CC BY
761
Матвеев Сергей Прокофьевич
кандидат юридических наук, доцент
начальник кафедры гражданского и трудового права
Воронежского института МВД России
(тел.: 84732476483)_
Задачи и функции социальной защиты государственных служащих
Аннотация
В современной России государственные служащие не относятся к бедным категориям граждан. Вместе с тем, они, так же как и другие категории граждан подлежат социальной защите со стороны государства. В статье рассматриваются понятие задач и функций социальной защиты населения в целом, основания специального регулирования социальной защиты государственных служащих.
Annotation
In modern Russia state serving, do not pertain to poor category of the people. Together with that, they, in the same way either as the other categories of the people subjects to social protection on the part of state. In article are considered notion of the problems and function of social protection of the population as a whole, basis of the special regulation of social protection of the state employees.
Ключевые слова: легитимность, социальная защита, социальные ожидания, социальное обеспечение, государственно-служебные отношения.
Key words: legitimacy, social protection, social expectations, social welfare, public-relations office.
Основным регулятором социальной защиты государственных служащих являются нормы права, которые принимаются, действуют, изменяются, отменяются под воздействием факторов, объективно влияющих на всю правовую систему. Выступая частью этой системы, правовая база социальной защиты государственных служащих характеризуется всеми признаками, присущими праву. К таким признакам относится, в частности, задачи и функции правового института социальной защиты государственных служащих. Задачи и функции теснейшим образом связаны между собой, обуславливают друг друга. Без поставленной задачи не может быть определено ни одной функции. С другой стороны, задача, не обеспеченная соответствующими функциями не может быть достигнута.
Смысловое назначение слова "задача" требует динамического развития событий: "То, что требует исполнения, разрешения". С точки зрения правовой науки, термин "задача права" - "это стоящая перед правом экономическая, политическая, социальная проблема, которую оно
призвано решить" [1, с. 157]. Поскольку перед обществом могут стоять различные проблемы, обусловленные конкретными историческими, экономическими, социальными, общественно-политическими условиями и факторами, то и задачи, производные от этих проблем также могут быть разноплановыми. Детерминированный характер задач, которые ставятся перед правом, от конкретных интересов государства и общества, тем не менее, не влияет на постоянство двух основных задач, исторически присущих праву. Первая задача - это придание общественным отношениям системный, упорядоченный характер. "Право в самом широком значении этого понятия представляет собой регулятор, стабилизатор в обществе - определитель того, "кто" и "что" вправе или не вправе делать, поступать (стоит только прислушаться к самому слову "право", как именно такое его понимание зазвучит из его буквального смысла). Право в таком широком значении дает основание для того, чтобы то или иное поведение людей признавалось оправданным, обоснованным" [2, с. 11]. Вторая основная задача права состоит в охране регулируемых общественных отношений. Указанные задачи определяют соответствующие
_258
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
функции, являющиеся инструментарием для решения задач. Воспринимая неразрывный характер задач и функций необходимо обратится к пониманию существа функций права. Функции права - это основные пути (каналы) правового воздействия, выражающие роль права в упорядочении общественных отношений [3, с.
167]. Соответственно выделяются функции права общесоциальные, включающие экономическую, политическую, воспитательную, коммуникативную, и специально-юридические, включающие регулятивную, охранительную функцию [3, с.
168].
Вместе с тем, С.С. Алексеев справедливо отмечает: "Итак, даже в той плоскости, когда право рассматривается как регулятор, его миссия в обществе является более широкой. В этом отношении представляется принципиально важным с необходимой строгостью очертить функции права как регулятора. Это:
воспроизводство данной социальной системы; утверждение в жизни общества нормативных начал;
регулятивное правовое воздействие на общественные отношения" [4, с. 315].
В теории права называются такие свойства функции права, как выражающие направление его воздействия на общественные отношения, потребность в осуществлении которого порождает необходимость существования права как социального явления; выражающие наиболее существенные, главные черты права и направленные на осуществление коренных задач, стоящих перед правом на данном этапе его развития [5. с. 156]. Исходя из признаков и назначения в обществе, выделяются пять групп функций права, образующих их систему:
общеправовые (свойственные всем отраслям права);
межотраслевые (свойственные двум и более, но не всем отраслям права);
отраслевые (свойственные одной отрасли права);
правовых институтов (свойственные конкретному институту права);
нормы права (свойственные конкретному виду норм права) [5, с. 158].
Основываясь на приведенной выше классификации авторы, к отраслевым функциям права относят основные собственно юридические функции, подразделяемые на регулятивную и охранительную, и основные социальные функции, подразделяемые на экономическую, политическую, идеологическую (воспитательную). Наряду с этим выделяются неосновные собственно юридические функции, включающие
компенсационную, воспитательную, ограничительную, и неосновные социальные функции - экологическая, социальная (в узком смысле этого слова), информационная [5, с. 170].
Не умаляя большого значения названных функций, остановимся, прежде всего, на социальной функции, как наиболее важной для нашего исследования, направленного, в частности, на рассмотрение социальной политики государства. Как было показано выше в триаду основных социальных функций входит функция экономическая. Одним из главных условий современной, основанной на гуманных принципах социальной политики государства выступают экономические отношения в обществе. Уровень этих отношений определяет развитие экономического потенциала общества, мобилизует его возможности в деле оказания социальной защиты граждан. Только высокоиндустриальные государства способны обеспечить членам общества достойные условия жизни и высокий уровень социальной защиты. Конечно, наряду с непосредственным богатством на систему социальной защиты влияют и иные факторы. Например, уровень культуры общества, национальные традиции, менталитет общества, климатические условия, конкретная историческая эпоха и другие. При любом уровне благосостояния общества и богатства государства, важны приоритеты, определяющие легитимность уровня социальной защиты населения. Однако, экономически сильное государство, объективно, имеет большие возможности для предоставления помощи своим гражданам. В связи с этим возрастает экономическая функция права, как регулятора имущественных отношений, отношений собственности, патерналистских,
распределительных отношений.
Социальная политическая функция, неразрывно связана с экономической. Во многом эти функции взаимно обуславливают друг друга, так как политика государства является выражением экономических интересов общества, и, с дугой стороны, может активно влиять на развитие и совершенствование общественно-экономического уклада. Нормы права закрепляют и защищают установившееся в обществе соотношение политических сил, тем самым способствуют стабильности, сглаживанию социальных конфликтов. Это в свою очередь позволяет осуществлять более продуктивную социальную политику.
Не менее важной является социальная идеологическая (воспитательная) функция права. Во-первых, с помощью данной функции
259
аккумулируется прогрессивные воззрения членов общества на право, правомерное поведение. Во-вторых, реализация рассматриваемой функции оказывает криминологическое значение. В -третьих, идеологическая функция права направлена на решение задачи сочетаемости права и морали, господствующей в обществе. Принимая во внимание тесную взаимосвязь социальной защиты населения не только с правом, но и с иными социальными нормами, необходимо учитывать взаимно обуславливающий фактор права и морали. В связи с этим В. А. Туманов обосновано полагает, что "право во всех его проявлениях - как нормативная система, движение общественных отношений, правосудие - должно быть пронизано нравственностью. Внутренняя моральность права - одно из важнейших условий его эффективности" [6, с. 68]. С другой стороны С. С. Алексеев указывает на негативность тенденции приоритета морали над правовыми критериями поведения. "С давних пор в общественном и индивидуальном сознании людей утвердилось представление о приоритете морали над правовыми критериями поведения. Идеалы добра, взаимопомощи, а также моральные ценности и нормы (равного общественного бремени, родительской любви, уважения к старшим и др.) почитались как нечто более высокое и значимое, чем формальные установления закона, судебные решения, легистские рассуждения и требования неукоснительного соблюдения "буквы". Довольно часто право под таким углом зрения рассматривалось и нередко рассматривается сейчас в качестве всего лишь известного "минимума морали" [4, с. 333]. Принимая за основу принцип разумности и адекватности соотношения морали и права, отметим, что в процессе законотворческой деятельности в области социальной защиты населения, моральные принципы играют важную роль, поскольку в них аккумулируется позитивный опыт, накопленный предшествующими поколениями.
В соответствии со ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Приведенную статью можно позиционировать, как форму проявления экологической функции права. В данном случае, конституционной нормой защищается одно из социальных прав, а именно право на безопасную, с точки зрения окружающей среды, жизнь.
Социальная функция права активно обсуждается в специальной литературе. "В юридической литературе в последние годы вполне обоснованно поднимается вопрос о наличии у права социальной функции в собственном (узком) смысле этого слова" [5, с. 169]. Как известно, право является одной из разновидностей социальных норм, и с момента появления носит социальный (общественный) характер. В связи с этим справедливо предлагается под социальной функцией права понимать регулирование пенсионных, семейных отношений, бытового, медицинского обслуживания, систему социальных льгот, досуга и так далее [7, с. 169].
Разновидностью социальных функций права является также информационная функция. С ее помощью происходит распространение сведений, определяющих поведенческий аспект в обществе. Нормы права выступают носителями информации, необходимой с точки зрения законодателя для правомерного поведения. Подобная информация может служить основой формирования легитимного отношения граждан к политике государства, в том числе и социальной.
Рассмотренные функции права реализуются с помощью правового воздействия норм на соответствующие общественные отношения, в том числе и в области социальной политики государства. В свою очередь социальная политика направлена на удовлетворение запросов и социальных ожиданий общества.
Социальная защита, как главная составляющая социальной политики государства также направлена на выполнение определенных задач, которые могут быть решены с помощью специфических функций. Переход к рыночной экономике обусловил появление таких негативных факторов, как нестабильность в экономике, увеличение разрыва в уровне доходов населения, безработица, инфляция, усиление социальных конфликтов. Действовавшая в советский период система социального обеспечения, основанная на патерналистских началах и являвшаяся основным инструментом социальной поддержки населения, в новых условиях перестала в полной мере выполнять возложенные на нее задачи. Государственная система противодействия негативным факторам, связанным с переходом к рыночным отношениям потребовала существенных структурных и сущностных изменений. Прежде всего, это было связано с необходимостью расширения сферы государственной поддержки населения, изменение форм и методов, а также принципов действующей системы социального обеспечения.
_260
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
Соответственно претерпели изменения задачи и функции социальной поддержки населения.
На теоретическом уровне в специальной литературе учеными анализируются, комплексные проблемы социальной защиты населения, включая функциональное назначение его составных элементов, таких как социальное обеспечение, социальное страхование. В частности, В. Ш. Шайхатдиновым обозначены следующие функции социального обеспечения: экономическая, политическая, демографическая, социально-реабилитационная [8, с. 57]. Наряду с этим, называется также защитная функция социального обеспечения [9, с. 10]. Экономическая функция предполагает оказание материальной поддержки соответствующим категориям граждан, развитие производств, основанных на специальных технологиях, обеспечивающих занятость ограничено способных к труду граждан, например, инвалидов, членов общества ВОС и ВОГ. Политическая функция призвана обеспечить стабильность отношений в обществе на основе сближения экономических и социальных интересов различных категорий граждан. Демографическая функция предназначена обеспечивать условия: стимулирующие рост рождаемости (с использованием системы пособий и иных выплат для семей, в которых рождаются дети), содержания детей в дошкольных учреждениях, санаторно-курортное обслуживание детей, поддержки и развития геронтологических исследований и другие. Социально-реабилитационная функция имеет своим назначением обеспечение правового статуса, специфических потребностей престарелых и нетрудоспособных граждан [10, с. 75]. Защитная функция связана и определяется задачей общества, предоставляющего социальное обеспечение своим гражданам, так как защита граждан в трудовой жизненной ситуации, помощи в решении различных проблем (материальных, физических, психологических, возрастных и т.д.) являются основным назначением социального обеспечения [11, с. 11].
Среди других категорий населения государственные служащие являются далеко не самой необеспеченной группой, если оценивать ситуацию простым математическим способом, например, анализируя среднемесячную зарплату. Вместе с тем, уровень социальной защиты государственных служащих не может оцениваться по обычным критериям. Государственные служащие в процессе выполнения трудовой деятельности являются
представителями государства. В связи с этим, к ним предъявляются особые требования, как при приеме на государственную службу, так и в процессе ее осуществления.
Труд государственных служащих регулируется в особом порядке, специальным законодательством. В связи с этим его можно отнести к особому виду трудовой деятельности. Факторами, характеризующими специфику труда государственных служащих, являются, как сфера деятельности, так и условия труда.
Как справедливо отмечает В. А. Козбаненко: "Профессиональная специализация функций, выполняемых гражданскими служащими в различных сферах государственного управления, предопределяет их особое место не только в числе государственных служащих. Место и роль гражданского служащего в социальной структуре общества предопределяются принадлежностью к особой социальной группе лиц, призванных по роду своей профессиональной деятельности к обеспечению функционирования той части государственного аппарата, которая осуществляет государственное управление, не связанное с управлением в военной и правоохранительной сферах" [12, с. 17].
Сфера деятельности государственных служащих связана с государственными органами. Применительно к государственным органам государственная служба носит обеспечительный характер, то есть, направлена на обеспечение исполнения функций государственных органов, и, следовательно, имеет принципиально важное значение для всего общества. Характеризуя особенности деятельности государственных служащих А. В. Оболонский считает, что специфика такой деятельности состоит в особом работодателе, в качестве которого выступает государство. Деятельность государственного служащего "регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию - как моральную (возможность служить "самой" власти), так и материальную" [13, с. 60].
Таким образом, государственная служба осуществляется в особой сфере человеческой деятельности. Условия труда государственных служащих имеют свою специфику, а также высокий уровень детерминированности с правовым статусом рассматриваемой категории работников. Особенности деятельности
261
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО государственных служащих многократно рассматривались в качестве объекта научных исследований в учебной литературе. Так В. А. Козбаненко полагает, что "выделение государственно-служебной деятельности как профессии среди других видов социального управления ... позволяет определить присущие ей профессиональные особенности: участие во властных и управленческих структурах, а значит возможность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от государства; знание законодательства и следование нормам права; требования государственной дисциплины, регламентированность аппаратной работы; умение находить оригинальные решения для конкретной ситуации; высокий уровень ответственности за принимаемые решения и совершаемые действия; подверженность морально-психологическим нагрузкам, связанным с условиями службы; публично-правовой характер отношений с гражданами и организациями, с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполнения функций государственного управления" [12, с. 56].
В свою очередь Ю. Н. Старилов выделяет ряд основных черт института прохождения государственной службы [14, с. 372]. Во-первых, прохождение службы является длящимся процессом, начинающимся с возникновения государственно-служебных отношений, т. е. с момента замещения служащим государственной должности, связанным с дальнейшим перемещением лица по службе, проведением оценки и аттестации служащих, и заканчивающимся прекращением
государственно-служебных отношений. Во-вторых, есть определенное содержание прохождения государственной службы, т.е. выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей, управленческих и других функций. В третьих, прохождение государственной службы устанавливается нормативно. Таким образом, как подынститут правового института государственной службы оно объединяет правовые нормы, регулирующие следующие вопросы: замещение государственных должностей; специальная профессиональная подготовка сотрудников различных государственных органов; совместительство; реальное выполнение служащими своих должностных обязанностей; реализация прав; порядок присвоения квалификационных разрядов, специальных званий; поощрение служащих и привлечение их к ответственности (к различным видам юридической ответственности);
аттестация государственных служащих; продвижение (перемещение) по службе (должностной рост на конкурсной основе); условия службы; социально-правовая защита (гарантии, льготы, компенсации) государственных служащих; основания и способы прекращения государственной службы. В четвертых, выделяют следующие условия прохождения государственной службы: продолжительность служебного времени, ежегодного оплачиваемого отпуска; дополнительные отпуска; денежное довольствие служащих; льготы, гарантии и компенсации; государственное личное и дополнительное социальное страхование; порядок обеспечения жилой служебной площадью, служебным транспортом; услуги технического и социально-бытового характера при нахождении в служебной командировке и т. д. [14, с. 372]. Особенности правового статуса гражданских служащих отмечает Л. А. Чиканова: "Специфика правового статуса гражданского служащего заключается в том, что она дает основание для понимания его как сложного правового явления в рамках общего понятия "государственная гражданская служба". Поступив на гражданскую службу на основании акта о назначении на должность, гражданин приобретает статус гражданского служащего как агента публичной власти (вступает в государственно-служебное правоотношение)" [15, с. 10].
Специфика деятельности государственных служащих естественным образом отражается на их правовом статусе. Законодательно установленные ограничения некоторых прав и свобод государственных служащих, оправданные с точки зрения мировой практики построения и функционирования государственной службы, тем не менее, отрицательно сказываются на ее социальной престижности. Отсюда правомерно сделать вывод, что задачи и функции социальной защиты государственных служащих имеют свою специфику. Данная точка зрения находит подтверждение в специальной литературе. По мнению Е. И. Горбатова: "Социальная защита государственных служащих как система выполняет в качестве основных функций экономическую, социальную, политическую, духовно-идеологическую и демографическую" [16]. Признавая обоснованность взглядов автора на содержание указанных функций, тем не менее, хотелось бы отметить, что если рассматриваемые функции "основные", то какие являются второстепенными? По нашему мнению деление функций социальной защиты на основные и иные не целесообразно,
_262
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
так как сама по себе сфера социальной защиты чрезвычайно важна, как для общества в целом, так и для отдельных его членов.
Литература
1. Общая теория права и государства: Учебник/ Под. Ред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ. 2000.
2. Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития - надежда и драма современной эпохи. М.: "Статут", 2000.
3. Матузов Н. И. Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрист, 2003.
4. Алексеев С. С. Право: азбука - теория -философия: Опыт комплексного исследования. М.: "Статут", 1999.
5. Общая теория права и государства: Учебник /Под. Ред. В.В. Лазарева. . 3-е изд. перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.
6. Туманов В. А. Правовой нигилизм в и с т о р и к о - и д е ол ог ич ес к ом р а к у р с е // Государство и право. 1993. № 3.
7. Общая теория права и государства: Учебник /Под. Ред. В.В. Лазарева. . 3-е изд. перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.
8. Шайхатдинов В. Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск: изд-во Уральск. Ун-та,
1986.
9. Право социального обеспечения: Учебник / под. ред. К.Н. Гусова. М.: ПБЮЛ Грачев С.М., 2001.
10. Иванова Р. И. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983.
11. Право социального обеспечения: Учебник / под. ред. К. Н. Гусова. М.: ПБЮЛ Грачев С. М., 2001.
12. Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Монография /ГУУ. М., 2002.
13. Оболонский А. В. Государственная служба во Франции // Государство и право. - 2000. № 11.
14. Россинский Б. В. Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 4-е изд., пересмотр. И доп. М.: Норма, 2009.
15. Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика. Автореф. дис. ... д-ра .юрид.наук. М., 2005.
16. Горбатов Е. И. Социальная защита государственных служащих: автореф. Дис. ...к.ю.н. Екатеринбург. 2002. -http://law.edu.ru/ book/book. asp?bookID=105765.
263
