CC BY
32
задачи, стоящие перед системой государственного регулирования банковской деятельности в россии на современном этапе
К.в. БРодовоЙ,
председатель Правления кБ «РИАЛ-КРЕДИТ» (ооо), г. Москва
Деятельность банковской сферы охватывает практически все области экономики, и кризис данной сферы может привести к разрушительным последствиям не только для экономической, но и для социальной и политической систем. Поэтому любое государство заинтересовано в регулировании деятельности своих и иностранных банков, действующих на национальном рынке, в обеспечении их безопасности и сохранности. Сегодня в результате всемирной глобализации и концентрации банковского капитала осуществление со стороны государства регулирующих и надзорных функций стало задачей сложной. Дело в том, что постоянно возникают новые крупные банковские конгломераты, которые обладают разветвленной системой различных подразделений, часто включающих и подразделения нефинансового характера. Одновременно увеличивается перечень предоставляемых банковских услуг, а вместе с тем и количество рисковых операций. Поэтому и органы государственного контроля должны развиваться вместе со всей банковско-финансовой сферой. Другая важная особенность системы государственного регулирования данной сферой в современных условиях — наличие у органов госрегулирования и надзора достаточных полномочий для эффективного вмешательства.
В специальной литературе есть много примеров провала государственного вмешательства из-за недостаточности полномочий. Так, крах британского «Bank of Credit and Commerce International» в
1991 г. случился из-за того, что Банк Англии не имел достаточных полномочий на то, чтобы следить за деятельностью этого многонационального банка, оперирующего на разных континентах — от самой Англии до Каймановых островов [1. С. 96].
Когда говорят о государственном регулировании банковской деятельности, то обычно имеется в виду деятельность коммерческих банков, надзор за которыми ведет Центральный банк РФ (ЦБ РФ) и некоторые специализированные агентства по надзору, входящие в структуру Центробанка. Но в России, на общем фоне роста значений коммерческих банков, сохраняют свое заметное значение и государственные банки. К последним следует отнести те банки, по которым и Правительство РФ, и Банк России четко определили свою позицию: рассматривать их в качестве государственных банков. Это: Сбербанк, Внешторгбанк, Российский банк развития, Россельхозбанк, Росэксимбанк и Всероссийский банк развития регионов (табл. 1).
Между государственными и коммерческими банками нет большой разницы с точки зрения государственного регулирования, ибо они руководствуются примерно одинаковыми принципами в условиях рыночной экономики. Государство, действуя через свои банки, оказывает определенное влияние на формирование условий конкурентной среды, а тем самым воздействует на тенденции банковской концентрации, определяет специфику и роль слияний и присоединений в деятельности коммерческих банков.
Таблица 1
доля государственных банков в основных показателях банковской системы России (на начало года в %)
Показатель 1998 1999 2000 2001 2003
Чистые активы 27,9 29,2 31,5 31,1 32,4
Кредиты предприятиям 12,9 14,1 31 36,8 34,2
Вложения в государственные бумаги 59 72,2 77,3 70,3 75,4
Собственные средства 20,1 26,3 26,5 30,6 36,5
Депозиты населения 73,5 74,8 77,9 77,6 74,4
финансы и кредит
17
Кроме того, за государственными банками остается право проведения некоторых важнейших направлений государственной политики, включая: обеспечение кредитования крупнейших заемщиков, прежде всего государственных; обеспечение притока сбережений населения; выполнение специальных «социально-финансовых функций», как-то — обслуживание пенсионеров, прием обязательных платежей и т. п. на территории всей страны; поддержка рынка государственных ценных бумаг; обслуживание внешнеторговых операций; выполнение «специальных» поручений государства, таких, например, как участие в урегулировании задолженности естественных монополий; финансирование специальных государственных программ экономического и социального развития и др.
За последние пять лет по ряду ключевых банковских операций позиции государственных банков несколько ослабли. Прежде всего это касается кредитования, в приросте которого Сбербанк России и Внешторгбанк были ранее бесспорными лидерами. К тому же и вновь созданные, казалось бы именно для кредитования, специальные банки не спешат оправдывать свое предназначение. Так, у Российского банка развития доля кредитов предприятиям в активах на конец 2003 г. составляла менее 8 %, в то время как Московский банк коммерции предоставлял резидентам в форме кредитов до 40 % активов, а вложения в государственные ценные бумаги составили 20 % активов.
Государственные банки, главным образом Сбербанк России, продолжали наращивать свою долю в общем объеме государственных бумаг, приобретенных банками. Некоторые первичные размещения выкупались Сбербанком почти целиком. При этом ему фактически приходилось отвлекать часть средств от кредитования, так как традиционный ресурс — деньги населения — рос в пассивах Сбербанка не столь высокими темпами, как раньше.
Кроме перечисленных выше шести государственных банков, Правительство РФ в различных формах (включая органы власти субъектов федераций и местного самоуправления, а также через государственные предприятия) участвовало в капитале нескольких сотен кредитных организаций, среди которых большинство — мелкие. Правительство РФ и Банк России стали в последние годы определяться с целесообразностью участия государства в капитале отдельных конкретных кредитных организаций. Был взят курс на безусловный выход из капитала тех банков, в которых доля государства
составляла менее 25 %. Судьба остальных банков с государственным участием решалась в индивидуальном порядке. 1 Эта процедура сегодня близка к завершению, но она получила много критики из-за того, что мнение местных органов власти при этом не учитывалось.
Основным вопросом реформы государственных банков является не столько их приватизация, сколько переход контроля над ними от ЦБ РФ к Правительству РФ. Вопрос существенный для соперничества различных ветвей власти, но не для банковской системы, на эффективности которой он если и скажется, то скорее в негативном смысле (учитывая результаты работы банков, сейчас контролируемых напрямую Правительством РФ). Первым кандидатом на преобразование контроля является Внешторгбанк РФ, по большинству объемных показателей который является вторым банком России (после Сбербанка). Опыт Восточной Европы показывает, что именно банки изначально внешнеторговой ориентации, ставшие универсальными, вызывают у крупных международных финансовых структур наибольший интерес. Привлечение иностранного стратегического инвестора к приватизации государственных банков (намерение приобрести 10—20 % акций Внешторгбанка высказывал Европейский банк реконструкции и развития) выглядит довольно привлекательно с точки зрения интернационализации российской банковской системы. В то же время переход струк-туроопределяющих банков под полный иностранный контроль вряд ли может быть приемлем с точки зрения интересов государства и задач реформирования банковской системы.
Но были и более радикальные предложения по изменению статуса государственных банков. Так, рабочая группа Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) предложила жестко ограничить деятельность всех государственных банков только теми видами операций, для которых они в свое время были созданы. Для Сбербанка России это означало насильственное перепрофилирование его на операции с населением (сберегательные вклады, ипотечное кредитование и т. п.) и, соответственно, ограничение кредито-
1 Работавшая на протяжении 2000—2001 гг. Межведомственная правительственная комиссия активно прислушивалась к лоббистским аргументам чиновников министерств и ведомств: из 38 банков, прошедших через эту комиссию, рекомендации по выводу были приняты только по семи. Итоги работы комиссии не устроили премьер-министра М. Касьянова, результатом чего стало распоряжение Минимуществу подготовить порядок продажи долей государства более чем в 400 банках.
вания им предприятий, что неизбежно привело бы к сокращению кредитов реальному сектору в масштабах всей банковской системы. В итоге эти предложения не были реализованы.
Неопределенность масштабов и функций участия государства в управлении банковской системой остается одной из угловых проблем проводимой в данной системе реформы. Эта реформа практически проводится со времени завершения восстановительного процесса банковской системы после системного кризиса 1998 г. На первый план реформы вышли вопросы стратегического развития: что надо делать, чтобы российский банковский сектор стал играть большую роль в экономике, как повысить его конкурентоспособность, как минимизировать вероятность возникновения новых системных кризисов.
Ниже нами обозначены некоторые наиболее острые проблемы банковской системы РФ, на решение которых, на наш взгляд, в первую очередь должна быть нацелена реформа:
• маломощность российских банков: как ее преодолеть, необходимы ли жесткие барьеры для небольших банков;
• дефицит капитала для финансирования капиталоемких проектов: недостаточный собственный капитал в настоящее время является одной из ключевых проблем российской банковской системы;
• неразвитость долгосрочного кредитования и закрытый, «только для своих», характер краткосрочного кредитования реального сектора экономики;
• неразвитость системы межрегиональных (общероссийских) банков. Во-первых, здесь ощущается дефицит количества межрегиональных банков (исключением является Сбербанк), становление которых необходимо для решения проблемы интеграции регионов и формирования единого экономического пространства. Во-вторых, распределение капитала в банковской системе сегодня характеризуется структурными диспропорциями: кредитные организации неравномерно размещаются по экономическим регионам. Так, на долю Центрального экономического района приходится 56 % числа кредитных организаций, при этом 49 % общего числа российских банков сосредоточено в Москве и Московской области [1];
• незначительное число банков с развитой филиальной сетью: за исключением Сбербанка России в стране практически отсутствуют бан-
ки с разветвленной сетью отделений. Между тем в работе с клиентами как при пассивных операциях (привлечение вкладов населения), так и при осуществлении активных операций (кредитование малого и среднего бизнеса, кредитование жилищного строительства — ипотека и потребительский кредит) наибольшими преимуществами обладают банки с развитыми филиальными сетями; • иностранное присутствие на отечественном банковском рынке: до сих пор не до конца определена государственная стратегия в отношении допуска иностранных банков на российский финансовый рынок, права их филиалов и отделений, механизм регулирования доли иностранных банков в капитале российской банковской системы. Зачастую «дочки» иностранных банков функционируют под видом российских предприятий, деятельность которых регулируется ЦБ РФ. Им приходится выполнять все требования, которые предъявляют российские надзорные органы к любому российскому банку. Но зарубежные филиалы имеют совершенно другой правовой статус — они являются структурными подразделениями материнской компании, а потому подчиняются надзорному органу, платят налоги и ведут консолидированную отчетность в той стране, где зарегистрирована головная организация. Иностранные филиалы смогут напрямую пользоваться значительными средствами материнских компаний без каких-либо значительных инвестиций в инфраструктуру России, а также смогут переманить за счет дешевых и длинных ресурсов к себе на обслуживание всех крупнейших клиентов. Именно поэтому, как считают эксперты, изменения законодательной базы в преддверии вступления в ВТО в первую очередь должны касаться повышения качества и надежности отечественных кредитно-финансовых институтов. Следует отметить, что большая часть перечисленных выше проблем может быть решена за счет концентрации банковского капитала. Такая концентрация является своего рода и решением управленческих задач в банковской сфере и именно поэтому, на наш взгляд, органы государственного управления в целом положительно относятся к концентрации на банковском рынке, в том числе и к процессам слияний и присоединений. Да и экономические расчеты в известной мере оправдывают логику такого отношения. Как мы уже отмечали,
крупнейшие российские банки по объему капитала во много раз уступают своим зарубежным коллегам. Это, во-первых, не позволяет российским банкам в полной мере удовлетворять спрос на ресурсы со стороны крупнейших заемщиков. Ведущим российским корпорациям интересны кредиты величиной не менее 10 млн долл. США, а соответствующим капиталом обладают не более 30 российских банков. Поэтому российские корпорации вынуждены искать деньги за рубежом. Во-вторых, размер банка в большинстве случаев все-таки прямо пропорционален его надежности. Не случайно одной из самых распространенных формулировок западных рейтинговых агентств, отказывающихся повышать рейтинг российских банков, является ссылка на недостаток капитала. В-третьих, недостаточная по мировым меркам величина российских банков не позволяет им привлекать за рубежом средства на более выгодных условиях.
Сегодня политика Центрального банка РФ направлена на сокращение числа финансовых институтов и стимулирование реорганизации в форме слияний и присоединений, что должно способствовать увеличению капитализации ведущих банков. Но при этом более стратегическая задача — повышение капитализации всей банковской системы — может быть и вовсе не решена, ибо она на практике требует привлечения дополнительных инвестиций в банковскую сферу. Между тем банковский бизнес уже давно не является наиболее прибыльным в российской экономике, поэтому вложения в капитал банков со стороны российских акционеров являются скорее вынужденными, чем выгодными. По итогам 2005 г. отношение балансовой прибыли к капиталу (на конец года) составило 12 %, что ниже, чем рентабельность капитала в большинстве отраслей промышленности.
Понятно, что решение задачи повышения общей капитализации банковской системы требует очень выверенной, почти ювелирной политики по привлечению новых инвестиций на финансовый рынок РФ, в том числе и иностранных. Вместо этого все «управленческие ресурсы» были брошены на концентрацию сложившейся системы, на наращивание абсолютной величины собственных средств (капитала) действующих и вновь создаваемых банков. В числе мер, которые были приняты органами государственного управления в этом направлении, особо следует выделить введение новых требований для кредитных организаций относительно их уставного капитала. Минимальный размер капитала для вновь создаваемых банков
должен составлять сумму, эквивалентную 5 млн. евро. Такой способ стимулирования консолидации считается международными специалистами наиболее эффективным для развивающихся стран, поскольку он побуждает мелкие и средние банки искать партнеров для объединения. Однако следует принять во внимание и тот факт, что в результате увеличения размера собственного капитала наравне с неэффективными банками могут «рухнуть» и устойчивые.
Для действующих же кредитных организаций увеличение минимального размера уставного капитала до 5 млн евро предполагается лишь в 2007 г. При этом начиная с 2005 г. для кредитных организаций, не достигших этой величины, был введен норматив достаточности капитала в 10 %, который в дальнейшем будет распространен на все банки.
Следует заметить, что альтернативными проектами предлагались гораздо более жесткие условия. Так, Минэкономразвития России предлагало установить минимальный размер собственных средств для действующих банков в размере 20 млн евро, а затем к началу 2006 г. довести его до 50 млн евро (табл. 2). По мнению же членов рабочей группы по банковской реформе, созданной при Российском союзе промышленников и предпринимателей, для получения всеобъемлющей «федеральной» лицензии банк должен иметь собственный капитал по международным стандартам в размере 1 млрд руб. (или 29 млн евро). В течение года после получения «федеральной» лицензии банк должен увеличить собственный капитал до 2 млрд руб. (58 млн евро), а в течение двух лет после получения «федеральной» лицензии и для ее сохранения банк должен иметь капитал в размере не менее 3 млрд руб. (87 млн евро). Для «ограниченных в правах» региональных банков минимальная планка устанавливается в 200 млн руб. (5,8 млн евро).
Таблица 2
Альтернативные предложения по минимальному размеру собственных средств банков (в млн. евро)
2004 г. 2005 - 2006 гг.
на начало года на начало года
Банк России (приня- 5 5
тая стратегия)
Минэкономразвития 20 50
РСПП 29 58 - 87
Источник: Банк России, РСПП.
Жесткий курс на быстрое увеличение барьеров по капиталу может нарушить сложившийся баланс сил в российской банковской системе и выдавить с
20
финансы и кредит
рынка небольшие, но успешно работающие и занимающие свои устойчивые рыночные ниши банки. Представляется, что проблема требует более углубленного изучения. Во-первых, необходимо оценить то положительное влияние, которое может оказать в целом на банковскую систему курс на концентрацию банковского капитала. При этом имеется в виду, что концентрация банковского капитала происходит главным образом посредством слияний/поглощений. Во-вторых, меры по концентрации капитала в банковской сфере имеют свои ограничения и необходимо обозначить те пределы, за которыми меры концентрации могут нанести больше вреда банковской системе, чем оказать пользу.
В-третьих, важный аспект рассматриваемой проблематики — возможности привлечения в банковскую сферу капитала в принципе не банковских институтов, например, страховых компаний и пенсионных фондов. В-четвертых, вопрос о сохранении системы средних и малых банков, специализировавшихся на эффективном обслуживании специфических сегментов банковского рынка России, является очень важным для многочисленных регионов и эти банки не
должны стать жертвой «политики концентрации». В-пятых, самостоятельного рассмотрения требует вопрос об участии иностранных банков в России, о возможности привлечения через них солидного банковского капитала.
Литература
1. Вестник Банка России. 2004. № 3 (130).
2. Папирян Г. Экономика и управление банковской сферой. М.: «Экономика», 2004. С. 117.
3. Банки: мировой опыт. Сборник аналитических и реферативных материалов ИНИОН РАН. М.: 2003. № 1, 2.
4. Владимирова И. Г. Слияние и поглощение компаний / Менеджмент в России и за рубежом. 2003. № 1.
5. Герасименко В. Теоретические аспекты концентрации банковского капитала: особенности и перспективы ее развития в России // Дайджест-Финансы. 2005. № 1. С. 3 - 5.
6. Сычев В. Взрыв слияний и поглощений // Менеджмент в России и за рубежом. 2004. № 1. С. 28 - 37.
