CC BY
15
УДК 342.25:340.12(477)
Любов Гулак
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального ушверситету '^bBÎBCb^ полггехшка", кандидат юридичних наук, доцент кафедри адмшстративного та шформацшного права,
Lyuba.g@ukr.net
ЮРИДИЧНА ПРИРОДА ТА СПЕЦИФ1КА РЕАЛIЗАЦIÏ ФУНКЦ1Й ОРГАН1В М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
© Гулак Л., 2017
Стаття присвячена питанням функщонування оргашв мiсцевого самоврядування, яке може бути реактивним (визначатися впливами середовища) чи активним (визна-чатися власними щлями, спрямованими на середовище), синхронним чи дiахронним.
Ключовi слова: мiсцеве самоврядування; громадянське суспiльство; функцiя; мiсцевi органи влади.
Любовь Гулак
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена вопросам функционирования органов местного самоуправления, которое может быть реактивным (определяться действиями среды) или активным (определяться собственными целями, направленными на среду), синхронным или диахронным.
Ключевые слова: местное самоуправление; гражданское общество; функция; местные органы власти.
Lyubov Gulak
Educational and Research Institute of Law and Psychology Lviv Polytechnic National University Department of Administrative and Information Law
PhD, Associate Professor
SPECIFIC LEGAL NATURE AND FUNCTIONS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
This article is devoted to functioning of local self-governments, which can be reactive (defined environmental influences) or active (defined their own objectives aimed at environment), synchronous or diachronic.
Key words: local self-government; civil society; the function of local authorities.
Постановка проблеми. Самоврядування, як самостшний шститут громадянського сустльства та держави, е невщ'емним елементом системи сощального управлшня, що формусться з метою виконання широкого кола сощальних завдань та функцш.
Система оргашв мюцевого самоврядування повинна забезпечувати: узгодження державних, регюнальних iнтересiв з штересами територiальних громад; органiзацiйно-методичну еднють об'eктiв управлiння, якi розташованi на шдвщомчш територи; дотримання комплексно-цiльового шдходу до оргашзацп i здiйснення управлшня; персональну вiдповiдальнiсть працiвникiв органiв мюцевого самоврядування тощо.
Аналiз дослiдження проблеми. У науковш лiтературi увагу окресленим проблемам, бшьшою чи меншою мiрою, придiлено у працях В. Б. Авер'янова, Г. В. Атаманчука, М. Й. Байтша, I. Л. Бачило, I. П. Бутка, П. Ф. Гураля, I. М. Жаровсько!, М. М. Кобилецького, М. I. Коршенка, Б. П. Курашвш, В. В. Копейчикова, Б. М. Лазарева, А. I. Лук'янова, В. М. Марчука, В. Ф. Погоршка, М. Ф. Селiвона, Ю. О. Тихомирова, Ю. М. Тодики, О. Ф. Фрицького, М. В. Чорноголовкша та шших дослiдникiв.
Мета статтi - чггко розмежувати найважливiшi функци та повноваження оргашв мюцевого самоврядування, закршити на законодавчому рiвнi механiзми розв'язання потенцшних конфлiктiв, а також забезпечити чггку взаемодiю з органами державно! влади.
Виклад основного матерiалу. Елементи системи оргашв мюцевого самоврядування пов'язаш мiж собою i спiввiдносяться певним чином. Найважливiшi зв'язки з погляду само! системи - системоутворювальш, якi забезпечують цiлiснiсть системи, 11 вiдособлене функцюнування i розвиток. Варто зазначити, що власне управлiння забезпечуе автономнiсть поведшки мiсцевого самоврядування.
Критерiями формування функцш мiсцевого самоврядування е система цшностей та ресурси. Вони виступають своерщним фiльтром, через який проходять протофункци, пiд якими розумiемо функци самооргашзованих та самокерованих систем, що передують виникненню мiсцевого самоврядування.
Поняття "функщя" (лат. &псйо - виконання) е багатозначним. У найширшому значеннi функцiя - це обов'язки, сфера дiяльностi, призначення, роль [1, с. 536]. У суспшьних науках тд функцiею переважно розумдать стiйкий спосiб активно! взаемоди речей, за якого змiна одних об'екпв призводить до змiни шших; роль, що виконуеться певним елементом сощально! системи в !! оргашзацп як цiлого, в здiйсненнi цшей та iнтересiв соцiальних груп та клашв; залежнiсть мiж рiзними сощальними процесами, яка виражаеться у функцюнальнш залежностi змiнних; стандартизована, соцiальна дiя, що регулюеться певними нормами i контролюеться соцiальними iнститутами [2, с. 397].
Цшаве формулювання функцi! дав Р. Мертон [3, с. 33-34]. Вш визначив !! як об'ективний наслщок, сприятливий для пристосування та штегрованосп системи, на вiдмiну вщ суб'ективних намiрiв дiяча, а для позначення наслщюв, якi порушують еднють та штегрованють системи, ввiв поняття дисфункци. Функцi! i дисфункцi! подшяють на явнi (очевиднi для учасника системи) i латентнi (прихованi). Вiзьмемо до уваги його визначення, зазначивши, що тут пiд системою ми розумiемо систему органiв мiсцевого самоврядування. Визначена в дiяльнiсних термiнах функщя -це форма дiяльностi, характерна для елемента системи чи системи в цшому; дiяльнiсть органу, коло обов'язюв органу управлiння.
Можливi часовi коливання функцiонально! активностi органiв мюцевого самоврядування. Виходячи з критерда, хто здшснюе функцiю - окремий орган чи група оргашв, - функцп можна подшити на системнi i звичайнi.
Системнi функцi! розглядають, як правило, в рамках певних об'еднань оргашв мюцевого самоврядування (наприклад, управлшня життезабезпечувальною системою). Оскшьки система мюцевого самоврядування характеризуеться певними показниками, то для шдтримки цих показниюв на визначеному задовшьним рiвнi органи мюцевого самоврядування можуть об'еднуватися у функцюнальш системи. Елементи в такш системi мають бути функцiонально сумiсними. Звичайш функцi! виконують тiльки окремо визначеш органи. Отож iснуе функцiональна
спецiалiзацiя оргашв мюцевого самоврядування. Об'еднання функцш рiзних органiв мiсцевого самоврядування здшснюеться на основi управлiння, внаслiдок чого змша функцiонування одного органу може викликати змшу активностi iнших оргашв.
Порушення функцiй можуть проявитися в ослабленш дiяльностi органу. При сильнш зовнiшнiй дп (надзвичайна ситуацiя) можливе посилення дiяльностi якогось органу чи системи (гшерфункщя).
В управлiннi функщя - основнi базовi види дiяльностi, якi мають здiйснювати працiвники управлшня. При цьому основними управлшськими функщями вважають планування i прийняття ршень, органiзацiю ефективного виробництва, керiвництво дiяльнiстю i мотивацiю дiяльностi працiвникiв та контроль за 1хньою дiяльнiстю [4, с. 242].
Виходячи з цього, можна визначити змют поняття "функщя" стосовно оргашв мюцевого самоврядування як дiяльнiсть оргашв мюцевого самоврядування; роль, яку виконують органи мюцевого самоврядування в системi державного управлшня Украши; залежнють у виглядi соцiальних процешв мiж органами мiсцевого самоврядування i населенням територп, яке перебувае шд 1х юрисдикцiею, тобто територiальною громадою.
Отже, шд функцiею будемо розумгги основнi напрями дiяльностi органiв мюцевого самоврядування щодо вирiшення завдань мюцевого самоврядування (мунщипально! дiяльностi).
Усi функци органiв мiсцевого самоврядування можна подшити на двi групи: 1) владш функци та 2) функци забезпечення громадських послуг.
До першо! групи належать регулятивш, реестрацiйнi та дозвшьш функци: наприклад, регулювання громадянського життя через видання вiдповiдних загальнозобов'язуючих норм i правил, видача спецiальних дозволiв i лiцензiй, реестрацiя актiв громадського стану чи шших актiв, передбачених законодавством.
До друго1 групи належать функци оргашв мюцевого самоврядування щодо надання послуг населенню: вщповщне забезпечення громадським транспортом; забезпечення освггшх послуг; забезпечення медичних послуг; комунальних послуг (збiр i вивiз твердих побутових вiдходiв, прибирання територп, водозабезпечення i водовiдведення тощо); експлуатацiя житлового господарства.
Основна вiдмiннiсть мiж владними функцiями i функцiями - громадськими послугами полягае в тому, що першi виконуються тiльки органами мюцевого самоврядування спещально на те уповноваженими, а друп можуть надаватися об'ектами господарювання рiзних форм власносп. Можна погодитись з думкою, що завданням мюцевого самоврядування е: 1) змщнення засад конституцшного ладу Украши; 2) забезпечення реалiзацil конституцiйних прав людини i громадянина; 3) створення умов для забезпечення життево важливих потреб та законних iнтересiв населення; 4) розвиток мюцево1 демократи [5, с. 48]. Проте це визначення функцш мюцевого самоврядування не дае вщповда на два дуже важливих запитання: 1) "хто або що визначае перелш основних напрямiв дiяльностi оргашв мюцевого самоврядування?" та 2) "хто або що формуе основу для подальшого розвитку функци як тако1?" Вiдповiвши вичерпно на сформульоваш запитання, ми зможемо повшше осягнути сощальну природу функцiй мiсцевого самоврядування.
Вщповщь на перше питання можна знайти безпосередньо у Закош Украши "Про мюцеве самоврядування Укра1ни". У ньому функци мюцевого самоврядування отримали юридичне закршлення у виглядi предмета вщання органiв мiсцевого самоврядування. Тако1 думки дотримуються В. В. Кравченко, М. В. Пггцик та I. М. Салш [5, с. 50]. Проте така вщповщь буде прийнятною тодi, коли станемо на позищю доктрини англо-американсько1 системи права (фрагментарне виршення на законодавчому рiвнi в окремих законах проблем правового регулювання самоврядування).
Кожен орган мюцевого самоврядування мае певний визначений "репертуарний" набiр функцш, що мають ним реалiзовуватися. Кожнш функци вщповщае визначена очшувана поведiнка конкретного органа мiсцевого самоврядування, закршлена культурою та забезпечувана системою санкцш, легiтимiзованою нормативним зразком (актом).
Наведемо деяю функцil мiсцевого самоврядування: 1) залучення населення до учасп у вирiшеннi питань мiсцевого та загальнодержавного значення; 2) володшня, використання та
управлшня комунальною власнютю; 3) забезпечення комплексного соцiально-економiчного та культурного розвитку вщповщно! територи; 4) надання сощальних послуг населенню; 5) забезпечення законности громадсько! безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод i законних iнтересiв громадян; 6) сощальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян; 7) захист прав мюцевого самоврядування. Виконання, здшснення функцi! - це реалiзацiя послiдовного процесу. Функщя формалiзуеться, розбиваеться на окремi процедури, далi реалiзуеться. Зрозумiло, що однотипш речi можна алгоритмiзувати i передати для виконання машиш. У такому випадку говорять про електронне врядування. Але управлшня - це поеднання рiзноманiтних дш - як творчих, так i рутинних. Не можна управляти сощумом без емоцш. Життя ж завжди складнiше. Його варiабельнiсть призводить до того, що розв'язання проблем деяких окремих людей неможливо втиснути у тюш рамки ушфшованих процедур. Якби це було можливо, можна було б забезпечити демократда. Оскшьки такого немае, то шукають iншi способи. Але цi способи е лише для обраних, i вони е несправедливими з точки зору шших громадян.
Функци мюцевого самоврядування реалiзовуються через систему мюцевого самоврядування, яка е !х ношем i в якш основне дiяльнiсне навантаження припадае на функцiонування шдсистеми, що складаеться з органiв мюцевого самоврядування. У цш пiдсистемi кожен iз зазначених органiв мае свое призначення, зумовлене функщями мiсцевого самоврядування.
Але розподш функцiй мiсцевого самоврядування мiж органами мiсцевого самоврядування не е дискретним, хоч кожен з них в межах надшено! компетенци виконуе певну частину роботи з реалiзацi! функцш мюцевого самоврядування. А "розмазанють" функцш спричиняе необхщнють побудови функщональних систем.
Варто зазначити, що найголовнiшi функцi! мiсцевого самоврядування на сьогодш визначенi Свропейською хартiею самоврядування. Принципи, яю лежать в основi таких функцiй, окресленi ранiше. Саме у Свропейськш хартi! самоврядування акцентуеться увага на тому, що органи самоврядування повинш застосовувати норми, яю гарантують пол^ичну, адмiнiстративну i фшансову автономнiсть мiсцево! влади [6, с. 225-231].
Найдоцшьшше класифiкувати функцi! оргашв мюцевого самоврядування можна за кшькома критерiями.
1. За напрямами дiяльностi органiв та посадових ошб мiсцевого самоврядування розрiзняють внутрiшнi, зовшшш та регенеративнi функцi!.
Характерним для внутршшх функцiй е те, що предметом нормативно-правового регулю-вання оргашв мюцевого самоврядування та !х посадових ошб е лише територiальна громада та територiя, на яку поширюеться !хня юрисдикцiя. Такими функцiями е координащя дiяльностi усiх пiдприемств, оргашзацш i об'еднань, громадян при !! спрямованостi на вирiшення питань економiчного i соцiального розвитку вiдповiдно! територи; контроль за збереженням та ращональним використанням природних багатств у межах певно! територи, а також забезпечення дотримання закошв, охорони громадського порядку, прав i свобод громадян.
Зовшшш функци здшснюються шляхом урегулювання взаемовщносин iз органами державно! влади, мiжнародними органiзацiями, узгодження мiсцевих iнтересiв з регюнальними i державними iнтересами та потребами.
Регенеративна, або самовщновлювальна функщя е одшею з важливих, оскшьки забезпечуе процес самовщновлення системи мюцевого самоврядування загалом чи !! окремих складових зокрема на рiвнi вщповщно! адмiнiстративно-територiально! одиницi.
2. За тривалютю дiяльностi органiв та посадових ошб мiсцевого самоврядування розрiзняють постiйнi та тимчасовi функцi!.
Постiйними функцiями е т1, без яких втрачаеться сенс самоврядування, наприклад, реалiзацiя гарантованого державою права на створення реально! здатносп територiально! громади вирiшувати питання мюцевого значення в межах Конституци i законiв Укра!ни.
Тимчасовi функцi! характерш для конкретного етапу розвитку держави. Для прикладу, в умовах формування сучасних ринкових вщносин дiяльнiсть суб'екпв державотворчого процесу скеровуеться на пошук дiевих структур i механiзмiв мюцевого самоврядування, яю забезпечували б
збалансованють державних штересГв з територiальними та, вщповщно, регулювали б процеси економГчного i соцiального розвитку. Тому на перший план виступають так функци, як контроль над галузевими та мiжгaлузевими монополiями, трaнсформaцiя форм власносп, розподiльчi функцiï тощо.
3. За видом дiяльностi оргaнiв та посадових осГб мiсцевого самоврядування визначають полгтичш, економiчнi, соцiaльнi, екологiчнi, iнформaцiйнi, культурш, побутовi, виховнi та iншi функци.
Полгтичш функцiï реaлiзують при наданш територiaльним органам мiсцевого самоврядування прав прийняття певних нормотворчих i виконавчих акта, чинних у межах пщвщомчих 1м територiй.
Трaдицiйно до економiчних функцш зараховують: формування мiсцевих бюджета; управлшня торгiвлею, громадським харчуванням, побутовим обслуговуванням населення, транспортним i готельним господарством тощо. Розвиток суспшьних вщносин останнього десятирiччя обумовив появу нових економiчних функцш - управлшня комунальним майном; участь у створенш вшьних економiчних зон [7]; регулювання земельних вщносин; надання допомоги населенню в реaлiзaцiï нaдлишкiв сiльськогосподaрськоï продукцп тощо.
Серед соцiaльних функцш чи не найважлившою е упрaвлiння зайнятютю на мiсцевому рГвш, яке поступово посилюватиметься в нaпрямi створення так званого "гнучкого" ринку прaцi на мюцях; не менш важливою е функщя взаемодп оргaнiв мiсцевого самоврядування з профспшками й роботодавцями щодо впливу на рiвень зaробiтноï плати та стимулювання попиту на робочу силу; дуже важливими сощальними функщями е мониторинг рГвня життя населення, яке проживае на шдвщомчш територп, сприяння забезпечення населення об'ектами сощально1' шфраструктури тощо.
Еколопчш функци охоплюють дГяльнють оргaнiв мiсцевого самоврядування, спрямовану на формування сприятливо1' екологiчноï ситуацп на шдвщомчш територп.
1нформацшна функщя здшснюеться через надання населенню вичерпно1' об'ективно1' та достовГрно1' iнформaцiï. Вона забезпечуе не лише "прозорють" влади, але й скерована на залучення всГх жителiв певно1' територп, окремих трудових колективiв, громадських оргaнiзaцiй чи громадян до розробки, прийняття та реaлiзaцiï акта у формГ розпорядження голови, ршень ради чи мiсцевого референдуму з питань розвитку пiдвiдомчоï територп.
Серед шшого можна видшити культурш, побутовг виховш та шшГ функци.
4. За квaлiфiковaнiстю дш керГвних осГб чи органу мiсцевого самоврядування загалом розрГзняють висококвaлiфiковaнi, середньоквaлiфiковaнi та низькоквaлiфiковaнi функци. Так, в органах мюцевого самоврядування повинш бути зaдiянi висококвaлiфiковaнi прaцiвники, здaтнi до визначення полГтичних i стрaтегiчних цiлей розвитку територп громади, до планування (прогнозування) розвитку мюцевого господарства, до розроблення конкретних ршень, оргашзацп 1х виконання, до високоï обrрунтовaностi, мотивaцiï ршень та контролю за 1х реaлiзaцiею. ТодГ функцiï керiвних осГб чи оргашв мюцевого самоврядування будуть висококвaлiфiковaними. На жаль, в органи мюцевого управлшня нерщко потрапляють випадковГ люди з низьким рГвнем знань. ТодГ iнiцiaтиву при вирiшеннi бшьшосп питань перехоплюють окремi творчГ керiвники, так зваш практики, тобто тг хто безпосередньо займаеться самоврядуванням, хто зaдiяний в активну практичну роботу мюцевих оргашв влади i бачить ïï недолГки, прагне ращональних змш системи управлшня, але хто, як правило, зловживае надшеною владою. Таю дп можна квалГфшувати як середньоквалГфшоваш функци. I низько-квалГфшоваш функцiï притаманш таким органам мюцевого самоврядування, як укомплектовав малограмотним та малошщативним персоналом.
Висновки. Функци мюцевого самоврядування надзвичайно динамГчнг Деяк з них можуть зникати через непотрГбнють. На замшу 1м приходять новГ функци, що е своерщною вщповщдю на вимоги часу. Безумовно, виникнення нових функцш вимагае реоргашзацп окремих юнуючих структурних пщроздшв оргашв мюцевого самоврядування. Пщ новГ перспективш функци створюються вщповщш програми розвитку територп та новГ управлшсью пщроздши (центри
зайнятосп, фонди допомоги молодим спещалютам), а також шформацшна база даних. Звичайно, виникнення нових функцш пов'язане також Í3 застосуванням нових оргашзацшних форм i методiв управлiння органами мюцевого самоврядування.
СПИСОК Л1ТЕРАТУРИ
1. Словарь иностранных слов. - М.: Рус. яз., 1989. - 623 с. 2. Социологический энциклопедический словарь. На русском, английском, немецком, французском и чешском языках / редактор-координатор - академик РАН Г. В. Осипов. - Москва: Издательская группа ИНФРА-М -НОРМА, 1998. - С. 397. 3. Merton R. K. Social theory and social structure, Glencoe (III), 1957. -P. 33-34. 4. Розенберг Дж. М. Бизнес. Менеджмент : [терминолог. слов.] / Джерри М. Розенберг [пер. с англ.] - Москва: ИНФРА-М, 1997. - 463 с. 5. Кравченко В. В. Основи мунщипального менеджменту : [навч. поаб.] / В. В. Кравченко, М. В. Штцик, I. М. СалШ ; за ред. В. В. Кравченка. -К.: Атта-Н, 2003. - 304 с. 6. Свропейська хартiя мiсцевого самоврядування // Територiальна оргатзащя влади в Украгш : статус i повноваження мiсцевих оргатв виконавчог влади та оргатв мiсцевого самоврядування / за заг. ред. А. П. Зайця. - К.: Вид. Дiм "1нЮре", 2002. - С. 225-231. 7. Закон Украгни "Про мiсцеве самоврядування в Украгм" вiд 21 травня 1997 року // Вiдомостi Верховног Ради Украгни. - 1997. - № 24. - Ст. 170.
REFERENCES
1. Slovar' inostrannykh slov [Foreign words dictionary]. Moscow: Eng. lang.Publ, 1989. 623 p. 2. Sotsiologicheskii entsiklopedicheskii slovar'. Na russkom, angliiskom, nemetskom, frantsuzskom i cheshskom yazykakh [Sotsyolohycheskyy Encyclopedic Dictionary]. In Russian, English, German, frantsuzskom cheshskom language and / pedaktor coordinator - academician RAS GV Osipov. Moscow: INFRA Yzdatelskaya group M NORMA Publ, 1998. P. 397. 3. Merton R. K. Social theory and social structure, Glencoe (III) [Social theory and social structure, Glencoe (III)], 1957. P. 33 - 34. 4. J. Rosenberg. M. Business. Management [termynoloh. words.] / Jerry M. Rosenberg [Lane. with Eng.] Moscow: INFRA M, 1997. 463 p. 5. Kravchenko V.V. Fundamentals of Municipal Management [teach. guidances.] / V. Kravchenko M.V. Pittsyk, I. Saliy; Ed. Vladimir Kravchenko. Kiev: Atika H, 2003. 304 p. 6. European Charter of Local Self-Government // territorial organization of power in Ukraine: status and powers of local authorities and local government / under total. Ed. AP Hare. - K., ed. House "InYure", 2002. pp. 231 - 225. 7. Law of Ukraine "On local government in Ukraine" dated May 21, 1997 // Supreme Council of Ukraine. 1997. No 24. Art. 170.
Дата надходження: 03.01.2017р.
