CC BY
73
УДК 321(091)
ЗАКОН И АКТ УПРАВЛЕНИЯ В ПОРЕФОРМЕННОЙ РУССКОЙ
ЮРИСПРУДЕНЦИИ
© 2013 Л. Е. Лаптева
докт. юрид. наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН
e-mail: [email protected]
Институт государства и права РАН
В статье представлен анализ основных позиций русских правоведов относительно критериев отличия закона от подзаконного акта.
Ключевые слова: правовая культура; законодательство; система ценностей; правосознание; право.
При разработке идей правовой государственности и господства права в русской политико-правовой мысли особое место уделялось проблеме соотношения закона и подзаконного акта управления. Это объяснялось в первую очередь тем, что при самодержавном государственном строе граница между этими двумя понятиями оказывалась размытой. Под законом понималась только общая норма, исходящая от верховной власти. Материальное понятие закона при отсутствии формального оказывалось юридически бессодержательным: в абсолютной монархии законы и королевские распоряжения по своему юридическому значению и юридической силе ничем не отличаются друг от друга.
В XVIII в. в разное время издавались указы, согласно которым Сенат, облеченный правомочием обнародования законов, должен был «верить» только собственноручно подписанным царем указам. Так возникла знаменитая формула «мнение - не в указ». Но, поскольку на деле процедура издания указов не соблюдалась с достаточной четкостью ни одним из царей, критерий этот было очень сложно применять в практической работе Сената. Например, во времена Екатерины I Именные указы на практике могли объявляться не только от Совета, но и «разными персонами», не только в письменном виде за подписью объявлявшего лица, но и в словесной форме. В эпоху дворцовых переворотов к подписи царицы приравнивались подписи членов Кабинета, от ее имени могли устно оглашаться в Сенате указы через членов Конференции. Вообще же Сенат, будучи учреждением юридическим, не раз призывал другие учреждения к исполнению предписанных законом процедур. Это позволяет утверждать, что он «отстаивал идею законности в государственном управлении» [Филиппов 1895: 188].
После учреждения в 1B1O г. Государственного совета появляются два достаточно четко верифицируемых формальных признака закона: рассмотрение проекта в Государственном совете и собственноручное подписание царем. Но содержательное различие между законом и подзаконным актом тоже было важно. Именно его использовал Н. Н. Новосильцев в своем проекте конституции. Под законом он предлагал понимать «распоряжения, кои основаны на началах по существу своему непременных и кои не могут быть иначе ни отменены, ни пребразованы, как с соблюдением ненарушимости оных начал и тогда только, когда впоследствии времени оных покажет необходимость изменений, или когда будут вынуждены причинами важными и решительными» [Новосильцев 2000: 233]. К подзаконным актам
Н.Н. Новосильцев отнес уставы, учреждения, а также указы, повеления, рескрипты и постановления. Причем уставами и учреждениями он называл «распоряжения, требуемые обстоятельствами или для защиты государства и охранения целости его границ, или для устройства разных предметов, по части внутреннего управления, или, наконец, по делам, до порядка службы и до усовершенствования общего и частного благосостояния касающимся». Под последней группой актов подразумевалось «все, что предписывается к исполнению по частным и случайным обстоятельствам, в различных отделениях государственного управления встречающимся, или что относится до какого-либо начальства, чиновника военного, гражданского или частного лица и по свойству своему, смотря по надобности, может подвергаться разным изменениям». Интересно, что все три группы Н.Н. Новосильцев обозначает общим термином «законодательные действия», «законодательные распоряжения». Все они должны были издаваться императором. Но только первую группу, собственно законы, Н. Н. Новосильцев относил к актам, которые государь принимает совместно с сеймом, законы общие для всей империи - с сеймом государственным, законы местные - при содействии сеймов наместнических.
Н.М. Коркунов в известной работе «Указ и закон» пытался провести формальное и содержательное различие между законом и подзаконным актом. С точки зрения содержания различие состоит в том, что «закон имеет дело с принципами, с сущностью вещей», а указ «отправляется... от факта и с ним от частностей и изменчивости» [Коркунов 1894: 92.]. По его мнению, законом можно считать только такое распоряжение Г осударя, которое предварительно было рассмотрено Государственным советом. При этом он ссылался на существование законов, утвержденных не собственноручной подписью государя и ст. 23 Учреждения Государственного совета, где говорилось о том, что на уважение Государственного совета поступают все предметы, «требующие нового закона, устава или учреждения».
Но на самом деле главным признаком оставалась подпись монарха, о чем и свидетельствует ст. 50 Основных законов (в редакции СЗ 1892 г.): «Все предначертания законов рассматриваются в Государственном совете, потом восходят на Высочайшее усмотрение, и не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием Самодержавной власти» [Там же: 19]. Этой позиции придерживался, в частности, А. Д. Градовский, который ссылался еще и на ст. 54 Основных законов, где было четко определено, что «новый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием» [Градовский 1875: 30]. Кроме того, как справедливо отмечает Н.И. Лазаревский, «на деле права Государственного совета на участие в законодательстве постоянно нарушались, и помимо его издавалось почти столько же распоряжений с силою и значением закона, сколько и при его участии, и Государственный совет, состоявший из чиновников, назначенных Государем и им же сменяемых, конечно, никогда против этого не протестовал, а если бы и захотел, то, лишенный поддержки общественного мнения, не мог бы придать своему протесту никакого практического значения» [Лазаревский, 1908, с. 12].
По поводу бесспорности выделяемых обеими спорящими сторонами признаков Н. И. Лазаревский замечает, что «и по букве закона, и по практике существовали акты, именовавшиеся законами или несомненно касавшиеся вопросов, в силу закона или по установившемуся правосознанию относившихся к вопросам законодательным», где не было одного или даже обоих указываемых признаков. Он, в частности, ссылается на ст. 65 Учреждения Комитета министров, где прямо предусматривалась возможность издания законов через Комитет министров [Там же: 432]. Установление такой практики объясняется медленностью работы Г осударственного совета. Что касается подписи или утверждения царя, то и здесь он ссылается на установившуюся с 1856 г. практику
дополнений к законам в форме объявленных Высочайших повелений, которые не предполагали ни подписи, ни письменного утверждения царя, а означали только, что он устно выразил свое согласие с соответствующим докладом председателя Государственного совета. Поэтому Н.И. Лазаревский считает, что до появления Государственной думы единственным формальным признаком закона следует считать утверждение его царем в любой форме [Там же: 435].
Помимо выделения формальных признаков, предпринимались и попытки различить закон и указ в зависимости от их содержания. Еще в начале XIX в. З. А. Горюшкин писал, что «под именем законов разумеются те установления, которые ни в какое время не могут перемениться», тогда как указ «означает в себе все то, что для каких-либо делается приключений и что только есть случайное или на чью-либо особу относящееся и имеет со временем перемениться» [Горюшкин 1816: 74, 75]. Эта достаточно безыскусная попытка не нашла большого числа сторонников.
Более распространенной оказалась идея различать акты в зависимости от того, носит их содержание общий или частный характер. Общим распоряжениям приписывалась большая степень обязательности и считалось, что издаваться они должны были только в форме закона. И снова действительность самодержавной монархии не позволила провести этот критерий в практику, поскольку любые распоряжения абсолютного монарха обязательны. Н. И. Лазаревский писал по поводу этого учения: «признать, что все общие правила могут быть устанавливаемы только в законодательном порядке, решительно невозможно: во всех государствах существует огромная категория административных распоряжений, носящих общий характер (обязательные постановления, циркуляры), и нельзя говорить, чтобы эти распоряжения могли быть издаваемы только по специальному уполномочию законом» [Лазаревский 1908: 438].
Большинство русских правоведов начала ХХ в. склонялись к убеждению, что установить точное разграничение между законом и актом управления возможно только при конституционной форме правления, когда «появляется точный и определенный формальный признак закона: установление текста закона народным
представительством и (в монархиях) утверждение его главою государства» [Там же: 439].
С. А. Муромцев, будущий председатель Государственной думы, в своем проекте Основного закона Российской империи обращал внимание на форму, в какой должен издаваться закон, относя к таковым только акты, одобренные Государственной думой и собственноручно подписанные императором. Но важнейшим моментом его проекта было закрепление принципа законности: «Нарушающее законы распоряжение
правительствующего места или лица не имеет ни для кого обязательной силы. Не приемлется ссылка должностного лица на то, что действие его, нарушившее закон или право отдельных лиц, совершено им по приказанию начальства» [Муромцев 2000: 545]. Этот важнейший принцип был достаточно редким гостем в конституционных проектах, созданных в России на рубеже веков.
По мере развития в отечественной науке представлений о законности правления, стала оформляться особая область теории права, посвященная не только формальным и материальным признакам закона, но и их иерархии. Появляется категория так называемых Основных законов, которые вошли в систему российского законодательства в первой половине XIX в. С 1906 г. Основные законы стали определять не только устройство государственных органов, к компетенции которых относится законодательная деятельность и порядок издания законов, но и субъективные публичные права граждан. Таким образом, согласно уже сформулированной наукой того времени точке зрения, воспринятой и современной
теорией государства и конституционного права, первые три тома Свода законов Российской империи оставались Основными законами «старого порядка»1 вплоть до апреля 1906 г., когда в них наконец появляется главка о правах и обязанностях подданных.
Б. А. Кистяковский отмечал, что ст. 86 Основных законов четко определила, что законом может считаться акт, одобренный Г осударственным советом и Государственной думой, и тем самым заложила основу незыблемого авторитета закона и впервые провела «точную и более или менее прочную грань между законом, с одной стороны, и правительственными указами и административными распоряжениями - с другой». В то же время в наше законодательство - писал он - введен и принцип верховенства закона, так как указы теперь издаются «в соответствии с законами» (ст. 11) [Кистяковский 1998: 377].
Впрочем, многие государствоведы того времени предупреждали, что «начало законности не может быть сколько-нибудь прочным, пока не устранена окончательно возможность и дополнения, и изменения законов распоряжениями правительственной власти, возможность конкуренции власти верховного (а тем более подчиненного) управления с властью законодательной, - конкуренции, господствовавшей при нашем дореформенном строе и лишавшей его всякого правового характера» [Набоков 2003: 104]. В. Д. Набоков отмечал, что факты нарушения установленного порядка законодательства продолжаются: «именно самые последние годы характеризуются каким-то возведением... неуважения к закону в принципе, им как-то щеголяют, открыто подчеркивая, что законы и законность всегда и бесспорно должны отступать перед требованиями «Государственной целесообразности». Дело дошло до того, что низшие инстанции предъявляли Сенату возражения против получаемых ими указов Сената, мотивируя их соображениями нецелесообразности.
За 20 лет до этого С.А. Муромцев писал: «Развивая страсти взамен разумного обсуждения, произвол разрушает чувство законности, которое и без того стоит у нас не на высокой ступени развития. Произвол порождает взаимные столкновения органов власти, столь вредные для здоровой государственной жизни. Только господство законности в состоянии установить планомерность в действиях власти, согласие ее органов, их дисциплину» [Муромцев 2000: 497]. Годы думской монархии ничуть не изменили ситуацию к лучшему.
Библиографический список
Горюшкин З.А. Руководство к познанию российского законоискусства. СПб. Т. 1. 1816. С. 74, 75.
Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. СПб.: Тип. М. Стасюлевича, 1875. 448 с.
Кистяковский Б.А. Путь к господству права // Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб. 1998. С. 377.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб. 1897. Т. 2. С. 19.
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1.
Конституционное право. СПб.: Тип. Санкт-Петербургского акционерного общества «Слово», 1908. 516 с.
Муромцев С.А. Записка М.Т. Лорис-Меликову // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., 2000. С. 497.
Муромцев С.А. Основной закон // Там же. С. 545.
1 Г-р
Т.е. порядка, который «не знал юридических отношений между государственною властью и подданными в сфере конкретных проявлений властвования» (Тарановский Ф.В. Указ. соч., с. 493).
Набоков В.Д. Принцип законности в администрации, суде и в Государственной думе // Русский конституционализм в период думской монархии. М., 2003. С. 104.
Новосильцев Н.Н. Государственная уставная грамота Российской Империи // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: сб. документов / авт.-сост.: А.В. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. М.: Гардарики, 2000. С. 230256.
КоркуновН.М. Указ и закон. СПб.: Тип. Стасюлевича ,1894. 408 с.
Филиппов А. История Сената в правление Верховного Тайного Совета и Кабинета. Юрьев: Тип. К. Матисена, 1895. 500 с.
