CC BY
44
Юридическая ответственность в избирательном
процессе
За последнее время в избирательном законодательстве произошли огромные перемены. Выборы девяностых годов разительно отличались от того мероприятия, которое называлось выборами в советские времена. Современное российское законодательство выгодно отличается от советского существенно большей определенностью и системностью.
Избирательное законодательство продолжает оставаться одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. После принятия Конституции Российской Федерации сформировалась достаточно разветвленная система законодательных актов о выборах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. При этом частая смена законов о выборах, корректировка подходов к правовому регулированию в основном не связаны с необходимостью восполнения пробелов в законодательстве. Происходившие в последнее время изменения в избирательном законодательстве в первую очередь были вызваны преимущественно
А.В. Протченко
политическими причинами, стремлением руководства страны усилить «вертикаль власти».
В Распоряжении Президента Российской Федерации от 1 ноября 1994 года №558-рп «О Федеральной программе повышения правовой культуры избирателей - граждан Российской Федерации, организаторов избирательного процесса и представителей общественных объединений Российской Федерации» наряду с традиционным понятием «организация (подготовка) и проведение выборов» было введено новое понятие «избирательный процесс», обозначающее технологическую инфраструктуру и форму реализации конституционных принципов организации периодических и свободных выборов, обеспечения избирательных прав и свобод человека и гражданина в рамках предусмотренной конституцией и законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур, гарантий их соблюдения и выполнения.
Юридическая ответственность является неотъемлемым компонентом избирательного процесса. Она выступает в качестве одной из правовых гарантий проведения свободных демократических выборов, осуществляемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Юридическая ответственность — это одна из форм социальной ответственности. Но кроме юридической в обществе действуют и иные формы социальной ответственности: моральная, политическая, организационная, общественная, партийная и иная. Организационная и политическая ответственности знают такие формы, как отчет, отставка, моральная - осуждение общественным мнением, партийная - исключение из партии и т.п. В совокупности все эти виды и предназначаются для обеспечения упорядоченности, стабильности общественных
Протченко Антонина Викторовна - ведущий юрисконсульт Тихоокеанского государственного университета, аспирантка Тихоокеанского государственного университета (г. Хабаровск)
отношений в различных сферах жизнедеятельности общества.
Несмотря на широкий разброс мнений и определений понятия юридической ответственности, отечественные и зарубежные авторы сходятся на том, что юридическая ответственность всегда связана с государственным принуждением. Она сопровождается наступлением отрицательных последствий для правонарушителя в виде ограничений личного и имущественного порядка.
Юридическая ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса в правопорядке при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме.
Под юридической ответственностью в публично-правовой сфере понимается установленная законом обязанность правонарушителя ответить за совершенное им правонарушение перед государством и претерпеть действие санкций в виде определенных правоограничительных мер, которые применяются к нему соответствующими юрисдикционными органами.
Юридическая ответственность по целому спектру признаков отличается от всех других видов. Прежде всего, она всегда оценивает прошлое: это ответственность за действие (бездействие), которое уже имело место, произошло. Этим юридическая ответственность отличается от организационной, политической и иных видов ответственности, обращенных в будущее.
Юридическая ответственность рассматривается как правоотношение между государством и гражданином, при котором государство в лице своих органов имеет право наказать правонарушителя, а он обязан претерпеть это наказание. По этим взглядам, у правонарушителя возникает как бы обязанность претерпеть определенные лишения, установленные государственно-властным путем, за правонарушение. Но это все же слишком формальное и идеализированное понимание юридической ответственности, т.к. не всякий правонарушитель, особенно преступник, принимает на себя обязанность «претерпеть» наказание, напротив, он всячески стремится его избежать.
Начальная стадия избирательного процесса включает в себя составление списков избирателей, образование избирательных
округов и участков.
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, которые предоставляются исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом избирательном округе определяются соответствующей избирательной комиссией и утверждаются соответствующим представительным органом не позднее, чем за 60 дней до дня голосования. При этом должно соблюдаться примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей (не более 10 процентов) а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более 15 процентов; при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов отклонение от средней нормы представительства в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанные пределы, но не более чем на 30% . Требование примерного равенства избирательных округов не применяется при выборах в федеральные государственные органы, например в Государственную думу, в случае если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ, что приводит к нарушению материального равенства избирательного права.
Существует мнение о том, что СМИ - это четвертая власть. СМИ охватывают огромную аудиторию, обладают превосходным даром убеждения, являются прямым путем к изменению власти. Именно поэтому в СМИ следует ввести строгие рамки в проведении агитации. Распространены случаи, когда под давлением администрации СМИ отказывают неугодным кандидатам в размещении материалов, а эфир и газетные площади заполняют скрытой рекламой в пользу представителей власти. Одна из главных проблем в проведении выборов - это неравные условия доступа кандидатов и избирательных объединений к государственным и
муниципальным СМИ. Основную роль в искажении итогов голосования на федеральных и региональных выборах играет неравный доступ претендентов к СМИ, причем не только и не столько в период избирательной кампании, сколько до ее начала. На муниципальных выборах ситуация несколько иная. Там значительную роль играют более примитивные методы - отказ в регистрации, подкуп, прямые фальсификации как досрочного, так и обычного голосования. Важнейшим фактором является то, что СМИ ведут агитацию не только в периоды избирательных кампаний, но и между такими периодами.
Более всего, неравенство возможностей официальных и оппозиционных кандидатов проявляется при организации встреч с избирателями. Для первых доступны любые трудовые коллективы, массовые мероприятия и всякие помещения. Власти активно используют для воздействия на электорат концерты эстрадных звезд, спортивные состязания, разнообразные шоу. В то же время оппозиционерам мэрия может отказать в помещении для встречи под надуманным предлогом вроде эпидемии гриппа.
Одним из оснований отказа в регистрации кандидата является установленный решением суда факт подкупа избирателей кандидатом, его доверенным лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также действовавшим по их поручению иным лицом или организацией. Под подкупом понимается вручение избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей, кроме как за выполнение организационной работы (за сбор подписей избирателей, участников референдума, агитационную работу); вознаграждение избирателей, участников референдума, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещание произвести такое вознаграждение; льготная распродажа товаров, бесплатное распространение любых товаров, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, кампании референдума; предоставление услуг безвозмездно или на льготных условиях, а также воздействие на избирателей, участников референдума посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материаль-
ных благ (в том числе по итогам голосования), оказания услуг иначе, чем на основании принимаемых (в соответствии с законодательством) решений органов государственной власти, органов местного самоуправления. Так, решением Калининградского областного суда отменена регистрация одного кандидата в депутаты Калининградской областной думы четвертого созыва по одномандатному избирательному округу №11. За счет избирательного фонда кандидата в депутаты был изготовлен агитационный материал в виде листовки (формата А4) тиражом 2000 экземпляров, в которой содержались обещания избирателям в случае его избрания перечислять часть зарплаты на оплату услуг опытного юриста, который поможет ему квалифицированно отстаивать права избирателей, оказавших ему доверие, в различных инстанциях, в том числе в суде. В этом материале кандидатом в депутаты дано обещание его избирателям оказывать им юридическую помощь, что является одной из форм подкупа и обоснованно признано нарушением избирательного законодательства.
Опыт последнего десятилетия показал, что законодательное обеспечение контроля над ходом голосования и подсчетом голосов
- едва ли не самое уязвимое звено нашей избирательной системы. При подсчете бюллетеней наблюдателей отодвигают на такое расстояние от избирательных столов, что их присутствие теряет смысл; права наблюдателей и членов комиссий с совещательным голосом, обозначенные в Федеральном Законе, не подкреплены обязанностью избирательных комиссий соблюдать эти права; абсурдно широкий размах в ряде мест приобретает голосование на дому, где тайна голосования весьма проблематична; протоколы участковых комиссий заполняются и корректируются в территориальных комиссиях и т.д. Теоретически даже один неправильно поданный или неправильно подсчитанный голос способен привести к невозможности с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей по избирательному участку. Вот почему нормы общественного контроля надо обязательно закрепить в законодательстве, как бы это ни осложняло жизнь избирательным комиссиям.
Сегодня тема достоверного установления итогов голосования на каждом избиратель-
ном участке становится актуальной как никогда. Главная причина такого пристального внимания к достоверности установления результата голосования каждого избирателя состоит, прежде всего, в готовности избирательной системы организовывать выборы в строгом соответствии с обновленным избирательным законодательством. Это результат многолетней работы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, организаций, созданных при ЦИК России, различных общественных объединений, основной уставной целью которых является содействие становлению и развитию демократической избирательной системы.
Второй немаловажный фактор пристального внимания к гарантиям избирательных прав при установлении итогов голосования
- это своеобразное отношение политтехно-логов к возможности «пересмотра» результатов уже проигранных выборов с учетом того, что законодатель оставляет все меньше и меньше лазеек для использования «грязных» избирательных технологий.
Результат выборов (выборы состоялись, действительны и победил конкретный кандидат) может быть достоверным и останется достоверным после правильного учета голоса избирателя, но необходимо, как того требует закон, достоверно установить итоги голосования на каждом избирательном участке, на каждой территории. То есть нельзя (и это требование закона) произвольно вносить данные в любую строку протокола об итогах голосования, даже если не выполняются контрольные соотношения, установленные соответствующим законом.
Для выхода из этой ситуации (протокол составлен, а контрольные соотношения не выполняются) законодатель предусмотрел довольно большой спектр возможных выходов: начиная от составления повторного протокола, заканчивая повторным подсчетом голосов на избирательном участке, который может происходить по инициативе самой участковой комиссии либо по решению вышестоящей избирательной комиссии или суда. Любая проблема с количественным расхождением в контрольных соотношениях числа бюллетеней может быть решена путем принятия гласного коллегиального решения участковой комиссией (например, о недостаче или потере избирательного бюллетеня), но никак не путем исправления
(«корректировки») итоговых данных в протоколах.
Только после того, как будут подведены достоверные итоги голосования на каждом избирательном участке, можно с уверенностью говорить о достоверности (верности не подлежащих сомнению) результатов волеизъявления избирателей.
Более того, районные суды, к которым по подсудности относятся дела об отмене итогов голосования на избирательных участках и на отдельных территориях, для восстановления попранных избирательных прав в полном объеме должны принимать решения, обязывающие соответствующие избирательные комиссии подвести достоверно и правильно итоги голосования без оглядки на то, влияют ли допущенные «искажения» в итоговых протоколах на общий результат выборов по избирательному округу. Так, выборы депутатов Брянского городского Совета народных депутатов третьего созыва по одномандатному избирательному округу №3, проведенные 6 марта 2005 года, Постановлением избирательной комиссии г. Брянска от 9 марта 2005 г. №125 признаны несостоявшимися, в связи с чем Постановлением избирательной комиссии г. Брянска от 21 июля 2005 г. №3 назначены повторные выборы, и 9 октября 2005 г. по избирательному округу №3 проведены повторные выборы, по результатам которых был избран депутат, как набравший наибольшее количество голосов, но не тот, который победил на выборах, которые проводились 6 марта 2005 г. В соответствии с решениями Бежитского районного суда г. Брянска и определениями судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда выборы, состоявшиеся 6 марта
2005 г., избирательной комиссией Брянской области признаны действительными и состоявшимися, а избранным депутатом признан депутат, победивший на выборах 6 марта 2005 г., которые постановлением избирательной комиссии г. Брянска были признаны несостоявшимися.
В настоящее время избирательные комиссии практически формируются администрацией, и она подбирает туда таких людей, которые ей там удобны. У российской бюрократии имеется огромный опыт формирования коллегиальных органов. Коллегиальный орган совсем не обязательно «наполнять» своими идеологическими сторон-
никами. Главное, чтобы область интересов большинства коллегиального органа была достаточно ограниченной и известной манипуляторам. В последнее время стало понятно, что для создания более убедительного образа коллегиальности в коллегиальные органы надо включать небольшое количество оппозиционеров. Так, на парламентских выборах 1995 года российские и зарубежные аналитики предрекали успех оппозиции. Чтобы не допустить этого, в окружении президента предприняли попытку сформировать «партию власти». Точнее, предполагалось создать две партии - левоцентристскую, которая оттянула бы голоса избирателей от коммунистов, и правоцентристскую, объединившую сторонников реформ. Ничего из этой затеи не вышло: коммунисты не спешили поступаться принципами и покидать своих вождей, а назначенный лидером правоцентристской партии «Наш дом - Россия» В. Черномырдин и слышать не хотел о политических альянсах с либеральными партиями Е. Гайдара («Выбор России») и Г. Явлинского («Яблоко»). Кроме того, все более заметное место занимали партии более радикального толка -Либерально-демократическая партия В. Жириновского и Конгресс русских общин (лидером этого общественного объединения был Д. Рогозин, но серьезный политический вес Конгресс обрел после того, как летом 1995 года в него вступил популярный генерал А. Лебедь, специально вышедший в отставку ради участия в политической жизни). В итоге выборы закончились совсем не так, как хотелось бы руководству страны. Больше всего голосов и избирателей получили КПРФ (22,3 процента) и ЛДПР (11,6 процента). «Наш дом - Россия» немного не дотянул до 10 процентов, а леволиберальное «Яблоко» собрало всего 6,9 процента голосов. Все прочие партии не преодолели пятипроцентного барьера, по закону о выборах необходимого для того, чтобы политическое объединение могло быть представлено в Госдуме. Другие партии прошли в парламент лишь благодаря победе своих кандидатов в одномандатных избирательных округах. Многие опасались, что президент попытается объявить результаты выборов недействительными, однако этого не последовало: власть согласилась играть по правилам.
Ключевая роль в проведении выборов и
подсчете голосов принадлежит избирательным комиссиям. Поэтому так важно сделать их более законопослушными и представительными, независимыми от местных органов власти, от конкретных должностных лиц. При этом повышается ответственность и избирательных комиссий в целом как коллегиальных органов, и каждого конкретного их члена. Если член избирательной комиссии привлекается к административной ответственности по суду, это означает, что он лишается статуса члена комиссии, даже будучи ее председателем. Человек должен обладать чувством огромной ответственности, выполнять законы безусловно, служить им, а не отдельным личностям.
То, что нынешнее избирательное законодательство нуждается в серьезной корректировке, не подлежит сомнению, так как от справедливых выборов зависит легитимность власти и будущее страны. К сожалению, зависимость судей от местных властей приводит к тому, что члены избирательных комиссий испытывают страх не перед совершением уголовного преступления, а перед той властью, чей заказ они исполняют.
Судьи являются единственными посредниками между центральной властью и выборными административными органами. Еще А. Токвиль говорил, что только они в состоянии заставить выборного чиновника повиноваться, не нарушая при этом прав избирателей. Поэтому в демократическом обществе многократно возрастает роль и значение третьей ветви власти - судебной, а в современной России остро стоит проблема формирования законодательной базы и ликвидации существующей асимметрии властей.
Суды и прокуратура не входят в систему государственной власти субъекта Федерации. Формально они независимы от администрации субъекта Федерации и должны полностью финансироваться из федерального бюджета. В некоторых регионах действительно наблюдается определенная независимость судов и прокуратуры от местной администрации. Ярким примером является отмена решения о недействительности выборов губернатора Красноярского края в 2002 году (там краевой суд дважды отменял решения краевой избирательной комиссии о недействительности выборов).
Одной из основных проблем избиратель-
ного процесса является низкая явка избирателей. Граждане в последние годы неохотно идут голосовать. В таких странах, как Великобритания, Австралия, Индия, США, планка явки вообще отсутствует. 5 декабря
2006 года были внесены изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно первой редакции указанного закона, в части, где сказано, что выборы признаются несостоявшимися в случае, если в них приняло участие менее 20 процентов от числа избирателей, внесенных в списки избирателей, минимальный процент законом мог быть повышен для выборов в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В изменениях к указанному закону данный пункт признан утратившим силу. Теперь, согласно данному закону, число голосовавших избирателей, участников референдума определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования. Число участников референдума, принявших в нем участие, определяется по числу подписей участников референдума в списке участников референдума, проголосовавших в помещении для голосования в день голосования, и по числу отметок в списке участников референдума о том, что участник референдума проголосовал в помещении для голосования либо досрочно. Таким образом, теоретически выборы могут быть признаны состоявшимися, если проголосует один избиратель, если даже один из кандидатов будет голосовать сам за себя. В России такая система может привести к еще большему злоупотреблению.
За последние десять лет накоплен большой правовой массив в области организации подготовки и проведения избирательных кампаний, который касается, в основном, функционирования российской избирательной системы в целом и статуса избирательных комиссий. Однако слабая правовая регламентация отношений органов внутренних дел и избирательных комиссий на федеральном и региональном уровнях диктует необходимость создания единой четкой нормативно-правовой базы по вопросам совместной деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий в период организации подготовки и проведения из-
бирательных кампаний, что даст предпосылки для реальной защиты избирательных прав граждан РФ.
Право граждан избирать и быть избранными стоит в центре всех процессов формирования органов государства, т.е. носит властеобразующий характер. Всеобщие выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также референдумы предоставляют возможность контроля над деятельностью этих органов вплоть до полной смены правителей. Право избирать и быть избранным в наибольшей степени дает ощущение принадлежности гражданина к своему государству и демократизма этого государства.
Для того чтобы избежать злоупотребления чиновниками своих полномочий, создать в России такой избирательный процесс, который действительно бы проходил в рамках демократии, а не под ее прикрытием, необходимо дальнейшее совершенствование законодательной базы и становление независимой судебной власти, которая станет наиболее перспективным направлением развития избирательного процесса в России. Очень многое зависит еще и от атмосферы нравственности, и от поведения основных участников избирательного процесса. Для того чтобы в полной мере пользоваться правами и свободами, мы обязаны соблюдать Закон и блюсти его исполнение. Прежде всего, выборы в полной мере должны стать средством свободного волеизъявления избирателей, реальным инструментом формирования эффективной и ответственной власти.
До тех пор, пока в избирательном законодательстве не будут ликвидированы пробелы, порождающие возможность использования их заинтересованными лицами в преступных целях, борьба с преступлениями в сфере соблюдения избирательных прав граждан практически невозможна.
Литература и источники:
1. Конституция Российской Федерации.
- М., 2004. - 125 с.
2. Федеральный закон РФ от 12.06.2002 г. №67 «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 11 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №24. - Ст. 2253; в ред. от
30.12.2006 г. // СПС «Гарант».
3. Федеральный закон РФ от 10.01.2003 г. М19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - №2. -Ст. 171.
4. Федеральный закон РФ от 20.12.2002 г. №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2002. -№51. - Ст. 4982.
5. Определение Верховного суда Российской Федерации от 12.07.2006 г. №?83-Г06-10 // СПС «Гарант».
6. Определение Верховного суда РФ от
10.03.2006 г. №71-Г06-14 // СПС «Гарант».
7. Комментарии к Конституции Российской Федерации / Гл. ред. Л А. Окуньков. -М.: БЕК, 1996. - 664 с.
в.Аннеми Нейтс-Уйттебрёк. Контроль за выборами: основные понятия и практический опыт / Аннеми Нейтс-Уйттебрёк.
- Москва: Бюро фонда Фридриха Науман-на, 1995.
9. Бадовский, Д.В. Проблемы моделирования и прогнозирования результатов ре-
гиональных выборов / Д.В. Бадовский // Вестник МГУ. - 2000. - №4. - Сер. 12.
10. Бузин, А.Б. Административные избирательные технологии. Московская практика / А.Б. Бузин. - М.: РОО «Центр «Панорама», 2006.
11. Зелетдинова, ЭА. Российская демократия глазами А. де Токвиля / ЭА. Зелетдинова II Вестник МГУ. - 2000. - №1. -Сер. 18.
12. Колосова, Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации / Н.М. Колосова. -М.: ГОРОДЕЦ, 2000.
13. Люблинский, П.И. Преступления против избирательного права / П.И. Люблинский. - С-Петербург: Типолитография А.Г. Розена (А.Е. Ландау), 1906.
14. Тучков, С.М. Особенности применения технологий «паблик рилейшнз» в региональных избирательных кампаниях / СМ. Тучков II Вестник МГУ. - 2000. - №4. -Сер. 12.
