CC BY
138
Возный С. А.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления как основа формирования гражданского общества
Возный Сергей Александрович
Национальная академия государственного управления при Президенте Украины (Киев, Украина) Аспирант
РЕФЕРАТ
В статье анализируются роль и значение эффективного взаимодействия институтов местного самоуправления и органов государственной власти для становления в Украине гражданского общества. Автор обращает внимание на такие противоречия, как отсутствие разветвленного нормативно-правового поля, неготовность субъектов — как простых граждан, так и государственных служащих — к восприятию соответствующих «правил игры», нежелание властных структур «поделиться властными полномочиями» и т. п. Рассматриваются такие процессы, как «кризис легитимности» и «кризис участия», которые сдерживают развитие самоуправления страны.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
политика, культура, власть, самоуправление
Vozniy S. A.
Interaction between State Government and Local Self-governments as a Basis for the Formation of Civil Society
Vozniy Sergey Alexandrovich
National Academy for Public Administration under the President of Ukraine (Kiev, Ukraine) Graduate Student
ABSTRACT
In the article is analyzed the role and importance of effective cooperation of local government institutions and public authorities for the establishment of civil society in Ukraine. The author draws attention to such controversies as the lack of extended regulatory framework and unreadiness of subjects — both ordinary citizens and civil servants — to accept relevant "rules of game", the reluctance of authorities to cede "public authority" etc. The article considers such processes as "crisis of legitimacy" and "crisis of participation" that hinder the development of self-government of the country.
KEYWORDS
human, politics, culture, power, self-government, freedom, responsibility
Формирование гражданского общества — процесс длительный. В Украине он развивается противоречиво и болезненно. В его основе лежит поиск эффективных форм самоуправления, влияния граждан на институты государственной власти, апробация механизмов ответственности субъектов взаимодействия самоуправления и государственной власти. Сегодня мы наблюдаем (и чувствуем) противоречивость развития общественного и местного самоуправления. Ее преодоление, или, по крайней мере, минимизация является необходимым условием развития гражданского общества.
Общество может действительно стать гражданским, если обретет самостоятельность, будет иметь свой собственный фундамент и проникнется духом творчества и свободы, активности и ответственности. В Украине процесс формирования граж-
данского общества только начинается. В этом контексте можно выделить следующие ключевые позиции: во-первых, невозможность, и даже опасность, формирования гражданского общества «сверху», т. е. по желанию или по плану представителей власти; во-вторых, настоятельную необходимость реформирования государства в максимально благоприятный институт для развития внутренне-мотивированной инициативы и политической активности граждан, их общественных организаций. Своеобразным стержнем общественной организации и управления должно стать местное самоуправление.
Конституция и Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» предусматривают, что право территориальной общины на местное самоуправление осуществляется обществом как непосредственно с использованием различных форм прямой демократии (местный референдум, местные выборы, общее собрание и т. п.), так и через деятельность выборных и других органов местного самоуправления. Определяя субъект местного самоуправления, Конституция Украины исходит из концептуальных положений общинной теории местного самоуправления, согласно которой, различаются «естественные» и «искусственные», образованные актами государственной власти, административно-территориальные единицы. Право на местное самоуправление имеют только территориальные общины административно-территориальных единиц, которые возникают естественным путем. К «естественным» административно-территориальным единицам относятся поселения — села, поселки и города.
В качестве важной формы участия граждан в местном самоуправлении могут выступить органы самоорганизации населения, под которыми целесообразно понимать выборные органы, создаваемые местной территориальной «громадой» (общиной микрорайона, улицы, квартала и др.) в порядке, определенном законом и уставом местного сообщества, для решения вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления, и наделенные местным советом частью собственной компетенции, финансов, имущества. В частности, возможно определить четкий статус, управленческие, правовые и организационные формы такого важного элемента системы местного самоуправления, как органы самоорганизации населения.
Под органом самоорганизации населения нужно понимать избирательный орган, который создает местная территориальная община (микрорайона, квартала, улицы и т. д.) для решения вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления, имеющих значение, соответственно, для городской или поселковой территории, и который местный совет наделил частью собственной компетенции, финансов, имущества.
В действующем законодательстве, нормативных актах органов местного самоуправления порядок реализации права граждан и участия в местном самоуправлении, к сожалению, как правило, подробно не регламентируются (за исключением местных выборов). Такая ситуация существенно затрудняет внедрение новых форм в практику территориальных общин и не способствует дальнейшему развитию местной демократии, привлечению граждан к участию в решении вопросов местного значения. Закон «О местном самоуправлении в Украине» фактически ограничивается только установлением перечня некоторых форм, к которым относится местный референдум (ст. 7), общее собрание граждан (ст. 8), местные инициативы (ст. 9) и общественные слушания (ст. 13). Этот перечень, как нам кажется, является далеко не полным и не включает ряда форм участия граждан в местном самоуправлении, которые достаточно широко практикуются в развитых зарубежных странах и отдельными местными общинами в Украине.
Правовая регламентация таких вопросов может быть осуществлена на двух уровнях — законодательном (в рамках Законов «О местном самоуправлении в Украине», «О референдумах в Украине» и других) и локальном (в уставах территориальных общин). Можно расширить перечень элементов системы местного самоуправления,
внеся в него общественные формирования, местные ячейки политических партий, общественные организации, предприятия, учреждения и организации, находящиеся в коммунальной собственности. В частности, предметом устава территориальной общины могут быть вопросы организации местных инициатив, общественных слушаний, общих собраний граждан, индивидуальных и коллективных обращений к органам и должностным лицам органов местного самоуправления, общественных работ, самообложения, участия в работе органов местного самоуправления и образования ими органов, общественного обсуждения проектов актов органов местного самоуправления. К ним, например, можно отнести индивидуальные и коллективные обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления (петиции), общественные работы по благоустройству территории населенного пункта, предоставление услуг социально незащищенным жителям, самообложение, участие в работе органов местного самоуправления и органов, которые ими образуются и т. п.
Реалистично мыслящие ученые и политики сейчас все более активно говорят о «кризисе легитимности» и «кризисе участия», которые сдерживают развитие самоуправления страны. Кризис легитимности свидетельствует о том, что политическая власть пока не способна убедить общество в необходимости и оптимальном функционировании существующих государственных институтов. Это обусловлено кризисом самого государственного строя, его номенклатурно-теневым характером, несбалансированностью противовесов всех ветвей власти, разочарованием граждан, их неуверенностью в том, что государство функционирует именно для них. Подавляющее большинство украинских граждан не убеждены в том, что именно это государство предоставит им наилучшие возможности для автономного проявления в различных сферах общественной жизни.
Поэтому преодоление всеобщего разочарования предусматривает проведение экономических и политических реформ, которые привели бы к автономному функционированию экономической и политической сфер, доступу к собственности различных общественных групп, налаживанию эффективности действий всех ветвей власти, цивилизованному диалогу между государством и группами интересов. Кризис участия связан с ростом в процессе трансформации общества специфицированных групп интересов, которые пытаются получить доступ к принятию политических решений, конкурируя с государственной бюрократией. Сегодня перспектива функционирования устойчивого гражданского общества зависит как от формирования «рациональной бюрократии», способной содействовать этому процессу, так и от возможностей роста уровня политической культуры населения. Ю. Габермас, в этой связи, справедливо подчеркивает, что «институализированная правом роль граждан должна быть вписана в контекст свободной политической культуры» [3, с. 231].
Без партнерских отношений между государством и обществом не может сформироваться ни мощное государство, ни успешное, богатое стабильное общество — здесь нужен диалог равных. Но это партнерство предусматривает жесткое «оппонирование власти» и контроль над ней со стороны населения, гражданских институтов [1, с. 119]. Для формирования институтов гражданского общества необходимым является основательное исследование путей содействия повышению эффективности и функциональности систем местного самоуправления, развитию многоуровневых территориальных общин и структур самоорганизации населения, разработка возможных вариантов формирования прозрачности и публичности в деятельности местных органов государственной власти.
Исполкомы местных советов формально созданы для обеспечения качественной реализации решений совета и контроля над их исполнением органами местной исполнительной власти, для работы постоянных, временных и контрольных комиссий и депутатов местного совета. Это (формально) — рабочий орган (исполнительный
аппарат) совета. Однако обеспечивают ли исполкомы эти требования и функции на уровне депутатского корпуса? Нет. В нынешней ситуации депутат фактически рассматривается работниками исполнительных органов советов как нежелательный и надоедливый проситель, от которого можно отмахнуться, сосредоточив всю свою энергию на выполнении повелений и интересов только одного человека — местного председателя (и, может, нескольких «избранников», приближенных к нему), который фактически единолично формирует всю управленческую вертикаль. Одновременно у избирателей создается иллюзия, что именно депутаты обладают возможностью осуществлять и контролировать процесс местного управления.
Итак, несмотря на то, что местному самоуправлению посвящен специальный раздел Конституции, а также Закон «О местном самоуправлении в Украине», органы местного самоуправления не имеют реальных рычагов влияния на управленческую ситуацию. Нужно расширить полномочия органов местного самоуправления (прежде всего, городских, районных, областных, поселковых и сельских советов), особенно в исполнительно-управленческой, финансовой и в имущественной сферах.
Бюджеты населенных пунктов (городов, поселков и сел), а также регионов (областей и районов) в части полномочий органов местного самоуправления должны составляться не местными органами исполнительной власти и не в виде формального утверждения проектов исполкома, а реально непосредственно органами местного самоуправления (советами), т. е. представительными органами населенных пунктов и регионов. Расширение налоговой базы органов местного самоуправления и введение эффективной системы местных налогов и сборов породили бы настоящую финансовую независимость населенных пунктов и регионов. Существует потребность в создании института коммунальной (муниципальной) собственности.
Основными правовыми актами, регулирующими проблемы местного самоуправления на международном уровне, являются «Европейская Хартия местного самоуправления» и «Всемирная декларация местного самоуправления». В этих документах отмечается, что принцип местного самоуправления должен быть определен в конституции или в основном законе о правительственных структурах страны. Местное самоуправление — это право и обязанность местных органов власти регулировать и вести общественные дела под личную ответственность и в интересах населения. Это право должно осуществляться отдельными лицами и представительными органами, которых свободно выбирают и периодически переизбирают путем равноправных всеобщих выборов, а их главных исполнителей избирают таким же образом или назначают с участием избранных органов.
Местное самоуправление — ключевое звено гражданского общества, без которого Украина никогда не сможет стать по-настоящему демократическим государством1. Сейчас система местного самоуправления в нашей стране реально все еще находится в стадии формирования. Система государственного управления в Советском Союзе не оставила места для самоорганизации и самодеятельности граждан на административно-территориальном уровне. Независимой Украине досталась в наследство и советская модель местных советов. Сейчас всевластие парткомов перешло к исполкомам и подчиненным им структурам. Реальная власть как на уровне областей, так и на уровне районов принадлежит местным государственным администрациям — органам исполнительной власти на местном уровне. Фактический контроль над местными государственными администрациями осуществляется секретариатом президента Украины.
1 Зшченко В. В. Делiберативнi моделi процесш управлЫня в умовах сусглльних та економнних трансформацм / В. В. Зшченко // Актуалы-л проблеми економки :науковий економнний журнал. 2011. № 5 (119). С. 4-12.
Именно местные государственные администрации составляют бюджеты областей и районов, а также бюджеты тех населенных пунктов, которые находятся на территории соответствующих областей и районов и подчинены им; в городах с элементом формального «самоуправления» (т. н. «города областного подчинения») эта функция также полностью контролируется соответствующими структурами исполнительного комитета, который, в свою очередь, реально полностью формируется, регулируется и подчиняется не органу местного самоуправления, а соответствующему местному председателю. В обоих случаях мы наблюдаем функциональную систему так называемого «вертикального управления», иерархического, централизованного по принципу «сверху вниз» по своему содержанию. Эта система может быть эффективной или стагнационной, авторитарной или демократической — вопрос не в этом. Проблема в том, что при ее доминировании любая система самоуправления, модели субсидиарности — абсолютно ненужные, и если даже существуют (как в Украине), то выполняют лишь роль «декора», имитации многоуровневого народовластия.
В контексте форм и перспектив регионального развития Украины преимуществами существующей централизованной системы управления, основанной на единоначалии, являются возможность концентрации ресурсов и усилий общества для достижения поставленных целей, структурная простота и ясность, возможность оперативного управления людьми и подразделениями, эффективное использование и распространение знаний и опыта, эффективное использование ресурсов, уменьшение возможности паразитирования исполнителей, которые находятся под эффективным контролем. Централизованное руководство было необходимым условием всех ступеней развития человечества. Однако централизованное руководство имеет и негативные проявления: ограничение инициативы низовых элементов системы, тенденция к увеличению числа промежуточных ступеней в управлении (рост бюрократии), возникновение антагонистических групп, стремящихся получить доступ к руководству и привилегиям; сложность организации контроля большого числа исполнителей, риск разрушения системы в результате некомпетентности или предательства руководства, его неспособности адаптироваться.
Местным советам и их депутатам фактически отведена формальная эпизодическая функция рассмотрения предоставленных исполкомом или госадминистрацией вопросов в комиссиях, быстрого обсуждения и голосования за десятки-сотни исполкомовских решений на сессиях советов. Реальный их анализ фактически невозможен в ситуации, когда на сессию совета выносятся десятки и сотни вопросов. Учитывая это, можно сделать вывод: необходимо увеличить число не эпизодических, а постоянных форм деятельности местных советов и депутатов.
Общественные дела должны решаться такими основными подразделениями местной власти, которые ближе к гражданам, а также ее территориальными звеньями среднего (или регионального) уровня в соответствии с действующим в каждой стране порядком. Местные органы власти должны иметь право действовать по собственной инициативе в отдельно оговоренных пределах и не касаться полномочий, изъятых из компетенции местных органов самоуправления.
Круг основных обязанностей местных органов самоуправления, как и процедура изменения этих обязанностей, должны быть отражены в конституции или законе. Предоставленная местным органам самоуправления власть, как правило, должна быть полной и исключительной. И даже тогда, когда центральным (или региональным) органам государственной власти предоставлено конституцией или уставом право вмешиваться в дела, ответственность за которые они разделяют с местными органами самоуправления, последние могут оставлять за собой право на проявление инициативы и принятия решений. В тех случаях, когда центральные или региональные государственные структуры делегируют определенные полномочия местным
органам самоуправления, они должны по своему усмотрению приспосабливать исполнение законов к местным условиям. Местные органы власти должны разумно и эффективно разделять право на принятие решений с другими уровнями управления, действующими на местах [2].
Изменения границ полномочий местных органов власти должны происходить по закону и после консультаций с заинтересованной местной общиной или несколькими общинами, а при необходимости — с помощью референдума, если это предусмотрено уставом. Местные органы власти должны иметь право на собственные финансовые ресурсы и свободно распоряжаться денежными поступлениями в пределах своих полномочий. Распределение средств между местными органами власти должно в разумных пропорциях согласовываться с решающимися задачами. Эти средства должны поступать регулярно и периодически, с тем, чтобы обеспечивать непрерывную работу служб и соответствующее финансовое планирование.
В случае делегирования каких-либо новых полномочий осуществляется перераспределение финансовых средств, необходимых для выполнения этих полномочий. Определенная часть финансовых ресурсов местных органов власти должна формироваться за счет местных налогов, платежей и взносов, размеры которых устанавливают эти органы. Налоги, которые местные органы власти должны иметь право увеличивать или от которых они получают гарантированную часть, должны носить достаточно общий и гибкий характер, чтобы обеспечивать местной власти возможность идти вровень с ее обязательствами. Автономия слабых в финансовом отношении местных органов управления нуждается в финансовом выравнивании. Право местных органов власти принимать участие в разработке правил, регулирующих общее пропорциональное разделение перераспределенных средств, должно быть четко определено.
Также должно быть определено предоставление одноразовых субсидий, предназначенных для финансирования специальных проектов или служб. Предоставление субсидий не обуславливает неоправданное вмешательство в политику, проводимую местными органами самоуправления в пределах их компетенции. Местным органам власти должно быть предоставлено право применять юридические средства защиты своей автономии в рамках законов, которые определяют и защищают их интересы.
Литература/References
1. Brugger W. Liberalismus, Pluralismus, Kommunitarismus. Studien zur Legitimation des Grundgesetzes / W. Brugger. Berlin : Duncker & Humblot, 2009. 393 s.
2. Filosofie. Politické vedy. Historie. Administrativa. Praha : Publishing House "Education and Science", 2011. Ss. 52-61.
3. Habermas J. Faktizität und Geltung. Beitrage zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaat / J. Habermas. Frankfurt : Suhrkamp, 2003. 704 s.
4. Rode K. Geschichte der europaischen Rechtsphilosophie / K. Rode. Dusseldorf : Köln : Bachem, 2004. 320 s.
