовом регулировании защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Ключевые слова: интересы, государственные интересы, публичные интересы, законные интересы, несовершеннолетние, административно-правовое регулирование прав и интересов несовершеннолетних.
E.V. Pokachalova, T.A. Smagina
THE LEGITIMATE INTERESTS OF MINORS AS AN OBJECT OF THE ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION
The article discusses the concept of the place, role and importance of the categories of "public interest", a "legitimate interest" in the administrative and legal regulation of protection of legitimate rights and interests of minors.
Key words: interests, national interests, public interests, legitimate interests, minor, administrative and legal regulation of the rights and interests of minors.
Государственная, в т.ч. административно- и финансово-правовая политика Российского государства в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних находит свое отражение, прежде всего, в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, докладах о положении детей в России, различных концепциях и доктринах, целевых программах в этой сфере1. Государственная поли-
© Покачалова Елена Вячеславовна, 2012
Доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия). © Смагина Тамара Алексеевна, 2012
Преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная 98 юридическая академия).
тика, направленная на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних (т.е. осуществление государственного управления) представляет собой систематическую, специально организованную деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, образовательных учреждений, различных институтов гражданского общества, направленную на совершенствование механизма реализации прав и законных интересов несовершеннолетних и обеспечение эффективной защиты их прав и законных интересов2. Определив как основное приоритетное направление государственной политики защиту прав и законных интересов несовершеннолетнего, Президент РФ в послании Федеральному Собранию отметил, что «необходима эффективная государственная политика в области детства... которая отвечает интересам национального развития»3.
Интерес как научная проблема — предмет не только отдельных публикаций. Ей посвящены монографии, она широко дискутируется на конференциях. Так, Ю.А. Тихомиров, выступив на научной конференции в Государственном университете — Высшей школе экономики отметил, что интерес служит опорой в публичном праве, «существенной характеристикой интереса в публичном праве является то, что субъект права действует не в личном, а в общественном интересе. Поэтому социальный интерес — это критерий значимости юридических действий
В
и актов»4. В специальной работе, посвященной исследованию публичного права, т Ю.А. Тихомиров определяет публичный интерес как признанный государством 1
а
и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого а
т
о
служит условием ее существования и развития5. с
Исследованием публичных, в т. ч. государственных интересов, занимались не г только государствоведы, но и специалисты других отраслей юридических наук. | Так, под государственным интересом Н.В. Ченцов предлагает понимать «объек- т тивно существующий и выраженный от имени всех в нормах права интерес, ко- I торый призван осуществить синтез (сочетание) множества других интересов, про- й являющихся в экономической, политической и социальных сферах с тем, чтобы | обеспечить нормальное функционирование общества»6. е
о
Следует обратить внимание на то, что в литературе встречаются, помимо тер- й мина «публичный интерес», термины «государственный интерес», «обществен- i
Ja
ный интерес», «законный интерес». Исследуя понятие публичного интереса, | А.В. Кряжков аргументирует положение о том, что «публичные интересы вклю- • чают в себя лишь те потребности, от которых зависит существование и развитие о
л
общества»7, усматривая также тесную связь между понятиями публичного и об- Т щественного интереса, в связи с чем определяет публичные интересы как «об- I щественные интересы, признанные государством и урегулированные (обеспе- В ченные) правом»8. У
о
К.Ю. Тотьев включает в понятие «публичный интерес» в первую очередь поня- 88 тие «общественные потребности» во вторую очередь — понятие «государственные • потребности» и определяет публичный интерес как «законный (правовой инте- § рес), поскольку он отражается в законодательстве, соответствует ему, охраняется и защищается на основании закона уполномоченными субъектами» 9.
Говоря о способах реализации и защиты публичных интересов отметим, что государство в целях достижения общественно важных целей и в зависимости от вида регулируемых отношений и характера того общественного блага, которого необходимо достичь, применяет различные правовые средства. Например, свои 99
потребности и источники их финансирования государство закрепляет в Федеральном законе о федеральном бюджете. «Принятие бюджета, — отмечает А.В. Кряж-ков, — это нормативное определение государством важнейших публичных интересов.»10. Так, по данным Министерства здравоохранения и социального развития РФ, в размерах и сроки, которые будут предусмотрены федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, будет проводиться индексация исходя из уровня инфляции пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием. Индексация должна обеспечить гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства11.
Особо в литературе выделяют вопрос о соотношении таких понятий, как «публичный интерес» и «законный интерес». Рассматривая взаимосвязь данных понятий, К.Ю. Тотьев указывает на то, что их объединяет, а именно: «юридически значимые интересы, удовлетворение которых основано на законе»12. Однако указанные понятия имеют и существенные отличия по содержанию, способам защиты и реализации. Так, «законный интерес защищается путем пресечения противоправных действий, а не путем защиты возможностей лица. Если законный интерес является дозволенным (не запрещенным) стремлением лица к удовлетворению его потребностей, то публичный интерес указывает на обязанность государев ства осуществлять соответствующую этому интересу деятельность»13. ¡2 А.А. Павлушина, рассматривая вопрос о защите публичного интереса, отме-
рз чает, что термины «публичное» и «частное» традиционно употребляются, «тем I более в контексте современной государственной идеологии, прежде всего, как на-1 деленные материально-правовым смыслом. Они обозначают, соответственно, пу-
.а
| блично (общественно) значимые отношения, регулируемые в основном императив-
| но, и отношения, где присутствуют лишь интересы индивида или группы инди-
,§ видов, регулирование которых может преимущественно осуществляться ими са-
1 мостоятельно и, соответственно, самостоятельно защищаться»14. I Общественными отношениями, направленными на защиту прав и законных
го
| интересов, осуществляется государством правовое регулирование с помощью со-
| ответствующих юридических средств15. Основой правового регулирования явля-
| ется законодательное регулирование или, иначе говоря, регулятивная деятель-
§■ ность органов законодательной власти государства. Однако, поскольку законода-
° тельство реализуется через механизмы исполнительной власти, постольку регу-
£ лятивная деятельность органов законодательной власти государства неизбежно
| дополняется актами правоприменения, т. е. регулированием, осуществляемым
I в процессе реализации функций власти исполнительной.
1 Процесс административно-правового регулирования — это сложный меха-
0
° низм, включающий ряд взаимосвязанных элементов. Н.М. Конин рассматрива-
(Го
¿5 ет процесс административно-правового регулирования как совокупность таких
1 элементов, как административно-правовые нормы, административно-правовые | отношения и защита административно-правовых отношений в случае отклоняющегося поведения их субъектов, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует16. В свою очередь, по мнению М.А. Лапиной, механизм административно-правового регулирования — это совокупность административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с зада-
100
чами государства и общества17.
Рассматривая в качестве объекта (предмета) административно-правового регулирования общественные отношения, возникающие по поводу реализации и защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, обратим внимание на положения Семейного кодекса РФ, устанавливающего, что защита прав несовершеннолетних и их законных интересов может осуществляться путем обращения самостоятельно несовершеннолетним (признанным полностью дееспособным до достижения совершеннолетия) — в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста 14 лет — в суд; родителями (или законными представителями) или органом опеки и попечительства, прокурором, судом. В этом случае следует отметить, что «не следует искусственно абсолютизировать «личное начало» в обществе и органически противопоставлять права и интересы человека и гражданина интересам общества и государства»18.
Р.Е. Гукасян, говоря о законных интересах, полагает, что «если исходить из того, что вне сознания интересы не существуют, то придётся признать, что малолетние, а также лица с нарушенной психикой, интересов не имеют»19. Здесь налицо подмена правового понятия понятием «с физиологическим смыслом». Данная точка зрения алогична, ведь собственные интересы несовершеннолетнего осознаются и выражаются их законными представителями (родителями, опекунами, попечителями). Обеспечение интересов несовершеннолетнего посредством удовлет- ш ворения его жизненно важных потребностей имеет важное значение в становле- | нии личности. Соблюдение этого права позволяет ему расти физически, духов- а но и психически здоровым, создает возможность для нормального и всесторон- ато него развития его индивидуальных способностей. Интересы несовершеннолетне- о1о го представляют собой совокупность социально-биологических, материальных, о духовно-нравственных отношений и благ, необходимых и достаточных для гар- р моничного развития и совершенствования личности20. Законные интересы несо- Ш
вершеннолетнего должны иметь объективно выраженное и рационально опреде- 0
й
ляемое воплощение с учетом того, что они непосредственно связаны с правами и р
и
реализуются через них. Ч
Существует значительное количество административно-правовых норм, наде- о1о
ляющих несовершеннолетних субъектов правоотношений определенными пра- а1
вами, соответствующими обязанностями и присущими им законными интере- |
сами. Это, например, нормы об образовании, об охране здоровья и т. д. При этом •
законодателем не устанавливается возрастных ограничений для пользователей "§
о
Интернет-сайтов, и можно говорить лишь о качестве получаемой там информа- | ции. Федеральное законодательство21 лишь эпизодично содержит нормы, выделя- ь ющие интересы несовершеннолетних, направленные на ограждение от излишней й и порой опасной информации несовершеннолетних, которая препятствует полно- у ценному и гармоничному развитию личности. Характер доступных для ребенка ( сведений должен содействовать социальному, духовному и моральному благопо- ~ лучию, здоровому физическому и нравственному развитию и не может негатив- 2 но отражаться на психике и формировать в сознании подростка искаженные образы, вызывающие страх, агрессию, несвоевременный интерес к взрослой жизни и вредным привычкам.
Законные интересы несовершеннолетнего следовало бы рассматривать как объективно обусловленный, юридически установленный предел для родителей и заменяющих их лиц (законных представителей) с целью достижения наилучше- 101
го результата в обеспечении разнообразных потребностей несовершеннолетнего, охраняемый и защищенный на основании закона уполномоченными субъектами.
Обобщая все характеристики, представленные выше, можно сделать вывод о необходимости закрепления правовой дефиниции «законные интересы несовершеннолетнего» в соответствующем федеральном законодательстве, а также о разработке и легализации таких взаимосвязанных понятий, как «защита законных интересов несовершеннолетних», «должностные лица, органы, осуществляющие защиту законных интересов несовершеннолетних», что предопределяется существенным значением для российской правовой системы части норм, посредством которых осуществляется административно-правовое регулирование отношений в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
1 См., например: Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 года (национальный план действий в интересах детей) — проект // Решение участников «круглого стола», обсудивших «План действий в интересах детей до 2010 года: консолидация усилий общества». Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. URL: http://www.sovetpamfilova.ru/text/2362/ (дата обращения: 15.02.2012); Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212) // Российская газета. 2008. 16 февр.; Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая; Концепция федеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009-2015 годы»: утв. распоряжением Правительства РФ от 21 сентября 2009 г. № 1349-р) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 39, ст. 4638 и др.
2 См.: Марковичева Е.В. Приоритеты ювенальной уголовно-правовой политики // Publishing house Education and Science s.r.o. URL: http://www.rusnauka.com/TIP/All/Pravo/20.html (дата обращения: 12.12.2011).
3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. URL: http://kremlin. ru/ transcripts/9637 (дата обращения: 12.12.2011).
4 Тихомиров Ю.А. Интерес в современном праве: борьба и согласование // Интерес в публичном и частном праве: научная конференция в Государственном университете — Высшей школе экономики // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 139.
5 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: учебник. М., 1995. С. 55.
6 Ченцов Н.В. Защита государственных интересов в гражданском судопроизводстве (теоретические проблемы): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 8.
7 Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 92.
8 Там же.
9 Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. № 9. С. 24-25.
10 Кряжков А.В. Указ. соч. С. 98.
11 URL: http://www.minzdravsoc.ru/ministry/budget (дата обращения: 16.03.2012).
12 Тотьев К.Ю. Указ. соч. С. 25.
13 Там же.
14 Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма//Журнал российского права. 2003. № 6. С. 77-78.
15 См.: Лысенко А.В. Особенности правового регулирования в информационной сфере (теоретический анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 13.
16 См.: Конин Н.М. Административное право Российской Федерации: учебно-методический комплекс. М., 2005. С. 114.
17 См.: Лапина М.А. Административное право: учебный курс (учебно-методический комплекс). URL: http://www.e-college.ru/xbooks/xbook065/book/index/index.html?go=part-005*page.htm (дата обращения: 11.01.2012).
18 Тихомиров Ю.А. Публичное право: учебник. С. 24.
19 Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970. С. 12.
20 См.: Рыбаков О.Ю., Ситкова О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения. Саратов, 2009. С. 32.
21 См., например, ст. 14, 14.1 Федерального закона РФ от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Собр. законодательства Российской Федерации. 1998. № 31, ст. 3802; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4600; ст. 37 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7, ст. 300; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4600 и др.
