CC BY
50
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2005. № 4
A.B. Квашонкин
ЮРИДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НКО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ИСТОРИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Как и большинство стран Восточной Европы, Российская Федерация находится в начале пути к формированию гражданского общества, важнейшим элементом которого во всем мире являются некоммерческие организации (далее — НКО). Их деятельность направлена на создание общественных благ в таких сферах, как культура, образование, медицина, быт, спорт, отдых, экология, защита природы, пенсионное страхование, поддержка малоимущих групп населения, защита прав граждан и юридических лиц в различных областях и др. Эта работа должна осуществляться НКО во взаимодействии с двумя другими партнерами — государством и бизнесом. Но на практике в треугольнике «государство — бизнес — НКО» в современной России последние являются самым слабым и уязвимым звеном. Среди многих причин этого главная состоит в несовершенстве правового регулирования их деятельности.
История развития российского законодательства в отношении институтов гражданского общества берет свое начало от Манифеста 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», «вырванного» у правительства первой русской революцией и провозгласившего «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и сою-зов»1. 4 марта 1906 г. император подписал «Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату о Временных правилах об обществах и союзах»2, вводивший временные (до выработки соответствующего закона) правила регулирования их деятельности. В «Правилах» были даны официальные понятия общества, профессионального общества и союза, оговаривал-
Квашонкин Александр Васильевич — кандидат исторических наук, доцент.
1 Российское законодательство Х—ХХ веков: В 9 т. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. С. 41. (См: СУ. 1905. Отд. I. Ст. 1658.)
2 Там же. С. 206—217. (См.: СУ. 1906. Отд. I. № 48. Ст. 308.)
ся некоммерческий (неприбыльный) характер их деятельности, устанавливался порядок создания, ликвидации и использования имущества организаций, были определены требования к учредительным документам, прописывались особенности образования и функционирования организаций в зависимости от их участия в гражданско-правовых отношениях. «Правилами» запрещались организации, вступавшие в соответствии с уставными целями в противоречие с интересами общественной безопасности и нравственности, выходившие за рамки правового поля, а также организации, преследовавшие политические цели и управляемые учреждениями или лицами, находящимися за границей. Несмотря на продекларированную (п. 2 разд. 1) свободу, на самом деле процесс создания организаций был сугубо разрешительный. Для регистрации, контроля за деятельностью и ликвидации обществ и союзов были созданы губернские и областные по делам об обществах присутствия, делопроизводство которых было возложено на канцелярии губернатора или градоначальника. Регистрация производилась на основании подачи учредителями заявления3 на имя губернатора или градоначальника, проекта устава общества4 и денег, необходимых на оплату публикации информации об образовании общества. В случае положительного решения зарегистрированное общество вносилось в особый реестр, что было основанием для начала официальной деятельности по реализации уставных целей. Основанием для приостановки деятельности или ликвидации того или иного общества служило нарушение его создателями закона или устава. В этих случаях власти имели право сначала предупредить учредителей и распорядителей о необходимости устранить нарушения самостоятельно и установить для этого срок, а потом, если требования не исполнялись, право приостановить их деятельность с назначением дня слушания по вопросу о закрытии общества в губернском или городском по делам об обществах присутствии с обязательным оповещением об этом всех заинтересованных лиц. В случае обжалования учредителями решения присутствия о
3 С указанием цели образования общества, личных данных его учредителей, района действия, места нахождения правления и распорядителя, а также нотариальным засвидетельствованием законной правоспособности учредителей и подлинности их подписей.
4 С росписью порядка вступления в общество и выхода из него, размера членских взносов и порядка их уплаты, состава правления, способа его формирования, пополнения и предмета ведения, времени и порядка созыва общего собрания членов и его компетенции, порядка ведения отчетности и изменения устава.
закрытии общества окончательно этот вопрос должен был решаться в первом департаменте Правительствующего сената. Если общество закрывалось, его имущество, оставшееся за удовлетворением долгов, в зависимости от устава либо использовалось властями для «употребления по назначению, наиболее отвечающему цели общества», либо распределялось поровну между всеми его бывшими членами.
23 апреля 1906 г. прописанные в «Правилах» юридические основы создания, деятельности и закрытия обществ и союзов были подтверждены «Высочайше утвержденными основными государственными законами», в п. 38 которых говорилось, что «российские подданные имеют право образовывать общества и союзы в целях, не противных законам» и что условия их образования, порядок регистрации действия и закрытия определяются законом5.
В Декларации от 3 марта и постановлении от 12 апреля 1917 г. пришедшее в результате Февральской революции к власти Временное правительство подтвердило свободу союзов, а постановлением 21 июня 1917 г. «О регистрации товариществ, обществ и союзов» установило судебный порядок их регистрации и ликвидации6. Однако действовать этому постановлению суждено было недолго.
В годы советской власти большевики сначала запретили деятельность всех оппозиционных политических партий и течений, а затем поставили под жесткий партийный контроль деятельность практически всех общественных организаций. Этот процесс завершился ликвидацией всех существовавших в годы НЭПа творческих объединений интеллигенции и созданием начиная с 1932 г. подконтрольных государству единых «отраслевых» организаций республиканского и всесоюзного масштаба: Союза советских архитекторов, Союза советских писателей, республиканских союзов советских композиторов и художников и т. д.
Таким образом, традиция деятельности независимых от государства общественных и политических организаций была прервана вплоть до марта 1990 г., когда III съезд народных депутатов СССР изменил ст. 67 Конституции СССР 1977 г.
5 Российское законодательство Х—ХХ веков. Т. 9. С. 48. (См: СУ. 1905. Отд. I. Ст. 1658.)
6 Там же. С. 125, 206. (См.: СУ. 1917. Отд. I. № 98. Ст. 540; № 165. Ст. 907.)
7 Положение о КПСС как руководящей и направляющей силе общества и ядре политической системы.
и положил начало возрождению многопартийности и оживлению общественной жизни. После распада СССР важнейшими шагами на этом пути стали принятие в декабре 1993 г. новой Конституции Российской Федерации и создание нового законодательного органа России — двухпалатного Федерального собрания.
Действующий закон, регулирующий деятельность НКО в нашей стране, был принят совсем недавно — в 1996 г., и, можно допустить, как большинство других законов, принят был в это сложное время в спешке, без должной проработки, обсуждения и учета опыта как нашей страны, так и государств, где этот сектор имеет давние непрерывные традиции. Складывается ощущение, что составители либо слабо представляли природу и особенности так называемого «третьего сектора», либо, рассматривая его не как партнера, а как конкурента государства в сфере социальных услуг, сознательно обставили многие аспекты его деятельности условиями, сдерживающими его развитие. По сути, подтвердились опасения Международного центра некоммерческого права по поводу того, что многие государства руководствуются при формировании законодательства для «третьего сектора» не политическими, как это следовало бы делать, а экономическими соображениями. Объективно необходимые государственное регулирование работы сектора и помощь ему в направлении решения общих социальных и иных задач в законе заменены мелочной опекой и детальной регламентацией каждого шага. И это касается всего спектра законов, регулирующих деятельность НКО, — от оформления и регистрации до налогообложения и отчетности. Законы эти зачастую не стыкуются между собой, а иногда и прямо противоречат друг другу. Практики «третьего сектора», думающие политики и чиновники разных уровней в один голос говорят о необходимости совершенствования законодательной базы НКО и приведения ее в соответствие с современными мировыми стандартами, динамикой и особенностями его развития в условиях современной российской действительности. Многочисленные конференции, круглые столы, консультации с участием ведущих специалистов в этой области постепенно готовят почву для принятия нового пакета законов. Но пока их нет, приходится опираться на то, что имеется и служит юридическим основанием для организации и деятельности НКО сегодня. В настоящей статье речь пойдет об организационно-правовых формах НКО, проблемах законодательства, касающегося создания
и регистрации некоммерческих организаций в Российской Федерации.
Правовое положение НКО в Российской Федерации регулируется Гражданским кодексом РФ (ст. 50, 116—123), Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г.8 (далее — Закон о НКО) и некоторыми специальными федеральными законами9.
Согласно букве закона10 в России НКО признаются юридические лица, не имеющие в качестве основной цели деятельности получение прибыли и ее распределение между своими участниками11. Прибыль, получаемая в результате деятельности НКО, должна идти на реализацию закрепленных в ее уставе целей12. Своего рода «родовым пятном» НКО является их общественный характер: все они объединяют либо физических
8 Собрание законодательства РФ (далее — СЗ РФ). 1996. № 3. Ст. 145.
9 «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608); «Об образовании» от
10 июля 1992 г. в редакции от 13 января 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 1997. № 47. Ст. 5341); «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465); «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (28 июня
1995 г. № 98-ФЗ); «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148); «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г. (СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801); Положение об адвокатуре РСФСР (20 ноября 1980 г.); «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (13 октября 1995 г. № 157-ФЗ); «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации (7 июля 1993 г. № 5340-1-ФЗ); «О товариществах собственников жилья» от 15 июня 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963); «Об авторском праве и смежных правах» (9 июля 1993 г. № 5351-1-ФЗ); «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г. (Ведомости РФ. 1992. № 46. Ст. 2615); «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (26 мая
1996 г. № 54-ФЗ); «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (24 ноября 1995 г. № 181-СЗ РФ); «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. (СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071); «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340); «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» в редакции от 11 июля
1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3306); «О сельскохозяйственной кооперации» от 8 декабря 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870; № 10. Ст. 1120) и др.
10 Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ), п. 1 ст. 50; Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (п. 1 ст. 2).
11 За исключением потребительских кооперативов (ГК РФ, п. 5 ст. 116).
12 Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (п. 2 ст. 24).
лиц (граждан), либо юридических лиц (организации) и содержатся на общественный счет.
ГК РФ предусматривает создание НКО в формах общественных и религиозных организаций, фондов, учреждений, потребительских кооперативов, предоставляет право некоммерческим организациям объединяться в ассоциации и союзы и предусматривает другие формы НКО. Причем НКО могут быть государственными (имеющими в числе учредителей органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения) и негосударственными (неправительственными) (ст. 6 Закона «О благотворительной деятельности»).
И здесь — первая проблема. В большинстве стран, имеющих развитое гражданское общество в законодательстве, регулирующем деятельность некоммерческих организаций, подчеркивается именно их неправительственный характер, т.е. речь идет об НПО (неправительственных организациях). Именно неправительственный характер «третьего сектора» дает ему возможность быть независимым и отстаивать законные интересы отдельных групп населения, в том числе и перед чиновниками, представляющими госаппарат. Характерно, что созданные с участием государства (читай — чиновниками) НКО в России сегодня имеют большее развитие именно в силу их большей привлекательности для государства. Такие НКО, с одной стороны, практически вне конкурса (тендера) получают направленные на «социалку» бюджетные деньги и зачастую служат не столько уставным целям, сколько личному обогащению создавших их чиновников; с другой — в большей степени поддаются контролю и мелочной опеке со стороны того же государства.
В России само законодательство по «третьему сектору» выстроено таким образом, что государство изначально доминирует и «подавляет» его. По закону инициаторами создания НКО с отдельными ограничениями могут выступать и физические лица (граждане), и юридические лица (коммерческие13 и некоммерческие организации, имеющие юридический статус) и государственные органы. Но если государство, будучи единственным инициатором и учредителем таких форм НКО,
13 Могут учреждать НКО в форме фондов, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, потребительских кооперативов, товариществ собственников жилья (совместно с другими домовладельцами в рамках кондоминимума), ассоциаций, торгово-промышленных палат, бирж, ярмарок и выставок.
как государственные учреждения и государственные корпора-ции14, для иных форм НКО может выступать в качестве инициатора через государственные органы или созданные им юридические лица, то другие участники процесса ограничены в своих возможностях. Для граждан эти ограничения касаются ассоциаций и союзов, торгово-промышленных палат, государственных корпораций и бирж15. Для юридических лиц эти же ограничения распространяются на государственные корпорации, нотариальные палаты, коллегии адвокатов, национально-культурные автономии, общины малочисленных народов и общественные объединения, инициаторами которых наряду с гражданами могут выступать только юридические лица, созданные в форме общественных объединений16.
Бросается в глаза отсутствие в законодательстве четкого понимания и разделения НКО по типам взаимной и общественной выгоды и связанных с этим вопросов преимуществ и особенностей отчетности и налогообложения. Закон в России предусматривает создание НКО в следующих организационно-правовых формах: общественные объединения (общественная организация17, общественное движение18, общественный фонд19, общественное учреждение20, орган общественной само-
14 Ст. 120 ГК РФ, ст. 9 и ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях».
15 Ст. 121 ГК РФ, ст. 11 Закона «О некоммерческих организациях»; Закон «О торгово-промышленных палатах Российской Федерации»; ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях»; Закон «О товарных биржах и биржевой торговле».
16 Ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях»; Основы законодательства о нотариате; Положение «Об адвокатуре РСФСР»; Закон «О национально-культурной автономии»; Закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ»; ст. 5 Закона «Об общественных объединениях».
17 Основанные на членстве общественные объединения, созданные на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
18 Состоящие из участников и не имеющие членства массовые общественные объединения, преследующие социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками движений.
19 Не имеющие членства общественные объединения, цель которых — формирование имущества на основе добровольных имущественных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использования данного имущества на общественно полезные цели.
20 Не имеющие членства общественные объединения, ставящие своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующее основным целям.
4 ВМУ, управление (государство и общество), № 4
деятельности21, ассоциации (союзы)22, профессиональные сою-зы23); фонды24 (частный, корпоративный, государственный (муниципальный)), негосударственные пенсионные фонды25; некоммерческие партнерства26; учреждения27; автономные некоммерческие организации28; потребительские кооперативы29; товарищества собственников жилья30; религиозные организации31 (религиозные группы, религиозные организации); ассоциации32;
21 Не имеющие членства общественные объединения, целью которых является совместное решение социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы, учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц.
22 Добровольные объединения общественных организаций.
23 Добровольные общественные объединения граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемые в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.
24 Не имеющие членства организации, учрежденные гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующие социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
25 Организации социального обеспечения, исключительным видом деятельности которых является негосударственное пенсионное обеспечение участников фондов на основании договора с вкладчиками в пользу участников фондов.
26 Основанные на членстве организации, учрежденные гражданами и (или) юридическими лицами для содействия членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, а также иных целей, ориентированных на достижение общественных благ.
27 Организации, созданные собственниками для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые ими полностью или частично.
28 Не имеющие членства организации, учрежденные гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физкультуры, спорта и иных услуг.
29 Объединения граждан и юридических лиц на основе членства с объединением их членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей их членов.
30 Объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминимуме.
31 Добровольные объединения физических лиц, образованные в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающие набором признаков: вероисповедание, совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
32 Добровольные объединения коммерческих (в целях координации предпринимательской деятельности, представления и защиты имущественных интересов) или некоммерческих организаций.
государственные корпорации33; торгово-промышленные палаты34; биржи35; ярмарки (выставки); коллегии адвокатов36; нотариальные палаты37; садоводческие, огороднические и дачные товарищества38; национально-культурные автономии39; общины малочисленных народов40. Наличие указаний на цели конкретных форм НКО не сопровождается их четкой классификацией по признаку взаимной (групповой) и общественной (в интересах всего общества) выгоды, что ведет к нивелированию налогообложения и отчетности без учета характера и возможностей разного типа некоммерческих организаций. Понятия организаций взаимной и общественной выгоды заменены понятиями общественных и благотворительных организаций, не являющимися синонимами.
Это тем более непонятно, что по вопросам о членстве и структуре органов управления НКО такое разделение явно прослеживается.
По российскому законодательству членством обладают большей частью организации взаимной выгоды (потребитель-
33 Не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно-полезных функций.
34 Некоммерческие организации, объединяющие российские предприятия и российских предпринимателей для реализации целей, определенных законодательством.
35 Некоммерческие организации, целью деятельности которых является организация биржевой (оптовой) торговли определенными биржевыми товарами, осуществляемой в форме гласных публичных торгов, проводимых в заранее определенном месте и в определенное время по установленным биржевым правилам.
36 Добровольные объединения лиц, занимающихся адвокатской деятельностью.
37 Профессиональные объединения, основанные на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой.
38 Организации, учрежденные гражданами на добровольных началах для содействия их членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства на основе имущества общего пользования.
39 Формы национально-культурного самоопределения, представляющие собой общественные объединения граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям на основе их самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
40 Формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создающиеся в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.
ский кооператив, общественная организация, ассоциация, негосударственный пенсионный фонд, некоммерческое партнерство, товарищество собственников жилья, религиозная организация (объединение), биржа, ярмарка/выставка, нотариальная палата, коллегия адвокатов, торгово-промышленная палата, садоводческие, огороднические и дачные товарищества, национально-культурная автономия, общины малочисленных народов). Не имеют членства в основном организации общественной выгоды (общественное движение, орган общественной самодеятельности, учреждение и фонд (в том числе общественные), автономная некоммерческая организация, государственная корпорация)41.
Напрямую от организационно-правовой формы организации и наличия и отсутствия в ней членства зависит структура органов управления НКО. Общим для всех видов организаций является только наличие минимум двух уровней управления — высшего42 и исполнительного43.
В остальном для НКО, обладающих членством (они же — взаимной выгоды): общественное объединение (общественное движение, орган общественной самодеятельности, ассоциации (союзы) общественных объединений, общественный фонд), некоммерческое партнерство, потребительский кооператив, товарищество собственников жилья, торгово-промышленная палата, коллегия адвокатов, нотариальная палата, садоводческое, огородническое и дачное товарищества, закон в качестве высшего органа управления предусматривает общее собрание чле-
41 Порядок вступления в члены организации и прекращения членства определяется уставом организации (в частности, положением о членстве), утверждаемым на общем собрании. Члены организации имеют права и обязанности: права — принимать участие в общих собраниях, избирать и быть избранным в руководящие и контрольно-ревизионные органы, вносить предложения по вопросам, связанным с деятельностью организации, получать информацию о планируемых мероприятиях организации, принимать участие в мероприятиях, проводимых организацией, делегировать право голоса другому члену организации на основании письменного заявления; обязанности — регулярно платить членские взносы, соблюдать устав и другие внутренние документы организации, участвовать в деятельности организации, выполнять решения руководящих органов.
42 В соответствии со ст. 29 Закона «О некоммерческих организациях» основной функцией высшего органа управления (общего собрания (съезда конференции) членов или участников НКО) является обеспечение целей, ради которых она была создана.
43 В соответствии со ст. 30 Закона «О некоммерческих организациях» исполнительный орган (может быть как коллегиальным (Совет, Правление), так и единоличным (директор учреждения)) осуществляет текущее руководство деятельностью НКО и подотчетен его высшему органу.
нов, участников или, как в последнем случае, уполномоченных; для ассоциаций и союзов — общее собрание членов—юридиче-ских лиц.
Для другой части НКО, в основном не обладающих членством (общественной выгоды), закон в качестве высшего органа управления предусматривает либо совет учредителей (фонд, автономная некоммерческая организация, ярмарки/выставки), либо лиц, назначаемых учредителями (общественное учреждение, учреждение, государственная корпорация).
Определенная законом номенклатура исполнительных органов более разнообразна и менее соотносится с понятиями взаимной и общественной выгоды. В одних формах НКО (общественное объединение — общественное движение, орган общественной самодеятельности, ассоциации (союзы) общественных объединений, общественный фонд; товарищество собственников жилья, торгово-промышленная палата, садоводческое, огородническое и дачное товарищество) это Правление или Совет; в других (потребительский кооператив) — сочетание Совета (представительного органа) и Правления (исполнительного органа); в третьих (коллегия адвокатов, нотариальная палата) — это Президиум (Совет); в четвертых (общественное учреждение, учреждение, государственная корпорация) — лица, назначаемые учредителями; в пятых (ассоциации и союзы, некоммерческое партнерство, автономная некоммерческая организация) — это коллегиальный и (или) единоличный орган, назначаемый общим собранием. Для религиозных организаций (объединений) форма высшего и исполнительного органов управления законом не определена.
Довольно сложной и бюрократически заорганизованной выглядит в соответствии с российским законодательством процедура создания и регистрации НКО. И в этом также просматривается одна из форм излишнего государственного контроля за «третьим сектором». Наиболее удачные примеры мировой практики свидетельствуют в пользу минимального количества регистрационных документов и минимума возможностей произвольного суждения чиновников в ходе регистрации. Неразвитость российского законодательства не способствует реализации этого опыта.
В России по закону НКО может быть создана либо в результате ее учреждения, либо в результате реорганизации уже существующей организации (а также предусмотрена процедура перерегистрации, а это дополнительные финансовые потери и государственный контроль). Количество учредителей зависит от организационно-правововой формы НКО. Для создания ав-
тономной некоммерческой организации, фонда и учреждения (за исключением общественных) требуется один учредитель — гражданин или организация. Для общественных организаций законодательство устанавливает только нижнюю границу численности учредителей — не менее трех физических лиц. При этом территориальная сфера деятельности НКО на численность учредителей не влияет. В соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» для их создания необходимо также не менее трех физических лиц (в случае двух, к примеру, фонд будет уже не общественным, а частным).
На основе ст. 18 ФЗ «Об общественных объединениях» учредители имеют право принятия решений о создании организации, об утверждении ее устава и о создании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов. При этом правовой статус учредителя и члена НКО могут как автоматически совпадать (в случае с общественными объединениями), так и не совпадать (как, например, в фондах, где учредители формируют состав Попечительского совета фонда, или в учреждениях, где учредитель совпадает с собственником и несет дополнительную ответственность по обязательствам учреждения).
Большая часть НКО, в частности все общественные объединения, считаются созданными с момента принятия решения на общем собрании или съезде об их создании44. При этом составляется протокол с указанием учредителей организации, включающий решения о создании и утверждении устава НКО, выборах руководящих и контрольно-ревизионных органов, назначении лиц, уполномоченных вести переговоры о регистрации. С этого момента некоммерческие организации могут осуществлять свою уставную деятельность, приобретают права (за исключением прав юридического лица) и принимают на себя обязанности в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях». Отсутствие статуса юридического лица не освобождает руководителей НКО от обязанностей и ответственности, но серьезно сужает круг прав организации.
Юридические права (статус юридического лица) некоммерческие организации приобретают только с момента их государственной регистрации в органах юстиции. Одна из проблем в этом процессе — наличие нескольких уровней регистрации. Общероссийские и международные общественные объединения, предполагающие осуществлять уставную деятельность на территории РФ (как и их отделения, филиалы, представитель-
44 Ст. 18 ФЗ «О некоммерческих организациях».
ства), регистрируются в Министерстве юстиции РФ45; межрегиональные, региональные и местные общественные объединения — в управлениях юстиции (регистрационных палатах) по месту нахождения их постоянно действующего руководящего органа, ассоциации (союзы) общественных объединений регистрируются в том же порядке, что и сами общественные объединения в зависимости от территориальной сферы их деятельности.
Для структурных подразделений НКО регистрация обязательна только в том случае, если они осуществляют свою деятельность на основании собственного устава, принятого учредителем. В случае деятельности подразделения на основании единого с общественным объединением устава требуется только уведомление регистрирующего органа о наличии этого подразделения.
Офисы иностранных НКО осуществляют свою деятельность на территории РФ в виде филиалов или представительств иностранных юридических лиц и должны пройти процедуру аккредитации на территории РФ в Государственной регистрационной палате (управление по аккредитации представительств иностранных кампаний46), в Министерстве внешнеэкономических связей (отдел по работе с иностранными организациями) и не имеют самостоятельных прав юридического лица.
Довольно запутано и документальное оформление регистрации НКО. Общемировая практика предполагает наличие в процессе регистрации минимального количества определенных документов и рассматривает саму регистрацию как административный акт, подразумевающий минимум произвольного суждения или усмотрения со стороны правительственных чинов-
45 Ст. 21 и 47 ФЗ «О некоммерческих организациях».
46 Адрес: г. Москва, Смоленский б-р, д. 3/5, тел. 245—07—05. Для аккредитации необходимо представить нотариально заверенные консульскими учреждениями РФ (с переводом на русский язык) копии документов: именную доверенность иностранной НКО на проведение переговоров об открытии представительства; письменное заявление с указанием наименования иностранной НКО, времени ее возникновения, местонахождения, предмета деятельности, органов управления и руководства, цели открытия представительства, информации о деловых связях с российскими партнерами и перспектив сотрудничества; устав или положение иностранной НКО, свидетельства о ее регистрации; решение об открытии филиала или представительства на территории РФ; заверенное главой организации положение о филиале или представительстве на русском языке; банковскую справку о платежеспособности организации. А также рекомендательные письма российских партнеров; документ, подтверждающий юридический адрес филиала; письмо о согласии на открытие представительства от администрации города, где оно будет открыто.
ников. Думается, что в России эти рекомендации не выполняются или выполняются лишь отчасти. Например, государственная регистрация НКО в форме общественных объедине-ний47 предполагает предоставление в регистрирующий орган: 1) заявления, подписанного членами постоянно действующего руководящего органа НКО48, по форме, утвержденной регистрирующим органом, с указанием организационно-правовой формы НКО, основных целей, названия и места нахождения руководящего органа; 2) устава49 с указанием даты его принятия уполномоченным органом; 3) выписки из протокола50 учредительного съезда (конференции, общего собрания); 4) сведений об учредителях НКО; 5) документа об уплате регистрационного сбора; 6) документа о предоставлении юридического
47 Государственная регистрация иных форм НКО в официальной части совпадает с регистрацией общественных объединений, но имеет свою специфику. Так, регистрация православных религиозных организаций на предварительной стадии проводится с учетом требований внутренних документов Русской православной церкви. Регистрация торгово-промышленных палат предусматривает наличие не менее 15 учредителей и ограничивается возможностью регистрации лишь одной палаты в одном и том же административно-территориальном образовании.
48 Для общественных объединений с указанием ФИО, дат рождения, постоянного места жительства и телефона каждого члена руководящего органа НКО. В конце заявления указывается лицо, которому поручено вести переговоры о регистрации с указанием его паспортных данных и контактных телефонов.
49 Устав включает в себя сведения о названии, целях НКО, его организационно-правовой форме; структуре организации (включая сведения о филиалах, представительствах и др. видах обособленных подразделений), ее руководящих и контрольно-ревизионных органах, территории предполагаемой деятельности, условиях и порядке приобретения и утраты членства, правах и обязанностях членов (там, где оно есть), компетенции и порядке формирования, а также сроках полномочия и месте нахождения постоянно действующего руководящего органа, порядке внесения изменений и дополнений в устав, источниках формирования денежных средств и иного имущества; сведения о филиалах и представительствах (если они есть), а также сведения о порядке реорганизации или ликвидации НКО.
50 Для международных, общероссийских и межрегиональных общественных объединений предоставляются протоколы учредительных собраний (съездов, конференций). Выписка из протокола должна включать повестку дня по вопросам: создания НКО, утверждения устава, выборов руководящих и контрольно-ревизионных органов, назначения лиц, уполномоченных вести переговоры о регистрации НКО. В случае создания ассоциации (союза) необходим также учредительный договор с указанием порядка совместной деятельности по ее созданию, условиях передачи имущества в ее собственность и формы участия каждого из учредителей в ее деятельности. При этом учредительный договор подписывается всеми учредителями с указанием места, времени, номера государственной регистрации организации и ее юридического адреса.
адреса НКО51; 7) в случае необходимости — документов, подтверждающих право на использование в названии НКО52 личного имени или символики, защищенной законодательством РФ об охране интеллектуальной собственности или авторских прав.
Время, отпущенное законом на регистрацию, варьирует от месяца и более для общественных объединений, до 2—4-х недель для других форм НКО. Регистрационный сбор разнится от 5000 р. для общероссийских и международных до 500 р. для межрегиональных, региональных и местных общественных объединений. Для иных форм НКО регистрационный сбор устанавливается местными регистрационными органами.
Регистрирующие органы не имеют права отказать в приеме документов для государственной регистрации, но могут отказать в самой регистрации на основании закрытого перечня причин. Так, основаниями для отказа53 в регистрации могут служить: 1) противоречия устава НКО Конституции Российской Федерации и конституциям (уставам) ее субъектов, положениям ст. 16, 19, 20 ФЗ «Об общественных объединениях», законам об отдельных видах общественных объединений; 2) непредоставление полного перечня учредительных докумен-
51 Юридический адрес — это адрес, по которому учредители хотят произвести государственную регистрацию НКО и который является официальным местом нахождения ее управляющего органа. Документом о предоставлении юридического адреса может быть либо гарантийное письмо юридического лица, предоставляющего адрес на принадлежащей ему площади, подписанное руководителем юридического лица, либо заявление физического лица, предоставляющего адрес, написанное в произвольной форме с приложением выписки из домовой книги, копией финансового лицевого счета и письменным согласием всех совершеннолетних членов семьи лица, предоставляющего юридический адрес (в данном случае речь идет о домашнем адресе). Важно помнить, что предоставление юридического адреса не связано с правом адресополучате-ля пользоваться этим помещением.
52 Официальное название указывается во всех учредительных документах, государственном реестре, во всей исходящей документации, штампах, печатях, бланках НКО и обязательно должно содержать указание на организационно-правовую форму и основную цель деятельности, а для общественных объединений дополнительно указание на территориальную сферу (общероссийская, межрегиональная, региональная, местная) и характер деятельности НКО (ст. 4 ФЗ «Об общественных объединениях»). Причем указание на организационно-правовую форму является частью названия. Закон запрещает негосударственным НКО использовать в названии наименования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
53 В случае отказа заявителям сообщается об этом в письменной форме с указанием конкретных положений законодательства, нарушение которых повлекло отказ, отказ по мотивам нецелесообразности создания организации законом не допускается.
тов или их оформление в ненадлежащем порядке; 3) наличие зарегистрированной на той же территории, под тем же названием НКО54; 4) установление регистрирующими органами наличия в представленных на регистрацию документах недостоверной информации; 5) наличие в названии НКО информации и понятий, оскорбляющих нравственные, религиозные и национальные чувства граждан55. Как видно, перечень этих причин дает чиновникам широкий спектр возможностей для произвольных трактовок и мотивации отказа в регистрации или ее затягивания.
С момента государственной регистрации НКО приобретает права и обязанности: права — иметь собственность и ею распоряжаться, совершать гражданско-правовые сделки56, быть истцом и ответчиком в суде, пользоваться льготами, в том числе и налоговыми (при наличии соответствующих оснований); обязанности — регулярно предоставлять отчетность в налоговую службу, органы юстиции и статистики57. Все это означает, что именно НКО, а не ее члены, должностные лица, директора или сотрудники, несет отныне ответственность по долгам, договорам и обязательствам организации. Именно государственная регистрация дает НКО право на получение правительственных и иных грантов, а также налоговых льгот.
После регистрации НКО должна получить печать58 и встать на учет в Государственном комитете по статистике59, в нало-
54 Название включает в себя как слова, заключенные в кавычки, так и указание на организационно-правовую форму НКО.
55 Это основание для отказа в регистрации относится только к НКО в форме общественного объединения.
56 Покупать, продавать, арендовать имущество, выполнять работы и оказывать услуги, открывать счета в банке и т.д.
57 Негосударственные фонды — в случае наличия заработной платы.
58 Печать нужна для постановки на учет в налоговой инспекции, изготавливается на основе копии свидетельства о регистрации, заявления и эскиза заявителя и должна быть зарегистрирована в органах внутренних дел по месту нахождения НКО (в Москве — в Реестре печатей). Утвержденный органами внутренних дел эскиз печати должен включать официальное наименование НКО с указанием организационно-правовой формы, данные о государственной регистрации и эмблему, если ее наличие с описанием оговорено в уставе или она утверждена в качестве товарного знака или знака обслуживания.
59 Положение «О порядке представления государственной статистической отчетности в Российской Федерации», утвержденное Госкомстатом России 14 августа 1992 г., № 130. Для постановки на учет требуется представить копию устава, копию учредительного договора, копию свидетельства о государственной регистрации.
говых органах60, в отделениях Фонда социального страхования России, Пенсионного фонда РФ и Фонда обязательного медицинского страхования61.
В Государственном комитете по статистике каждой НКО присваивается код Общероссийского классификатора предприятий и организаций (ОКПО), сохраняемый за ней на все время ее существования. На основе введенных в действие с 1 января 2000 г. Общероссийского классификатора форм собственности (ОКФС) и Общероссийского классификатора организационно-правовых форм (ОКОПФ)62 каждой НКО может быть присвоен (см. раздел 70 «Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями») один из следующих кодов:
60 Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. Для постановки на учет требуется представить: заполненную карточку постановки на учет в налоговых органах в трех экземплярах; заявление о постановке на учет в двух экземплярах; нотариально заверенные копии учредительных документов (устава, выписки из протокола учредительного собрания, учредительного договора); нотариально заверенную копию свидетельства о государственной регистрации; копию справки о постановке на учет в органах государственной статистики с указанием идентификационных кодов; документ, удостоверяющий местонахождение органа управления НКО; документ, подтверждающий открытие счета в банке (в пятидневный срок после открытия). Сроком постановки на учет в налоговой инспекции считается десятидневный срок с момента выдачи свидетельства о государственной регистрации. (Замечание: регистрация неправительственных НКО в налоговых органах во всем мире вызвана и сопровождается значительными налоговыми льготами. Как мы уже говорили, в российском законодательстве нет как самих льгот, так и четкого разделения НКО на правительственные и неправительственные. Постановка законом неприбыльных, неправительственных по юридическому статусу организаций социальной направленности в системе налогообложения и отчетности на одну доску с коммерческим и государственным сектором экономики или даже с НКО, созданными при участии государства, максимально сужает их и без того незначительные финансовые возможности, а следовательно, сдерживает развитие и самого «третьего сектора» и гражданского общества в целом.)
61 Указ Президента Российской Федерации «О Фонде социального страхования Российской Федерации» от 7 августа 1992 г. № 822, Закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости РФ и в фонды обязательного медицинского страхования на 2000 год» от 20 ноября № 197-ФЗ, Закон Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. Для постановки на учет необходимо представить: заявление о постановке на учет на бланке установленного образца; заполненный бланк приложения к заявлению по форме, утвержденной фондом; нотариально заверенные копии учредительных документов (список см. в предыдущей сноске); нотариально заверенную копию свидетельства о государственной регист-ации.
62 Приняты постановлением Госстандарта Российской Федерации 30 марта 1999 г. (№ 97).
76 — Садоводческие, огороднические или дачные неком-
мерческие товарищества
77 — Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств
78 — Органы общественной самодеятельности
80 — Территориальные общественные самоуправления
81 — Учреждения
82 — Государственные корпорации
83 — Общественные и религиозные организации
84 — Общественные движения
85 — Потребительские кооперативы
88 — Фонды
93 — Объединения юридических лиц (ассоциации и со-
юзы)
94 — Товарищества собственников жилья
96 — Некоммерческие партнерства
97 — Автономные некоммерческие организации
89 — Прочие некоммерческие организации63.
Для открытия банковского счета, наряду с копией справки о постановке на учет в органах государственной статистики с указанием идентификационных кодов необходимо представить: заявление установленного образца об открытии счета в 2-х экземплярах; карточку с образцами подписей лиц, которым предоставлено право распоряжаться счетом с оттиском печати; нотариально удостоверенные копии учредительных документов; нотариально заверенную копию свидетельства о государственной регистрации; копию справки о постановке на учет в налоговых органах.
На наш взгляд, вся эта громоздкая система бюрократических согласований, операций и документов крайне затрудняет и затягивает процесс создания и регистрации НКО в России, дает широкие возможности чиновничьему произволу и злоупотреблениям, с одной стороны, и крайне отвлекает всех участников процесса создания рынка услуг населению — с другой.
63 Под понятие «прочие некоммерческие организации» подпадают в том числе такие нетипичные формы НКО, как, например, стационарные учреждения отдыха и оздоровления детей-инвалидов, военно-патриотические организации, общины малочисленных народов и др. Деятельность каждой из них помимо общего законодательства также регулируется специальными законами (в данном случае соответственно постановлением Минтруда РФ от 10 апреля 2000 г. № 29; постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 55 «О военно-патриотических молодежных и детских объединениях»; Федеральным законом от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
Сама по себе нужная процедура регистрации НКО с обретением ими статуса юридического лица доведена бюрократической волокитой до абсурда и, по сути, является матрицей формирования сложной системы государственной регламентации деятельности НКО и запутанной системы отчетности. Все это в совокупности с отсутствием четкого законодательного разделения НКО на правительственные и неправительственные, взаимной и общественной выгоды с вытекающими из этого льготами и преимуществами существенно тормозит развитие сектора и требует серьезной работы по совершенствованию его законодательной базы.
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2005. № 4
А.Ю. Полунов
РУССКАЯ ПРАВОСЛАВНАЯ ЦЕРКОВЬ КАК СУБЪЕКТ МЕЖСЕКТОРНОГО СОЦИАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Лавинообразное нарастание социальных проблем в современной России и затянувшийся кризис систем социального обеспечения, во многом унаследованных от советского времени, требует проведения фундаментальных преобразований в данной сфере. Ошибочные, недостаточно просчитанные меры способны привести к тяжелым последствиям, о чем ярко свидетельствует вспышка общественного недовольства, вызванная монетизацией льгот. Масштаб и сложность социальных проблем в современной России настолько велики, что традиционный, бюрократический путь их решения вряд ли может быть эффективен. Все более актуальной становится необходимость налаживания межсекторного партнерства, т.е. системы, которая бы отвечала ведущим тенденциям общемирового развития социальной сферы. Важнейшей проблемой возникающего в современной России межсекторного партнерства является крайняя слабость ключевого элемента данной системы — некоммерческих организаций, которые должны стать связую-
Полунов Александр Юрьевич — кандидат исторических наук, доцент.
