CC BY
348
K.A. Grinchenko Law as a Source of Municipal Law in the Russian Federation
Issues of contemporary integrative understanding of sources of the Russian municipal law are considered. It is alleged that the Law occupies the central system-forming place among the legal acts that are the legal base of local government.
Key words and word-combinations: the municipal law of Russia, legislative system, source of law.
Рассматриваются вопросы современного интегративного понимания источников муниципального права Российской Федерации. Утверждается идея о центральном, системообразующем месте закона среди правовых актов, составляющих правовую основу местног о са моуп ра в лен и я.
Ключевые слова и словосочетания: муниципальное право России, система законодательства, источник права.
УДК 342.55 ББК 67.400.7
К.А. Гринченко ЗАКОН
КАК ИСТОЧНИК МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1\^униципальное право России - самостоятельная отрасль российского права, характеризующаяся особым предметом правового регулирования, наличием собственной системы законодательства, особых субъектов правоотношений государственной и общественной потребности в отрасли и ее высокой социальной значимостью регулируемых ею общественных отношений. Современное интегративное понимание источников права выдвигает на первое место их системные свойства. Поэтому чрезвычайно важным представляется вопрос о системных иерархиях источников права, в том числе муниципального.
Статьей 76 Конституции РФ прямо закреплен приоритет федерального конституционного закона перед текущим законодательством. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. В Российской Федерации отсутствуют федеральные конституционные законы, непосредственным предметом регулирования которых является местное самоуправление. В силу буквального толкования ст. 76 Конституции РФ федеральные конституционные законы могут приниматься лишь по предметам ведения Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Кроме того, как известно, федеральные конституционные за-
5 8 2015 • № 4 (49)
коны принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Конституция не содержит указания, что по каким-либо вопросам местного самоуправления должны приниматься федеральные конституционные законы, поэтому следующим уровнем системы источников муниципального права следует считать федеральные законы.
Вместе с тем, как отмечает Н.С. Тимофеев, в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные положения, регулирующие те или иные вопросы, связанные с функционированием местного самоуправления [1]. В качестве примера можно назвать федеральные конституционные законы: 2004 г. - «О референдуме Российской Федерации»; 2001 г. - «О чрезвычайном положении»; 2001 г. - «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и другие. В связи с этим можно сделать вывод, что федеральные конституционные законы могут рассматриваться как «заимствованные» источники муниципального права.
Особое место среди федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления, занимает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 4 (ч. 2) названного Закона содержится указание, что изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных данным Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него. Как отмечают комментаторы этой нормы, никакие другие федеральные законы, затрагивающие вопросы организации местного самоуправления, не должны противоречить данному Закону и должны быть приведены в соответствие с ним [2]. «Тем самым комментируемому Закону отведено центральное, системообразующее место среди правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления» [3, с. 193].
Именно такой подход характерен для кодифицированных актов большинства отраслей права. Как отмечает Л.В. Андриченко, «казалось бы, такое установление не согласуется с общими представлениями о действии федеральных законов, которые не могут противоречить российской Конституции и федеральным конституционным законам. В отношении федеральных законов действует обычное правило, согласно которому позднее принятый федеральный закон имеет преимущество по сравнению с ранее принятым. Вместе с тем очевидно, что в целях обеспечения логики, последовательности и системности правового регулирования в названное общее правило не могут вписываться акты кодификационного характера, к которым можно отнести в значительной мере и Федеральный закон о местном самоуправлении» [4, с. 165].
Этот сложный вопрос был предметом рассмотрения и Конституционного Суда РФ, который, по нашему мнению, не выработал единой четкой позиции. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. № 22-О [5] Суд прямо указал, что Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.
2015 • № 4 (49) 5 9
Вместе с тем в другом своем решении Конституционный Суд сделал недвусмысленный вывод, что федеральный законодатель - в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции, - кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет Уголовно-процессуального кодекса РФ перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений [6]. Анализируя данное решение, Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин приходит к выводу, что «противоречие некодифицированных актов Кодексу искажает его предназначение в системе законодательства» [7, с. 10].
С этим выводом можно всецело согласиться с позиции его теоретической и практической обоснованности, однако нельзя не отметить, что в российском законодательстве отсутствует формально-юридическое основание приоритета кодифицированных актов. Как указывает М.В. Пресняков, кодифицированные акты в настоящий момент не имеют какого-либо особого места в системе федерального законодательства, что представляется не вполне правильным с позиции унификации действующего законодательства [8, с. 39].
С нашей точки зрения, можно выделить еще по меньшей мере две проблемы идентификации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в системе источников муниципального права.
Во-первых, он не является кодифицированным актом, а следовательно, аргумент об особом характере кодекса как системообразующего акта отрасли права здесь неприменим. Вместе с тем данный Закон утверждает общие принципы местного самоуправления и является стержнем муниципального права, а поэтому играет особую роль в системе регулирования муниципально-правовых отношений.
В.И. Васильев выделяет в системе источников муниципального права статутные федеральные законы об общих принципах местного самоуправления, другие правовые акты [9, с. 130]. В частности, статутный закон об общих принципах местного самоуправления предусмотрен п. «н» ст. 72 и п. 2 ст. 76 Конституции РФ. По-нашему мнению, необходимо выделить статутные законы в особую категорию законодательных актов и предусмотреть их приоритет перед обычными или текущими законами.
Вторая проблема, на наш взгляд, связана с тем, что, помимо собственных источников муниципального права, муниципально-правовые отношения регулируются «субсидиарными» актами, заимствованными из других отраслей права. Если рассматривать понятие источников муниципального права в таком широком смысле слова, то возникает вопрос о приоритете Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и кодифицированных актов иных отраслей права. Например, Бюджетный кодекс РФ закрепляет правило, что федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить в
6 0 2015 • № 4 (49)
части регулирования бюджетных отношений данному Кодексу. Согласно ст. 3 Гражданского кодекса РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу. С другой стороны, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит нормы, посвященные регулированию и бюджетных и гражданско-правовых отношений. Какой акт в данном случае будет обладать приоритетом в случае возможной коллизии? Как представляется, решение данного вопроса должно базироваться на детальном разграничении компетенции между указанными актами.
В некоторых странах подобная проблема разрешается на основе принятия специального закона о нормативно-правовых актах. Например, в Республике Беларусь действует Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [10]. Согласно ст. 10 данного Закона кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам.
В Российской Федерации Государственной Думой законопроект «О нормативных правовых актах Российской Федерации» также рассматривался [11]. Указанным законопроектом среди иных федеральных законов отдельно выделялись Основы законодательства и кодексы. При этом предусматривалось, что Основам законодательства и кодексам должны соответствовать все другие нормативные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации в сфере общественных отношений, регулируемых Основами законодательства или кодексом. Как отмечается в специальной литературе, «издание Основ законодательства федеративным государством и принятие соответствующих кодексов федеративными субъектами являлось традиционным для Советского государства. В СССР было принято 16 Основ законодательства, которые обеспечивали дальнейшую кодификацию республиканского законодательства» [12, с. 106].
Конституцией СССР 1978 г. предусматривалось, что по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов РФ осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты. Конституция РФ 1993 г. не упоминает ни Основы законодательства, ни кодифицированные акты. В связи с этим С.В. Поленина отмечает: «Определенные нарекания вызывает фактический отказ в последние годы от такой формы федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регионов, как Основы законодательства по тем или иным отраслям. На их место приходят кодексы Российской Федерации. Такого рода замена весьма спорна и в теоретическом, и в практическом плане. Ведь переход от Основ законодательства к кодексам означает изменение не только формы, но и содержания федерального закона, не в полной мере соответствующего принципам разграничения ведения между Российской Федерацией и ее субъектами» [13, с. 364]. Многие ученые высказываются за восстановление практики принятия Основ законодательства [14].
К сожалению, названный законопроект снят с рассмотрения Государственной Думой, и вопрос о статусе Основ законодательства и кодифицированных актов остается открытым. Данный факт вызывает особую озабоченность, по-
2015 • № 4 (49) 6 1
скольку муниципальное право как самостоятельная отрасль права обладает рядом особенностей, которые обусловлены сложным комплексным предметом правового регулирования. Это, в свою очередь, создает определенные трудности в идентификации источников муниципального права, поскольку помимо собственно муниципально-правового законодательства отношения в сфере местного самоуправления регулируются нормативно-правовыми актами и иными источниками смежных отраслей российского права: гражданского, земельного, экологического, административного и других.
На наш взгляд, чрезвычайно важным представляется исследование системных характеристик источников муниципального права. Это касается не только вертикальной иерархической структуры нормативно-правовых актов в зависимости от их юридической силы (хотя, как показывает проведенное исследование, и в этом отношении система источников муниципального права обнаруживает ряд проблемных моментов), но и горизонтальной, или предметной дифференциации правового регулирования местного самоуправления в России.
Библиографический список
1. Муниципальное право России: учебник / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2009.
2. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капи-танец [и др.]. М., 2005 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М., 2010.
4. Андриченко Л.В. Новое о местном самоуправлении // Журнал российского права. 2005. № 11.
5. Определение Конституционного Суда РФ от 3 февр. 2000 г. N° 22-О по запросу Питкяран-тского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 3.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // СЗ РФ 2004. № 27. Ст. 2804.
7. Зорькин В.Д. Конституционный Суд и развитие гражданского права // Российский судья. 2012. № 3.
8. Пресняков М.В. Правовая определенность как системное качество российского законодательства // Журнал российского права. 2009. № 5.
9. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2012.
10. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 10 янв. 2000 г. № 361-3. Минск, 2000.
11. Проект Федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Черепанов В.А. О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» // Журнал российского права. 2014. № 3.
13. Поленина С.В. Система законодательства // Общая теория государства и права: академ. курс: в 3 т. М., 2002. Т. 2.
14. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
6 2 2015 • № 4 (49)
