CC BY
117
В.В. Черников
Черников Валерий Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного и финансового права юридического факультета
Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского
Юридические пределы полицейского усмотрения
Правовые ограничения — это тема многогранная. Как известно, права одного субъекта заканчиваются там, где начинаются права другого субъекта, в том числе в сфере правоотношений государства и общества, органа власти и гражданина. Где провести черту дозволенности? Как проконтролировать момент, в котором должностное лицо, пользуясь властью, может позволить себе нарушать права граждан в той или иной области права. Одним из аспектов этой широкой темы является проблема границ полицейского усмотрения в условиях правоприменения, когда сотрудник полиции имеет фактическую возможность интерпретировать закон в рамках, установленных правовыми нормами, в том числе в угоду собственным интересам. С другой стороны, не имея правового люфта деятельности, полицейский не сможет полноценно выполнять свои обязанности.
Полицейская деятельность в любом обществе и на любом этапе его исторического развития всегда сопряжена с той или иной мерой дозволений. Среди них выделяется усмотрение, которое предоставляет полиции возможность дифференцировано подходить к решению индивидуальных дел, и позволяет ей претворять правила нормы права в жизнь с учетом сложившихся обстоятельств наиболее целесообразным, обоснованным и законным образом, то есть осуществлять правоприменение.
Полицейское усмотрение является объективным средством государственного управления общественными отношениями, возникающими в связи с защитой прав и свобод граждан, противодействием преступности, охраной общественного порядка и собственности, обеспечением общественной безопасности.
Во-первых, полицейская работа ситуативна в своей основе. Она, с одной стороны, осуществляется в условиях динамично изменяющейся обстановки, с другой — носит инициативный, поисковый характер, поскольку правонарушения нужно выявлять, пресекать и раскрывать. В силу этого сотрудникам полиции нужна известная степень свободы в разрешении конкретных дел и вопросов, возникающих в процессе реализации возложенных на них обязанностей. А данный инструментарий позволяет полиции учитывать разнообразие жизненных ситуаций, конкретные обстоятельства объективной реальности, с которыми она сталкивается при решении возложенных на нее задач и обязанностей. Как верно было замечено одним из родоначальников российского полицейского права И.Т. Тарасовым, существо полицейской деятельности составляет исполнение законов путем «приноровления» к местным и временным условиям1.
Во-вторых, право осуществлять какие-либо юридически значимые действия по своей природе дис-креционно. Реальные общественные отношения невозможно загнать в схему, когда каждая правовая проблема имеет только одно, прописанное в нормативно правом акте, решение. Правоотношения лишь изредка носят типовой характер, а правовые споры могут разрешаться по одной, четко установленной схеме. В этой связи усмотрение выполняет функцию оперативного реагирования на конкретные жизненные ситуации, предоставляя возможность полицейскому выбирать наиболее приемлемый вариант разрешения дела, а дискреционные полномочия служат импульсом многих актов полиции, с которыми сталкиваются люди в своей повседневной жизни, в том числе, когда осуществляется вмешательство (вторжение) в их права.
В-третьих, границы полицейского усмотрения напрямую зависят от качества правового регулирования полицейской деятельности. В условиях высокой сложности созданного нормативного материала, его неопределенности, недосказанностей, имеющихся в нем, полицейский просто вынужден действовать самостоятельно, порой на свой страх и риск.
Сотрудник полиции действует в условиях усмотрения в следующих случаях: когда по своему разумению оценивает юридический факт и доказательства, свидетельствующие о наличии этого факта; когда по собственному убеждению оценивает юридический факт и принимает решение на основе свободного выбора одного из нескольких вариантов решения, равнозначных с точки зрения права; когда действует на основе «гибких» правовых норм, содержащих «растяжимые» формулировки типа «принимает
1 Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. М., 1891. Вып. 1. С. 63. Черников В.В. Юридические пределы полицейского усмотрения
неотложные меры», «если имеются достаточные основания» «вправе использовать любые подручные средства» и т. п.
Но полицейское усмотрение как форму деятельности не нужно отождествлять с субъективным правом сотрудника полиции на деятельность по усмотрению. Дискреционное право всегда статично, оно закреплено в законе и рассчитано на неопределенный круг лиц. Само же усмотрение динамично, является творческим интеллектуально-волевым процессом, направленным на поиск оптимального решения, и реализуется уполномоченными сотрудниками полиции (далее также — полицейские) в индивидуальном деле.
Юридическая природа дискреционного (усмотрительного) полицейского поведения кроется в существовании двух основных типов правового регулирования общественных отношений — императивного и диспозитивного, в несовершенствах, которые имеются в таком регламентировании.
Императивное регулирование предписывает полицейскому действовать четко в соответствии с предписаниями правовых норм, не позволяя ему самостоятельно, по своему усмотрению изменить или отступить от предписанных правил, действовать по своему выбору. Оно может быть жестким либо альтернативным.
К примеру, если к сотруднику полиции обратился гражданин, то тот в силу части 4 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции) во всех случаях обязан назвать свои должность, звание, фамилию, внимательно его выслушать. Как видим, никакой альтернативности действий здесь нет. Налицо одновекторность и категоричность предписания, отступать от которого нельзя.
Подобная строгость в действиях предусмотрена при использовании полицейским специальных средств и огнестрельного оружия, задержании правонарушителя и применении некоторых других принудительных и обеспечительных мер. В Законе о полиции на этот счет содержатся вполне определенные алгоритмы действий сотрудника полиции (см. главы 2, 4.5, 6 Закона о полиции).
При альтернативном регулировании правовые нормы позволяют полицейскому определенную свободу поведения. Правоприменитель вправе в этих случаях по своему усмотрению, иногда с учетом указанных в норме условий и обстоятельств, выбрать вариант из числа дозволенных.
Подобный способ правового регламентирования традиционно широко распространен в админи-стративно-юрисдикционной деятельности. Наиболее ярко это видно при назначении административного наказания в условиях альтернативных санкций либо при выборе их размера. Например, по административным правонарушениям, рассмотрение которых относится к компетенции органов внутренних дел, каждый четвертый состав содержит альтернативные санкции (49 составов из 193)1. Но полицейский стоит перед выбором и в тех случаях, когда установлен единственный вид наказания — штраф. Размер штрафа должен избираться в пределах его максимальных и минимальных величин.
Однако юридический спектр свободы действий полицейского значительно шире, чем сфера принуждения. Альтернативными вариантами регулируется и повседневная полицейская деятельность, не связанная с использованием силы. Вернемся к рассмотренной выше ситуации взаимоотношений полицейского и гражданина. После того как полицейский выслушал обратившегося к нему гражданина, он должен «принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса». Уже появилась вариантность действий. И какое решение принять — зависит от субъективной оценки ситуации полицейским.
Вместе с тем, во многих случаях императивный способ правового регулирования полицейской деятельности не только нецелесообразен, но и невозможен в силу разнообразия конкретных ситуаций, в которых может оказаться полицейский, их непредсказуемости. Стандартизация деятельности в этих случаях может сковать полицейскую инициативу, затруднить оперативное реагирование на динамичные изменения в оперативной обстановке. С другой стороны, детальным правовым регулированием, а тем более законами, нельзя охватить все разнообразие жизненных ситуаций, с которыми сталкивается полицейский при реализации служебных обязанностей. В этой связи для регламентирования полицейской деятельности достаточно активно используется диспозитивный способ правового регулирования, которым законодатель осознанно оставляет простор для активности полицейского. В текстах правовых норм на это указывают фразы типа «полиция имеет право», «сотрудник полиции вправе», «сотрудник полиции может», «по усмотрению сотрудника полиции», «в случае необходимости» и т. п. (см., например: п. 4 ст. 15, п. 3, 4 ст. 16, п. 3 ст. 28 Закона о полиции; п. 1 ст. 4, п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 12 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»).
Широкие возможности действовать по своему усмотрению законодатель предоставляет оперативным сотрудникам полиции в рамках Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Во многих случаях они вольны определять тактику своего поведения при осуществлении таких оперативно-разыскных мероприятий, как наблюдение, наведение справок, обследование помещений и др.
1 По состоянию на 15.10.2017.
Вышеназванные аспекты рассматриваемой темы характеризуют основания для проявления полицейского усмотрения в силу позитивного правового регулирования полицейской деятельности. Однако действовать по своему разумению полицейского нередко заставляют и погрешности самого правового регулирования полицейской области. К сожалению, не потеряли своей актуальности слова, сказанные нами двадцать пять лет назад о правовом обеспечении милицейской действительности как о «правовых джунглях»1. Более того, джунгли разрослись и стали более непроходимыми, во многом благодаря широким масштабам нормотворческих ошибок, допускаемых при правовом регулировании полицейской деятельности2.
Среди ситуаций неопределенности, в которых оказывается полицейский, назовем, прежде всего, пробелы в праве и коллизии законодательства.
Пробелы в праве — это частичное или полное отсутствие в полицейском законодательстве норм, которые необходимы сотруднику для решения конкретных юридических вопросов. Их можно рассматривать как своеобразные черные дыры в правовом полицейском пространстве. В силу ряда объективных и субъективных причин государство в лице уполномоченных органов не всегда успевает принять соответствующие нормативные правовые акты (нормы права), призванные урегулировать отношения, связанные с полицейской деятельностью, либо нормативное урегулирование осуществляется неполно. По этой причине сотрудник полиции не имеет возможности в своей деятельности опираться на авторитет и силу права и оказывается на распутье, в каком направлении применить свою власть?
В работе сотрудников полиции также встречается немало ситуаций, когда наблюдается коллизион-ность правовых норм, которыми они должны руководствоваться при решении конкретного дела. Это те ситуации, когда полицейский стоит перед выбором и совершает сделку с совестью, — какому руководству к действию отдать предпочтение, если нормы, регулирующие один и тот же либо схожий вопрос, разноречивы? К несчастью, нужно сказать, что коллизионность является системной проблемой полицейского законодательства3. И многое здесь, конечно, зависит от умения сотрудника полиции, основываясь на собственном правосознании и правовой культуре, общими правовыми ориентирами находить законные правовые способы возникшей проблемы, чтобы не показаться в положении цугцванга, когда любой его выбор может привести к ухудшению ситуации.
Большие пробелы и противоречия в современном правовом регулировании полицейской деятельности присутствуют в сферах миграции, оборота оружия, контроля за деятельностью частных охранных организаций, оборота наркотических средств.
Проведенная в 2016 году реформа силового блока, связанная с созданием Войск национальной гвардии, упразднением ФМС России и ФСКН России, передачей функций последних МВД России, не сопровождалась одновременным обновлением подзаконного нормативного материала. В результате продолжает действовать множество правительственных и ведомственных актов «дореформенного времени», которые уже не отвечают новым политико-правовым и организационным реалиям. Такое положение значительно усложняет и запутывает правоприменительную практику, негативно сказывается на реализации гражданами и организациями имеющихся у них прав.
Полицейское усмотрение, являясь разновидностью правоприменительной дискреции и ее административного усмотрения в частности обладает их свойствами, чертами и признаками: носит творческий характер, основывается на выборе одного из нескольких возможных вариантов решений и действий, осуществляется в определенных границах и т. д.
Важнейшая же черта усмотрения и его разновидностей состоит том, что это правовое явление должно осуществляться в соответствии с буквой и духом закона. Усмотрение не может быть безгранично. В ином случае велика опасность беззакония. Особое значение правовой фактор имеет для полицейской деятельности, поскольку она непосредственно связана с ограничением прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, когда существует большая вероятность их нарушения. Так, по данным МВД России, за нарушения законности и дисциплины, в том числе за неоправданное применение оружия, физической силы и специальных средств, в 2015 году привлечено свыше 193 тыс. сотрудников органов внутренних дел, в 2016 — 196 тыс. Анализ показывает, что в основе большинства этих нарушений лежит неверное понимание полицейскими своих дискреционных полномочий, ошибки в соотношении законности и целесообразности, не исключено, что сознательной.
1 Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции. М., 1992. С. 7—8.
2 См. об этом: Черников В.В. Нормотворческие ошибки: виды, предупреждение и выявление (из опыта МВД России) // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического стола (29—30 мая 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. М., 2009. С. 41—57. См. также: Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. 2-е изд., доп. и испр. М., 2014. С. 361—366.
3 См.: Черников В.В. Юридические коллизии современного полицейского законодательства России // Юридическая техника. 2017. № 11.
Безусловно, в понятии усмотрения переплетаются начала законности, целесообразности и справедливости, права и морали (нравственности)1. Не вызывает сомнения, что полицейский, принимая то или иное решение в условиях усмотрения, должен придерживаться моральных принципов, нравственных ограничений, требований профессиональной этики, полицейских традиций. Но усмотрение — это, прежде всего, правовое явление, а правовые средства выступают в качестве основных регуляторов полицейской свободы.
В данной связи крайне важно, чтобы законодатель устанавливал обоснованные зоны усмотрения, его пределы, которые выступают правовыми ограничителями правоприменения. А насущная задача праворегламентации и правореализации (науки и практики) состоит в том, чтобы четко обозначить правоприменителю эти границы, которые сдерживают перерастание свободы действия в беззаконие. Здесь справедливо замечание Ю.П. Соловья о том, что «усмотрение желательно настолько, насколько оно неизбежно».
В том случае, когда правовые предписания, регламентирующие полицейскую деятельность, неоправданно «размыты» и не содержат четких ориентиров для выбора решения, создаются благоприятные возможности для различного рода злоупотреблений и совершения ошибок. С другой стороны, при чрезмерном бюрократическом регламентировании полицейской деятельности, ограничении в работе полицейского усмотрения (или полном его исключении) существует опасность, что полицейский не будет учитывать индивидуальные обстоятельства дела, что негативно повлияет на справедливость конкретного правоприменительного акта.
Пределы полицейского усмотрения в зависимости от типа социального регулятора могут быть подразделены на две большие группы: нравственные и правовые.
Нравственные ограничители связаны с моральным фактором. Это общепризнанные духовные установки, существующие в обществе, в том числе в правоохранительном и полицейском сообществах, некие ориентиры на добро, зло, справедливость, долг, порядочность, совесть, честь, достоинство, ответственность и другие моральные ценности. Они, во многом определяя внутренний мир полицейского, его личностные качества, непосредственно влияют на выбор полицейским вариантов решения в границах обозримого правового поля.
Особенность нравственных регуляторов в обществе состоит в том, что по истечении определенного времени они получают закрепление в нормах права и становятся в силу этого нравственно-правовыми принципами и нормами российского общества. Данную специфику проявления категорий общественного нравственного сознания в правоохранительной деятельности отмечает Т.Н. Москалькова, которая специально исследовала данный феномен. По результатам анализа она пришла к выводу о том, что основные требования морали в правоохранительной деятельности находят закрепление в юридических документах и составляют содержание профессиональной культуры ее работников. Это во многом обусловлено известной закрытостью от общества сугубо специфических средств и методов, повышенным риском, острой конфликтностью и напряженностью в работе, а также вынужденной необходимостью применения силы, ограничения прав и свобод отдельных граждан2.
Данные положения в полной мере распространяются на полицейскую деятельность, в том числе на полицейское усмотрение. Более того, в силу специфики полицейской работы ее нравственная оправданность и нравственная допустимость, следование нравственным требованиям справедливости, совести, долга, благонамеренности и добродетели, уважения чести и достоинства граждан в сознании и поведении всех сотрудников полиции имеют особе значение.
Полицейские усмотрения становятся дополнительным инструментом реализации норм права, только когда они носят правовой характер и основаны на законе, то есть являются правовым усмотрением, поскольку право — фундаментальный регулятор общественной жизни.
Правовые пределы полицейского усмотрения предстают в виде системы норм права, а также других проявлений права, опосредующих выбор полицейским варианта свободного поведения (правосознание, правовые обычаи, толкование, официальные доктрины, комментарии и т. д.).
Главенствующими в системе правовых координат деятельности полицейского и в целом в системе пределов полицейского усмотрения являются нормам права, которые устанавливают допустимую меру
1 См. об этом: Боннер А.Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. М., 1992; Антропов В.Г. Правоприменительное усмотрение: понятие и формирование (логикосемантический анализ): дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1995; Кораблина О.В. Усмотрение в правоприменительной деятельности: общетеоретический и нравственно-правовой аспекты: дис ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Фаустов А.Г., Бойко Д.В. Законность и усмотрение в правоприменительной деятельности: Вопросы теории. Волгоград, 2012; Игнатьев А.С. Усмотрение как правовая общетеоретическая категория и алгоритм его отраслевого анализа (на примере сферы судебного конституционного контроля): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2016; Скударнов А.С., Шафиров В.М. Усмотрение в процессе реализации прав, свобод и обязанностей граждан. М., 2017.
2 Москалькова Т.Н. Культура противодействия злу в работе правоохранительных органов Российской Федерации: социально-философский аспект: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001 // Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat. URL: http://www.dissercat.com/content/kultura-protivodeistviya-zlu-v-rabote-pravookhranitelnykh-organov-rossiiskoi-federatsii-sots#ixzz4uA22hTYE (дата обращения: 30.10.2017).
свободы сотрудника полиции, определяют количественные и качественные параметры его деятельности. Они и предстают в виде юридических пределов полицейского усмотрения. С их помощью государство устанавливает границы и режим правопользования полицейской дискрецией.
Необходимо констатировать, что тема юридических пределов в полицейском усмотрении, несмотря на актуальность, относится к числу малоразработанных. По данному вопросу в теории права еще не выработан единый взгляд на понятие и роль этих правовых регуляторов, их видов. Хотя все исследователи подчеркивают, что нормы права, их положения являются основным ограничителем свободы полицейского усмотрения, именно в системе их координат полицейский орган должен и действовать1.
Юридические пределы полицейского усмотрения — это те пространственные, временные, количественные и качественные (содержательные) границы дискреционного поведения сотрудников полиции, которые установлены Конституцией Российской Федерации, международными актами, федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными правовыми актами государства. В рамках этих нормоограничений полицейский волен выбирать вариант свободного поведения, если такое право ему предоставлено, но не может выходить за данные границы поведения.
Юридические пределы полицейского усмотрения в зависимости от назначения условно могут быть подразделены на две группы: общие и специальные.
Общие юридические пределы выбора при осуществлении полицейского усмотрения носят обобщающий характер и распространяются на все случаи поведения полицейского в конкретной правоприменительной ситуации. В их составе в свою очередь, исходя из характера ограничений, можно выделить несколько групп: предметные, субъектные, территориальные, временные, юридико-ресурсные и юридико-аксиологические.
Предметные пределы полицейского усмотрения ограничивают деятельность полицейского областью компетенции полиции. В этой связи определяющую ориентирующую ценность имеют нормы статьи 1 Федерального закона «О полиции».
Назначение полиции в современной России законодатель связывает в первую очередь с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граждан (ч. 1). При этом речь идет о жизни, здоровье, правах и свободах граждан как самостоятельном объекте полицейской защиты независимо от того, угрожают ли охраняемым ценностям преступные и иные противоправные посягательства. Смысл социального предназначения полиции заключается также в противодействии преступности, охране общественного порядка, собственности, обеспечении общественной безопасности.
Подчеркивая социальную ориентированность деятельности полиции, законодатель устанавливает, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств (ч. 2). В силу этого предписания полицейская помощь не ограничивается лишь случаями защиты от преступных и иных противоправных посягательств. Тем самым подчеркивается особенность полиции как государственного института, который предназначен для решения широкого спектра задач «обслуживания» населения в ситуациях как криминального, так и некриминального характера. Разумеется, такая помощь оказывается теми правовыми и организационными средствами, которыми располагает полиция.
В части 3 упомянутой статьи зафиксирован еще один сущностный компонент предназначения полиции — оказание ею содействия в защите прав государственным и общественным институтам, их должностным лицам. То есть в данном случае, в отличие от части 2, речь идет о взаимодействии с коллективными субъектами права. Но такое деятельное участие полиции ограничивается, во-первых, пределами полицейских полномочий, предусмотренных действующим законодательством, во-вторых, защитой прав субъектов, перечисленных в этой норме2.
Назначение полиции реализуется через установление в законе ее основных направлений деятельности (ст. 2) и обязанностей (ст. 12).
Эти целевые установки в принципе делают допустимыми при условии соблюдения других ограничительных пределов и режима законности любые действия сотрудника полиции, если они не выходят за пределы обозначенной законом сферы деятельности.
Важное положение содержит часть 2 статьи 12 Федерального закона «О полиции», которая устанавливает ограничение на выполнение полицией обязанностей, не предусмотренных данным законом. Обязанности на полицию могут возлагаться только Федеральным законом «О полиции». Из этого следует, что обязанности, возложенные на нее другими федеральными законами (кроме федеральных
1 См.: Соловей Ю.П. Усмотрение в административной деятельности советской милиции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982; Березин А.А. Пределы правоприменительного усмотрения: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007; Адми-ралова И.А. Административно-правовое обеспечение прав и свобод граждан в деятельности полиции. М., 2015; Гирвиц А.В. Полицейское усмотрение в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2017.
2 См.: Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) // Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей, В.В. Черников. М., 2012. С. 13.
конституционных законов), в принципе могут не исполняться. И действия сотрудников полиции по их неисполнению не могут признаваться неправомерными.
Субъектные пределы полицейского усмотрения означают, что оно может осуществляться только сотрудником полиции. Не могут быть субъектами полицейского усмотрения гражданские служащие и работники.
В соответствии с частью 1 статьи 25 Федерального закона «О полиции» сотрудником полиции является гражданин Российской Федерации, который осуществляет служебную деятельность на должности федеральной государственной службы в органах внутренних дел и которому в установленном порядке присвоено специальное звание полиции. Сотруднику полиции выдаются служебное удостоверение, специальный жетон с личным номером, нагрудный знак, образцы которых утверждаются МВД России. Он имеет также форменную одежду.
Не являются сотрудниками полиции иные сотрудники органов внутренних дел, имеющие специальные звания внутренней службы и юстиции. Но они могут в силу статьи 32 Федерального закона «О полиции» привлекаться к выполнению обязанностей, возложенных на полицию. В этом случае на них распространяются обязанности, права, ответственность, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников полиции. Следовательно, при этом условии они выступают и субъектом полицейского усмотрения.
Возложенные на полицию обязанности сотрудник полиции вправе выполнять только в пределах имеющейся у него компетенции по занимаемой должности. Эта компетенция определяется должностным регламентом (должностной инструкцией). К примеру, оперативный работник уголовного розыска не может выполнять функции полиции в сфере безопасности дорожного движения, и, наоборот, сотрудник ГБДД не вправе проводить оперативно-разыскные мероприятия.
Но эти ограничения не распространяются на случаи исполнения полицейским так называемых «общих обязанностей», установленных статьей 27 Федерального закона «О полиции», в том числе в сфере охраны правопорядка. В частности, часть 2 этой статьи устанавливает, что сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, местонахождения и времени суток обязан:
1) оказывать первую помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья;
2) в случае обращения к нему гражданина с заявлением о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии либо в случае выявления преступления, административного правонарушения, происшествия принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пресечению преступления, административного правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в их совершении, по охране места совершения преступления, административного правонарушения, места происшествия и сообщить об этом в ближайший территориальный орган или подразделение полиции.
В этих случаях превышения компетенционных пределов со стороны сотрудника полиции не будет.
Деятельность сотрудника полиции имеет территориальные пределы. По общему правилу сотрудник полиции, проходящий службу в территориальном органе, выполняет обязанности, возложенные на полицию, и реализует права, предоставленные полиции, в пределах территории, обслуживаемой этим территориальным органом (ч. 3 ст. 25 Федерального закона «О полиции»). И это важное ограничение для действий сотрудника полиции в условиях усмотрения. За пределами территории обслуживания полицейский, безусловно, может и должен выполнять только общие обязанности, о которых говорилось выше. Выполнение иных обязанностей за пределами территории обслуживания возможно не иначе как в порядке, установленном МВД России.
Заметим также, что полномочия полиции ограничены территорией Российской Федерации. За пределами ее территории сотрудник полиции утрачивает свой национально-правовой статус. Следовательно, никакая полицейская деятельность, в том числе по усмотрению, за границей по общему правилу невозможна.
Исключение составляют случаи, когда такая деятельность предусмотрена международными договорами, например, Договором аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан, ратифицированным Федеральным законом от 17 мая 1995 года № 77-ФЗ. Он предусматривает, что правопорядок, безопасность, особый режим и охрану комплекса «Байконур» устанавливает и обеспечивает Арендатор (ст. 6.13). На его территории полицейские задачи решает специальное управление внутренних дел, подчиненное ГУ МВД России по Московской области.
Кроме того, в силу части 1 статьи 2 Федерального закона «О полиции» по решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут быть направлены для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Но в этом случае их статус определяется международными актами.
По целому ряду вопросов полицейское усмотрение имеет временную характеристику, так как ограничено сроками, которые установлены для их решения. Это касается в первую очередь таких видов полицейской работы, как административно-процессуальная и уголовно-процессуальная деятельности полиции, применение мер принуждения. К примеру, до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О полиции»), о каждом случае проникновения сотрудника полиции в жилое помещение в возможно короткий срок, но не позднее
24 часов с момента проникновения информируются собственник этого помещения и (или) проживающие там граждане, если такое проникновение было осуществлено в их отсутствие (ч. 7 ст. 15 Федерального закона «О полиции») и т. д.
Юридико-ресурсные пределы выбора варианта поведения предопределяются теми полномочиями (правовыми средствами), которыми располагает полицейский. Здесь также действует общее правило, что каждый полицейский реализует права, предоставленные полиции в пределах территории, обслуживаемой этим территориальным органом, где он служит, в соответствии с замещаемой должностью и должностным регламентом (должностной инструкцией). За пределами этих полномочий он может использовать только общие права по охране правопорядка, которые предоставлены ему для выполнения общих обязанностей. Перечень этих прав содержит часть 3 статьи 28 Федерального закона «О полиции», которая устанавливает, что сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток при выполнении обязанностей, указанных в части 2 статьи 27 Федерального закона «О полиции», имеет право избрать следующие варианты поведения:
1) потребовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий;
2) проверить у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность и (или) подтверждающие их полномочия;
3) использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям (за исключением транспортных средств, принадлежащих дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, представительствам международных организаций), а в исключительных случаях — транспортные средства, принадлежащие гражданам, для пресечения преступлений, преследования лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, для доставления в медицинские организации граждан, нуждающихся в оказании медицинской помощи в экстренной или неотложной форме, для отбуксировки с места дорожно-транспортного происшествия поврежденных транспортных средств, для проезда к месту совершения преступления, административного правонарушения, к месту происшествия;
4) потребовать от лиц, подозреваемых в совершении преступления, административного правонарушения, оставаться на месте до прибытия представителей территориального органа или подразделения полиции либо представителей других правоохранительных органов, а также доставлять лиц, подозреваемых в совершении преступления, административного правонарушения, в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение;
5) применить физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законом.
При привлечении сотрудника полиции к участию в контртеррористических операциях, для обеспечения правопорядка в условиях чрезвычайного и военных положений он может наделяться дополнительными правами, предусмотренными соответствующими федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Юридико-аксиологические пределы полицейского усмотрения заданы требованиями к деятельности полиции, которые предъявляются к ней Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О полиции», другими федеральными законами и международными документами.
Среди общих идеологических координат, в рамках которых должно осуществляться полицейское усмотрение, назовем прежде всего положения Конституции Российской Федерации. Конституция не содержит упоминания об органах внутренних дел, полиции, однако как Основной закон государства закрепляет: во-первых, основные принципы правового регулирования общественных отношений, в том числе складывающиеся в сфере компетенции полиции; во-вторых, основные охраняемые посредством государственных мер ценности, например, жизнь, здоровье, собственность; в-третьих, важнейшие «правила поведения» всех правоохранительных и силовых структур, поскольку Конституция Российской Федерации «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ст. 15 Конституции РФ).
Следуя Конституции Российской Федерации, полиция, ее сотрудники, осуществляя правоприменительную деятельность, должны исходить из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) и т. д.
Основополагающее значение для деятельности полиции имеют те положения Конституции Российской Федерации, которые устанавливают основания ограничения прав и свобод граждан, а также запреты на осуществление определенных действий, предопределяя ряд принципов работы, закрепленных в главе 2 Федерального закона «О полиции».
При выборе вариантов усмотрения полицейский должен опираться на эти основополагающие конституционные начала. И если он оказывается в ситуации, когда иной нормативный акт, иная норма права, указания начальников расходятся с этими требованиями, он должен, безусловно, руководствоваться нормами Конституции Российской Федерации. На практике, например, это означает, что полномочия по ограничению прав и свобод граждан, предоставленные полицейскому подзаконным актом, а не законом, не должны им применяться, и никакие обоснования целесообразности их использования не должны приниматься во внимание. В ином случае он действует с превышением своих полномочий и понесет соответствующую ответственность.
Основные руководства для деятельности сотрудников полиции содержит глава 11 Федерального закона «О полиции», которая посвящена принципам ее работы.
В Федеральном законе «О полиции» принципы деятельности полиции выделены в самостоятельную главу, включающую семь статей (ст. 5—11). Это свидетельство признания важнейшей роли принципов деятельности полиции как основных концептуально значимых руководящих идей, на которых она должна строиться в условиях полицейского усмотрения.
Среди принципов деятельности полиции, имеющих наиважнейшее значение для деятельности сотрудников полиции в условиях полицейского усмотрения, назовем в первую очередь принципы законности, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина, беспристрастность.
Основным юридическим критерием полицейского усмотрения является законность. Избирая тот или иной вариант поведения, полицейский должен оценить его, прежде всего, с позиции закона. Но это непростая задача. Следует согласиться с мнением, что у правоприменителя нет «правовой лакмусовой бумажки», по которой можно было бы вычислить законность юридической возможности. Право не создало точных инструментов или передовых лабораторных приборов для решения того, что разрешено и что запрещено, что законно и что незаконно»1.
Основное содержание принципа законности в деятельности полиции определено в статье 6 Федерального закона «О полиции». В соответствии с данной статьей полицейское усмотрение правомерно, когда соблюдаются следующие условия:
— всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц, применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции осуществляются только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом;
— полицейский своими действиями не подстрекает, не склоняет и не побуждает в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий;
— сотрудник полиции в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей не ссылается на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства.
Требования принципа соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина в деятельности полиции названы в статье 5 Федерального закона «О полиции». Применительно к нашей теме их суть сводится к следующему:
— сотрудник полиции, ограничивая права и свободы граждан, незамедлительно прекращает свою деятельность, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан;
— сотрудник полиции ни при каких обстоятельствах не прибегает к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению;
— при обращении к гражданину сотрудник полиции называет свои должность, звание, фамилию, предъявляет по требованию гражданина служебное удостоверение, после чего сообщает ему причину и цель обращения;
— в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, ему в обязательном порядке разъясняются причины и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина;
— уже упоминавшееся выше требование об обязанности сотрудника полиции в случае обращения к нему гражданина назвать свои должность, звание, фамилию, внимательно его выслушать, принять соответствующие меры в пределах своих полномочий либо разъяснить, в чью компетенцию входит решение поставленного вопроса;
— полученные в результате деятельности полиции сведения о частной жизни гражданина не предоставляются кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
— каждому гражданину должна быть обеспечена возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не установлено федеральным законом.
1 Барак А. Судейское усмотрение. М., 1999. С. 17.
Спектр правил поведения сотрудников полиции при контактах с гражданами при соблюдении принципа беспристрастности закреплен в статье 7 Федерального закона «О полиции». Главными из них в контексте полицейского усмотрения выступают следующие:
— права, свободы и законные интересы человека и гражданина должны защищаться независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (принцип равенства);
— при выборе вариантов решения, принятии мер сотрудник полиции не должен быть связан решениями политических партий, общественных объединений и религиозных организаций (принцип «политического нейтралитета»);
— при контактах с населением, совершении каких-либо действий сотрудник полиции должен проявлять уважение к национальным обычаям и традициям граждан, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, религиозных организаций.
Специальные пределы полицейского усмотрения отражают особенности дискреции при осуществлении различных видов деятельности полиции (административной, уголовно-процессуальной, оперативно — разыскной) для действий и мер, осуществляемых и реализуемых внутри этих видов деятельности, а также при решении конкретных вопросов. Свои границы имеет внутриаппаратная деятельность органов внутренних дел.
В заключение отметим, что усмотрение — необходимая форма полицейской работы. Но в интересах законности свобода полицейского усмотрения должна быть разумно ограничена обоснованными юридическими пределами, которые являются главенствующим, определяющим звеном в системе координат полицейского, действующего в условиях дискреций. Они задают сотрудникам полиции границы и варианты поведения в условиях реализации дискреционных полномочий.
Вместе с тем, нужно заметить, что на сегодняшний день мы имеем широчайшую дискреционную власть полиции, достаточно высокий уровень абстрагирования правового регулирования многих вопросов административной, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности полиции, что таит большую опасность произвола. В связи с этим нужны совместные усилия ученых и практиков по поиску и выработке обоснованных предложений в части обеспечения реализации принципов законности, целесообразности и справедливости в работе полиции, определения степени свободы действий полицейского. Важно осуществить ревизию всего подзаконного материала, регулирующего деятельность полиции, и разработать стандарты по реализации всех без исключения закрепленных в законе обязанностей и прав полиции. Вполне понятно, что решение этой задачи неизбежно будет сопровождаться увеличением числа регулирующих актов. Поэтому актуальными остаются вопросы систематизации и кодификации законодательного и подзаконного материала. В перспективе необходима разработка Полицейского кодекса, в пользу принятия которого автор уже высказывался1.
1 Черников В.В. Полицейское законодательство России: состояние и направления развития // Полицейское право. 2005. № 1.
