CC BY
254
В. А. Мещерягина*
Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права
Аннотация. В статье содержится комплексный теоретический анализ подходов к пониманию юридической природы конституционного права на обращение в Российской Федерации. Раскрывается специфика его содержания как субъективного права. Обозначается спектр нерешенных теоретико-правовых и практических вопросов, совокупность которых препятствует развитию института конституционного права на обращение в Российской Федерации.
Ключевые слова: право на обращение, обращение, субъективное право, законный интерес, юридический факт.
001: 10.17803/1994-1471.2015.59.10.071-077
Конституция Российской Федерации1 не просто является основным документом государства, а представляет собой ключевое звено конституционного механизма, обеспечивающего, с одной стороны, стабильность взаимодействия общества и государства, с другой — их развитие и динамизм.
Во взаимоотношениях личности и государства последнее является ведущим субъектом, реализует свои властные полномочия посредством специального аппарата принуждения. Именно по этой причине постоянное развитие конституционно-правовых норм и институтов, позволяющих личности эффективно влиять на публичную власть и контролировать ее деятельность, необходимо для поддержания баланса во взаимоотношениях личности и государства. Одним из таких институтов является закрепленное в ст. 33 Конституции РФ право на обращение, предопределившее качественно новый этап в развитии целого ряда позиций государственного и общественного развития Российской Федерации.
1 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в редакции от 5 февраля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. С. 445.
Спектр подходов к пониманию юридической природы конституционного права на обращение невероятно широк. Так, различные ученые рассматривают его как: средство (осуществления и охраны прав личности; укрепления связи органов государственной власти, органов местного самоуправления с населением; разрешения противоречий в общественной и политической жизни; общественного контроля за деятельностью органов власти)2; форму волеизъявления3 или участия граждан в управлении делами государства и общества; гарантию участия граждан в управлении делами государства4; результат (получение источника аналитической информации, необходимой для рациона-
2 Скрябина М. В. Реализация конституционного права граждан на обращение в органы публичной власти : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 48.
3 Савоськин А. В. Система обращений граждан в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и кон-клюдентных обращений) // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 7. С. 1345.
4 Соловьев С. Г., Попов И. Е. Необходимость рефор-
мирования законодательства об обращениях граж-
дан // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 38.
© Мещерягина В.А., 2015
* Мещерягина Вероника Александровна — адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России [Metsheryagina@yandex.ru]
620057, Россия, г. Екатеринбург, ул. Корепина, д. 66
лизации деятельности органов и должностных лиц]5.
С каждым из приведенных мнений можно согласиться, хотя их нельзя назвать бесспорными, так как они отражают лишь отдельные грани института обращений. Комплексный подход к пониманию юридической природы конституционного права на обращение представляется предпочтительным, позволяя в полном объеме осветить особенности данного правового феномена как крайне сложного и, увы, несовершенного правового образования. Большой объем и конкурирующее правовое регулирование конституционного права на обращение, безусловно, сказываются на его эффективности. Так, при составлении обращения граждане затрудняются при разграничении видов обращений, составляют их без указания сути, конкретных требований и т.д., направляют в некомпетентные органы, что порождает затягивание рассмотрения их требований и дачи ответа по существу поставленных вопросов органами и должностными лицами.
Для уяснения причин несовершенства правового регулирования права на обращение обратимся к конституционной норме, согласно которой: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». На уровне Конституции РФ отсутствует четкое указание на цель подачи обращения, его предмет, форму, содержание и т.д. Текст приведенной нормы имеет отчасти декларативный оттенок, замыкающийся на установлении круга субъектов и самого факта наличия права обращаться, что позволяет отдельным авторам отнести его к категории «объективное право».
М. И. Абдулаев считает, что термин «объективное право» следует рассматривать как совокупность (систему] общеобязательных юридических норм, установленных и охраняемых государством6. Л. С. Явич указывает, что объективное право является абстрактным,
5 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1910. С. 65.
6 Абдулаев М. И. Теория государства и права. М., 2004. С. 27.
статическим выражением динамических правоотношений, выраженных в субъективном праве посредством конкретных юридических норм7. Н. И. Матузов считает, что объективное право — это законодательство данного периода в данной стране, субъективное право представляет собой конкретные возможности, права, требования, притязания, законные интересы, а также обязанности, которые возникают на основе и в пределах этого законодательства на стороне участников юридических отношений8.
Следовательно, для того, чтобы подробно рассмотреть конституционно-правовую категорию «обращение граждан» в качестве субъективного права, необходимо обратиться к федеральному законодательству. При широком подходе в число обращений следует включать все волеизъявления граждан, адресованные органам публичной власти, в том числе в суд. Однако последние охватываются ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, вступают в некото -рую конкуренцию с со ст. 33 Конституции РФ и, учитывая ограниченный объем, в настоящей публикации не рассматриваются.
Итак, из содержания ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»9 (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ] следует, что его целью является регулирование правоотношений, связанных с реализацией гражданином Российской Федерации конституционного права на обращение и установление порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
С. С. Алексеев дает определение понятию «правоотношение» как возникающее на основе норм права индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантиру-
7 Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 162.
8 Перевалов В. Д. Теория государства и права: учебник для бакалавров. М., 2013. С. 77.
9 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в редакции от 24 ноября 2014 г.) // URL: http: // www.garant.ru.
емая) принудительной силой государства10. О. Е. Кутафин определяет категорию «конституционно-правовое отношение» как общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей11. Е. Н. Трубецкой писал о природе субъективного права следующим образом: «это сфера внешней свободы, которая предоставляется человеческой личности нормами объективного права»12.
Таким образом, категория «субъективное право» является одним из основополагающих признаков правоотношения, связывает объект правоотношения и его субъектов.
По мнению А. В. Перевалова, субъективное право представляет собой границу, предел проявления меры возможного поведения, включает в себя ряд правомочий:
1) право на собственные фактические действия, направленные на использование полезных свойств объекта права;
2) право на юридические действия, на принятие юридических решений;
3) право требовать от другой стороны исполнения обязанности, т.е. право на чужие действия;
4) право на самозащиту всеми способами, не запрещенными законом;
5) право притязания, которое заключается в возможности привести в действие аппарат принуждения против обязанного лица, т.е. право на принудительное использование обязанности13.
Однако исторический аспект развития института конституционного права на обращение свидетельствует о том, что не всегда обращения граждан находились в этой «границе» правового поля. Так, Ю. Н. Алистратов констатирует, что институт обращений граждан в государственные органы имеет дли-
10 Алексеев С. С. Общая теория права. М., 2008. С. 82.
11 Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 14.
12 Лыскова Е. И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика. 2007. № 6. С. 70.
13 Перевалов В. Д. Теория государства и права : учеб-
ник для бакалавров. М., 2013. С. 189.
тельную (многовековую) историю развития. Возникнув как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, он не сразу получил правовое закрепление, а первоначально существовал как стихийное социальное движение14.
Можно с уверенностью говорить о том, что некоторая «стихийность» и «самобытность» развития присуща институту конституционного права на обращение и на современном этапе. Это выражается в расширении спектра субъектов рассматриваемого правоотношения, усилении доминирующей роли гражданского общества в нем, появлении новых видов обращений.
Например, как уже было обозначено выше, в соответствии со ст. 33 Конституции РФ правом на подачу обращения наделены граждане России. Вместе с тем в соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ право на обращение выступает эффективным способом защиты и реализации своих прав и свобод иностранными гражданами, апатридами, в частности является обеспечительным механизмом при получении последними гражданства Российской Федерации.
Затем, в 2013 году ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ была дополнена ч. 415, распространившей действие закона на обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также установившая новых адресатов обращения — государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностные лица, осуществляющие публично значимые функции.
Представляется, что указанное дополнение напрямую связано с Федеральным законом от 09 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и орга-
14 Алистратов Ю. Н. Право граждан на обращение в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 46.
15 Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"» // URL: http: // www.garant.ru.
нов местного самоуправления»16 (далее — Федеральный закон № 8-ФЗ) и Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»17 (далее — Федеральный закон № 210-ФЗ], с принятием которых конституционное право на обращение приобрело новый вектор развития.
Так, согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 8, законодатель определил в качестве субъекта (пользователя информацией] государственные органы, органы местного самоуправления. В данном случае можно говорить о специфике подхода к пониманию права на обращение как субъективному праву, поскольку правомочия должностных лиц, органов государственной власти являются не только правом указанных субъектов, но и должностной обязанностью. Например, в п. 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 59-ФЗ указано, что государственный орган, орган местного самоуправления запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц18.
Хотелось бы обозначить, что аналогичная ситуация характерна для отдельных видов обращений, направляемых гражданами. В качестве примера можно привести закрепленное в ч. 7 ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»19 уведомление, которое является субъективным правом на обращение, но в соответствии
16 Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 1 декабря 2014 г.) // URL: http: // www.garant.ru.
17 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в редакции от 31 декабря 2014 г.) // URL: http: // www.garant.ru.
18 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 24 ноября 2014 г.).
19 Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в ред. от 4 декабря 2014 г.) // URL:
http: // www.garant.ru.
с ч. 1 ст. 4 этого же Закона выступает также элементом организационной процедуры публичного мероприятия (является обязанностью для граждан].
Также с принятием Федерального закона № 8-ФЗ субъективное право на обращение было органически расширено сферой доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В данной связи Л. Л. Сакулина заметила, что в указанных правоотношениях реализуется одновременно два права: право на информацию и право на обращение. По ее мнению, конституционной гарантией права граждан на информацию является реализация права на обращение20.
Обозначенную взаимосвязь можно проследить также в положении п. 2 ст. 5 Федерального закона № 210-ФЗ, где указано, что одним из требований к организации предоставления государственных и муниципальных услуг является получение заявителем полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг.
Однако возвратимся к Федеральному закону № 59-ФЗ, в котором термин «обращение гражданина» законодатель формулирует посредством перечисления его видов. Этот подход нельзя назвать удачным, так как он не содержит характерных признаков данного правового явления. Несмотря на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ указанный Федеральный закон регламентирует отношения в сфере обращений граждан по остаточному принципу, тем не менее он является основополагающим и должен содержать универсальный терминологический аппарат.
Также нельзя назвать удачными нормативные определения понятий видов обращений. Например, в вышеуказанном Законе существует юридическая коллизия между ч. 3 статьи 4 и ч. 5 статьи 5, где последняя фактически регламентирует отдельный подвид заявлений, по характеристике не совпадающий с признаками, содержащимися в норме-дефиниции. Аналогичную ситуацию можно наблю-
20 Сакулина Л. Л. Механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию : дис. ...канд. юрид. наук. М., 2006. С. 164.
дать в формулировке ч. 4 ст. 1 Федерального закона № 8-ФЗ, где «запрос» раскрывается через термин «обращение». Сообщение о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, в зависимости от цели подачи заявления очень сложно разграничить от рекомендации с целью совершенствования деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (предложение) или просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав (жалобы).
Вообще, из смысла статьи 4 Федерального закона № 59-ФЗ под обращением можно понимать скорее юридический факт — правомерное действие, выраженное определенными актами или действиями, направленное на адресата, в результате чего происходит возникновение, изменение или прекращение правоотношений (ведь само по себе составление письменного обращения не является реализацией субъективного права).
Говоря о конституционном праве на обращение как о субъективном праве, можно с положительной стороны обозначить внедрение категории «законный интерес» в законодательном определении жалобы. Так, Г. Ф. Шершеневич утверждает: «Интересы обеспечиваются действием объективного права и там, где нет субъективного права»21. Данное суждение развивает А. В. Малько, указывая, что в законных интересах опосредуются интересы, которые право не успело перевести в субъективные права в связи с быстро развивающимися общественными отношениями и которые нельзя типизировать в связи с их индивидуальностью, редкостью, случай-ностью22. Так как эта категория характерна сущности обращений граждан, необходимо использовать ее более активно в законодательной практике.
Таким образом, с содержательной стороны конституционное право на обращение можно определять как «юридический факт», «объективное право», «субъективное право». Последнее — это конкретизированные возможности
21 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Т. III—IV. М. : Изд-во бр. Башмаковых, 1910. С. 2б3.
22 Малько А. В. Законные интересы советских граждан : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1985.
С. 37.
(полномочия), используемые в определенных правоотношениях и направленные на персонифицированный круг лиц (адресатов).
Выводы и предложения.
Во-первых, термин «обращение» следует изложить в формулировке, разграничивающей не только его виды и формы, но и структуру субъектного состава, содержания правоотношения, цели волеизъявления. Обращение — это волевое действие индивидуального или коллективного субъектов в устной, письменной либо электронной формах, направленное органам государственной власти, местного самоуправления, государственным, муниципальным учреждениям и иным организациям, должностным лицам, с целью побуждения их к реализации принадлежащих им полномочий, в целях удовлетворения интереса инициатора. В данном случае можно согласиться с мнением А. В. Савоськина, что в соответствии Федеральным законом № 210-ФЗ рассмотрение обращений граждан — это государственная (муниципальная) услуга23.
Во-вторых, в Федеральном законе № 59-ФЗ следует расширить перечень обращений: предложение (обращение, направленное с целью совершенствования правового регулирования отдельных сфер социально-экономического развития путем изложения конкретных рекомендаций), заявление (обращение, направленное с целью получения прав и реализации законных интересов); жалоба (обращение, направленное с целью защиты и восстановления прав и законных интересов граждан или информирования о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций); сообщение (обращение, содержащее информацию о преступлении, правонарушении); уведомление (обращение, направленное с целью информирования органов государственной власти, местного самоуправления и их должностным лицам с целью информирования указанных органов, в соответствии с законодательством Российской Федерации); ходатайство (обращение, направленное в органы государственной власти, местного самоуправления и их должностным лицам в рамках административных процедур); запрос
23 Савоськин А. В. Указ. соч. С. 578.
(обращение, направленное в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа].
В-третьих, на законодательном уровне следует закрепить структуру жалобы и заявления, выделив вводную (изложение сути обращения, причина, основание и обоснование],
описательно-мотивировочную, для подробного описания отдельных аспектов вопроса, заключительную (формулировка конкретных требований] части.
Данные меры будут способствовать преодолению существующей неоднозначности в понимании юридической природы конституционного права на обращение и дадут позитивный импульс для его реализации.
Библиография:
1. Алистратов Ю. Н. Право граждан на обращение в органы публичной власти и органы местного самоуправле-ния в условиях становления демократического правового государства в России: дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 1997.
2. Абдулаев М. И. Теория государства и права. — М. : Финансовый контроль, 2004.
3. Алексеев С. С. Общая теория права. — М. : ТК Велби, Проспект, 2008.
4. Кутафин О. Е. Конституционное право России. — М. : Юристъ, 2004.
5. Марченко М. Н. Теория государства и права. — М. : ТК Велби, Проспект, 2004.
6. Малько А. В. Законные интересы советских граждан : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1985.
7. Матузов Н. И. Теория государства и права. — М. : Юристъ, 2004.
8. Перевалов В. Д. Теория государства и права. — М. : Юрайт, 2013.
9. Скрябина М. В. Реализация конституционного права граждан на обращение в органы публичной власти : дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2007.
10. Соловьев С. Г., Попов И. Е. Необходимость реформирования законодательства об обращениях граждан // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 6.
11. Савоськин А. В. Система обращений граждан в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и конклюдентных обращений) // Актуальные проблемы российского права. — 2014. — № 7.
12. Савоськин А. В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? // Административное и муниципальное право. — 2014. — № 6.
13. Сакулина Л. Л. Механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006.
14. Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. — Киев, 1906.
15. Лыскова Е. И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика. — 2007. — № 3.
16. Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. — М., 1910.
17. Явич Л. С. Общая теория права. — Ленинград : Издательство ЛГУ, 1976.
References (transliteration):
1. Alistratov Ju. N. Pravo grazhdan na obrashhenie v organy publichnoj vlasti i organy mestnogo samoupravlenija v uslovijah stanovlenija demokraticheskogo pravovogo gosudarstva v Rossii: dis...kand. jurid. nauk. — Spb., 1997.
2. Abdulaev M. I. Teorija gosudarstva i prava. — M. : Finansovyj kontrol', 2004.
3. Alekseev S. S. Obshhaja teorija prava. — M. : TK Velbi, Prospekt, 2008.
4. Kutafin O. E. Konstitucionnoe pravo Rossii. — M. : Jurist#, 2004.
5. Marchenko M. N. Teorija gosudarstva i prava. — M. : TK Velbi, Prospekt, 2004.
6. Mal'ko A. V. Zakonnye interesy sovetskih grazhdan : avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. — M., 1985.
7. Matuzov N. I. Teorija gosudarstva i prava. — M. : Jurist#, 2004.
8. Perevalov V. D. Teorija gosudarstva i prava. — M. : Jurajt, 2013.
9. Skrjabina M. V. Realizacija konstitucionnogo prava grazhdan na obrashhenie v organy publichnoj vlasti : dis. ... kand. jurid. nauk. — SPb., 2007.
10. Solov'ev S. G., Popov I. E. Neobhodimost' reformirovanija zakonodatel'stva ob obrashhenijah grazhdan // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2010. — № 6.
11. Savos'kin A. V. Sistema obrashhenij grazhdan v sootvetstvii s ob#ektivnoj storonoj voleiz#javlenija grazhdan RF (podsistemy ustnyh, pis'mennyh i konkljudentnyh obrashhenij) // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. — 2014. — № 7.
12. Savos'kin A. V. Dopustimo li priznavat' rassmotrenie obrashhenij grazhdan raznovidnost'ju gosudarstvennyh (municipal'nyh) uslug? // Administrativnoe i municipal'noe pravo. — 2014. — № 6.
13. Sakulina L. L. Mehanizm administrativno-pravovogo regulirovanija realizacii prava grazhdan na informaciju : dis. ... kand. jurid. nauk. — M., 2006.
14. Trubeckoj E. N. Jenciklopedija prava. — Kiev, 1906.
15. Lyskova E. I. Stanovlenie i razvitie instituta obrashhenij grazhdan // Pravo i politika. — 2007. — № 3.
16. Shershenevich G. F. Obshhaja teorija prava. — M., 1910.
17. Javich L. S. Obshhaja teorija prava. — Leningrad : Izdatel'stvo LGU, 1976.
Материал поступил в редакцию 3 февраля 2015г.
The legal nature of the constitutional right to appeal as a subjective right
MESCHERYAGINA, Veronica Aleksandrovna — Associate of the Department of Constitutional Law, the Ural Law Institute of
the Ministry of Internal Affairs of Russia
[Metsheryagina@yandex.ru]
620057, Russia. Ekaterinburg. st. John Smith, 66
Review. The article provides a comprehensive analysis of the theoretical approaches to the understanding of the legal nature of the constitutional right to appeal in the Russian Federation. Specifics of its content as a subjective right is given. Represented by a range of unsolved theoretical legal and practical issues, the aggregation of which hinders the development of the institute of the constitutional right to appeal in the Russian Federation.
Keywords. The right to appeal, an appeal, a subjective right, a legal interest, the legal fact.
