CC BY
68
С. Г. Сергеев
ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ В КОНТЕКСТЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ: ПРАВОВОЙ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ
В современной демократической системе управления выборы призваны играть одну из важнейших ролей, исходя как из институционального, так и из инструментальнофункционального подходов. С одной стороны, голосуя, граждане представляют имеющиеся в обществе интересы. С другой стороны, они формируют органы власти и наделяют полномочиями выборных должностных лиц. Выборы считаются тем механизмом, который позволяет обществу образовать легитимные властные институты и, в случае необходимости, провести их полную или частичную ротацию. Осуществляемое путем выборов обновление институтов власти и смена персональных ее носителей для стабильных демократических систем представляется рутинной процедурой. Совершенно иное отношение к избирательному действию возникает в условиях авторитарного или транзитно-неустойчивого (в системном отношении) политического режима: выборы каждый раз становятся неким судьбоносным, почти сакральным водоразделом, апокалиптическим по своему значению событием.
На нынешнем постсоветском пространстве наблюдается широкое разнообразие моделей политического устройства новых суверенных государств. Однако в большинстве из них, по крайней мере на официальном уровне, руководством декларируется стремление к установлению демократического способа организации власти и управления обществом. При этом выборы становятся своеобразным «маркером», который позволяет сторонним наблюдателям сделать вывод о соответствии или несоответствии получаемых результатов заявляемым устремлениям. Ориентиром в данном случае выступают так называемые международные стандарты в области избирательного права, важнейшими среди которых являются требования демократичности, всеобщности, периодичности, честности и справедливости свободных выборов, проводимых на основе равного и прямого1 избирательного права при тайном голосовании. Вышеозначенные принципы избирательного права являются базовыми условиями организации избирательного процесса в демократических странах, за соблюдением которых, как правило, внимательно следят не только национальные, но и международные/зарубежные наблюдатели. Именно признание или непризнание результатов национальных выборов с точки зрения их соответствия указанным принципам и избирательным стандартам может иметь решающее значение для будущего того или иного политического режима.
© Сергеев С. Г., 2006
1 Практика США, Великобритании, ФРГ и ряда других демократических стран позволяет говорить об определенной относительности данного пункта.
На политической карте Европы Республика Беларусь занимает особое место. По мнению многих западных политиков, здесь учрежден недемократический (авторитарный) политический режим, прикрывающийся демократическими, в том числе избирательными, процедурами. Именно поэтому представляется актуальным проанализировать прошедшие в Белоруссии президентские выборы и полученные результаты в их правовом и политическом измерениях. Готовиться к выборам главы государства в Белоруссии официальные власти начали заблаговременно. Действующая Конституция РБ в ч. 1 ст. 81 содержит норму об ограничении пребывания в должности Президента РБ двумя сроками подряд. Однако 17 октября 2004 г. в республике был проведен общенациональный референдум, позволивший действующему Президенту РБ А. Г. Лукашенко баллотироваться на третий срок. Следует заметить, что, согласно ст. 78 Конституции РБ, перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на республиканский референдум, определяется законом Республики Беларусь. Данный перечень содержится в ст. 112 Избирательного Кодекса РБ; в частности, в ней указаны, что «на республиканский референдум не могут выноситься вопросы, ... связанные с избранием и освобождением Президента Республики Беларусь». И конституционная, и приведенная выше запретительная норма Избирательного кодекса РБ, казалось бы, создают юридические условия, обеспечивающие незыблемость конституционного принципа сменяемости власти, характерного для демократического правового государства.
Подготовка, проведение и результаты референдума вызвали серьезный международный резонанс. Причины очевидны: А. Г. Лукашенко не только считается в западном демократическом сообществе недемократическим (авторитарным) лидером, но белорусским референдумом были демонстративно нарушены общепризнанные демократические принципы и требования в области избирательного законодательства, гарантирующие периодическую сменяемость лиц, облеченных властными полномочиями (в частности, политическая практика демократических государств исходит из правила «не более двух сроков подряд» для избираемого главы исполнительной власти). Вследствие этого в западном сообществе легитимность выбранной А. Г. Лукашенко технологии возможности продления полномочий поставлена под сомнение и, вместе с этим, поставлена под сомнение объективность и адекватность избирательных процедур, подлежащих применению на выборах Президента Белоруссии.
Важно отметить, что в преддверии президентских выборов белорусские власти провели своеобразную ревизию не только избирательного, но и уголовного законодательства. В частности, 21 декабря 2005 г. (за день до фактического начала президентской кампании) А. Г. Лукашенко подписал закон, предусматривающий уголовную ответственность «за дискредитацию республики», что на деле дает возможность официальным структурам подводить под действие 70-й статьи Уголовного кодекса РБ фактически любую оппозиционную деятельность (см.: Довнар, Березинцева, 2005). Западные государства выразили свою озабоченность, но, в то же время, направили в Белоруссию своих наблюдателей на президентские выборы-2006. Тем самым они все же признали
необходимость контроля за выборами в этой стране, а также косвенным образом легитимировали сами выборы и спорный с позиций соблюдения демократических стандартов референдум.
Российская Федерация предпочла вести себя более взвешенно, видимо, исходя из того, что проблематика белорусских выборов очевидно экстраполируется на российскую ситуацию. Предстоящие в 2008 г. выборы Президента РФ и чрезвычайно высокий уровень поддержки населением В. В. Путина заставляют всерьез задуматься о возможности / реальности / необходимости применения технологии «третий срок» в нашей стране. Опыт Белоруссии (позитивный или негативный) в этом случае становится чрезвычайно актуальным и, кроме того, приобретает прецедентный характер.
В европейской и общемировой практике на уровне международных документов выработаны и закреплены основные стандарты в области избирательного законодательства. Среди них, в частности, называются следующие: периодичность проведения выборов; проведение выборов в атмосфере свободы и честности; создание надлежащих условий для деятельности политических партий; беспрепятственный доступ всех субъектов избирательного процесса к средствам массовой информации; общественный контроль за ходом выборов и результатами голосования, а также гласность в ходе и обязательное опубликование итогов выборов. Вышеназванные стандарты должны выступать в качестве рекомендации при разработке и совершенствовании любого национального избирательного законодательства. Опыт постсоветских стран показывает, что избирательное право является одной из наиболее динамичных частей национального законодательства, часто меняется в силу многих причин, и поэтому плохо поддается кодификации. Кодифицирование избирательного законодательства имеет смысл только в странах с устоявшейся политической системой и развитыми демократическими традициями. В странах с неустоявшимися демократическими традициями власть будет использовать избирательное право в своих интересах, изменяя или соответствующим образом интерпретируя юридические положения.
Правовые основы избирательного законодательства Республики Беларусь изложены в Избирательном кодексе, который в его нынешней редакции действует с 2000 г. За прошедший период по нему проводились общенациональные парламентские (2000, 2004 годов), президентские (2001, 2006 годов), местные (2003 г.) выборы и упоминавшийся общебелорусский референдум (2004 г.). Западными странами все эти политические мероприятия не были признаны демократическими и прозрачными, прежде всего потому, что не был обеспечен равный доступ к средствам массовой информации для всех кандидатов и партий, участвующих в выборах, допускалось административное давление на оппозиционных кандидатов, а также прямые фальсификации.
Во многом допущенные нарушения определены тем, что зачастую положения Избирательного кодекса неконкретны, расплывчаты, делают возможным двойное толкование юридических норм. Кодекс содержит большое количество отсылок к другим законам и подзаконным актам, более того, некоторые его статьи находятся в противоречии
как с действующим законодательством, так и с Конституцией Республики Беларусь (в редакции 1996 г.). Очевидные правовые пробелы имеются в вопросах регулирования статуса кандидатов, политических партий, наблюдателей на выборах. Прошедшие в марте 2006 г. выборы Президента РБ ясно продемонстрировали, что хотя в целом республиканское законодательство о выборах содержит юридические положения, основанные на международных избирательных стандартах, тем не менее вышеозначенные коллизии и пробелы нивелируют демократический характер имеющихся правовых норм.
Показательным в этом отношении является следующий пример. Конституция РБ устанавливает исчерпывающий круг граждан, которые не имеют право участвовать в выборах (речь идет как об активном, так и о пассивном избирательном праве). Согласно ст. 64 Основного закона Беларуси, к ним относятся граждане, признанные судом недееспособными и лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы1, что общепринято в демократической электоральной практике.
Избирательный кодекс РБ накладывает дополнительные ограничения в отношении пассивного избирательного права и лишает права быть кандидатами в президенты и в депутаты всех уровней граждан с неснятой или непогашенной судимостью, а в повторных выборах не могут участвовать граждане, ранее снятые с избирательной кампании избирательными комиссиями или снявшие свои кандидатуры без уважительных причин (Ст. 87 Избирательного кодекса РБ).
Таким образом, нижестоящий в правовой иерархии закон вводит дополнительные правоограничения, которые нарушают национальные конституционные нормы, не соответствуют международным стандартам и являются узаконенным способом выборочного устранения властью политических конкурентов на выборах. Кроме того, прямым нарушением ст. 69 Конституции РБ является лишение общественных объединений права выдвигать своих кандидатов в депутаты, поскольку Кодекс такое право закрепляет лишь за политическими партиями, трудовыми коллективами и избирателями с использованием процедуры сбора подписей.
Выдвижение кандидатов по Кодексу обставлено множеством ограничений, которые сложно преодолеть без помощи власти. Например, если кандидат выдвигается от политической партии, то на территории избирательного округа должна иметься первичная организация этой партии, созданная в установленном порядке не позднее, чем за шесть месяцев до назначения выборов (Ст. 62 Избирательного кодекса РБ). Поскольку порядок создания первичных партийных структур регламентируется другими законодательными актами, к моменту начала выборов он может быть значительно изменен. Помимо этого, в настоящий момент большинство политических партий в Республике Беларусь не может зарегистрировать свои структуры без предварительной договоренности с исполнительной властью.
1 В указанной статье также говорится, что в голосовании не принимают участия лица, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано содержание под стражей. Данное положение явно не соответствует международным стандартам.
Не менее сложно осуществляется выдвижение кандидата путем сбора подписей избирателей. Любая ошибка или неточность грозит снятием с выборов, а установленная Кодексом процедура выборки подписей для проверки нетранспарентна, что позволяет активно применять административный ресурс «за» или «против» определенных кандидатов. Предусмотренное республиканской Конституцией и Избирательным кодексом (Ст. 64) РБ право выдвижения кандидатов трудовыми коллективами на практике используется лишь кандидатами от власти. Следует отметить, что трудовой коллектив выступает как активный субъект избирательного процесса, изначально при этом находясь в зависимом от власти и администрации предприятия положении.
В Избирательном кодексе РБ не получил развития принцип гласности при подготовке и проведении выборов. В данном нормативно-правовом акте не закрепляется право представителей общественности и журналистов на беспрепятственный доступ на все заседания избирательных комиссий, которые сами вправе решать, какую информацию о ходе выборов и в каком объеме они будут представлять общественности.
Главенствующее положение в системе избирательных комиссий Беларуси отводится Центральной комиссии РБ по выборам и проведению республиканских референдумов, образование которой является прерогативой главы государства. В соответствии с Конституцией (Ст. 84 п. 4 и ст. 98 п. 4 Конституции Республики Беларусь) и Законом «О Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов» от 30 апреля 1998 г., Президент РБ назначает шесть членов Центральной комиссии, включая председателя, а шесть других членов выбираются контролируемой Президентом верхней палатой парламента — Советом Республики. Президент также имеет право фактически немотивированного освобождения от должности председателя и членов Центральной комиссии (Ст. 84 п. 11 Конституции РБ). Существующий порядок формирования Центральной комиссии по выборам вызывает сомнения в ее объективности при решении вопросов, возникающих в ходе подготовки и проведения, определении результатов общенациональных выборов или референдума.
Немаловажным аспектом подготовки и проведения избирательной кампании является порядок ее финансирования. Избирательный кодекс РБ предусматривает траты из республиканского или соответствующего местного бюджета, либо специального внебюджетного фонда, контролируемого Центральной комиссией (Ст. 48 Избирательного кодекса РБ). На практике это означает, что государство не только берет на себя расходы по изданию определенного количества плакатов с программой и биографией кандидата, обеспечивает опубликование программы кандидата в печати и выступление в электронных СМИ, но имеет в своих руках реальные рычаги воздействия на кандидатов. Такое положение не соответствует мировым стандартам, поскольку во всех демократических странах кандидаты, политические партии, избирательные блоки имеют право свободно формировать собственные избирательные фонды и распоряжаться финансовыми средствами, а роль государства ограничивается, как правило, контрольными функциями за целевым расходованием средств и пресечением финансовых нарушений.
Наибольшие опасения вызывает юридически узаконенная упрощенная процедура проведения досрочного голосования (Ст. 53 Избирательного кодекса РБ) и голосования по месту проживания избирателей вне помещений для голосования (Ст. 54 Избирательного кодекса РБ). Правовое регламентирование такого голосования не содержит гарантии объективности и достоверности его итогов, а, как показывает практика, именно в данных случаях имеется широкое поле для всевозможных манипуляций голосами избирателей. При этом фактически исключается возможность осуществления эффективного и независимого контроля за голосованием. Особо следует заметить, что процедура контроля за подготовкой и проведением выборов в Кодексе детально не прописана. Правом приглашать международных наблюдателей наделена лишь Центральная комиссия по выборам и государственные органы (Ст. 33 п. 20 Избирательного кодекса РБ), процессуальную сторону наблюдения за выборами также определяет Центральная комиссия. Все это приводит к практической невозможности полноценного внешнего контроля со стороны общественности (в том числе и международной) за избирательной кампанией.
Все вышеозначенные проблемы, связанные с реализацией материальной и процессуальной составляющей белорусского национального избирательного права, в наибольшей степени обострились в связи с подготовкой и проведением выборов Президента РБ, назначенных на 19 марта 2006 г. Помимо юридических пробелов и коллизий ситуация осложнялась в силу политических причин: действующий Президент РБ А. Г. Лукашенко, претендовавший занять должность главы государства третий раз подряд, воспринимался (и воспринимается) Западом как авторитарный лидер, препятствующий демократическому развитию Беларуси1. Таким образом, и юридически, и политически демократическое сообщество было заранее готово к тому, чтобы не признать итоги выборов, исход которых изначально был достаточно очевиден. Неполное соответствие республиканского избирательного законодательства международным стандартам, очевидное несоответствие некоторых положений Избирательного кодекса Беларуси действующей Конституции РБ, его коллизионность и пробельность вкупе с сомнительной практикой правоприменения позволяют сделать вывод, что электоральные процедуры применяются белорусскими властями в сугубо технологическом аспекте — для формирования органов власти и замещения выборных должностей. При этом следует подчеркнуть: процесс выборов организуется ими таким образом, чтобы гарантированно получить заранее намеченный результат, чему в немалой степени способствует состояние республиканского избирательного и иного законодательства. Прошедшие выборы Президента РБ отчетливо показали, какие политтехнологические приемы, базирующиеся на соответствующим образом подготовленной правовой базе, использовались командой А. Г. Лукашенко для убедительной победы. Естественно, что они ориентированы прежде всего на имеющийся значительный административно-силовой ресурс действующего главы государства.
1 Достаточно показательно, что в среде западных политиков Беларусь называют «последним недемократическим государством в Европе».
В первую очередь следует обратить внимание на то, что, помимо должным образом проведенной подготовки в области законодательного обеспечения проведения выборов и утверждения персонального состава Центральной комиссии, Президент РБ произвел необходимое переформирование в собственно президентских и структурах исполнительной власти. В частности, в январе 2006 г. глава государства осуществил достаточно эффективную реорганизацию собственной администрации (Указ Президента РБ № 15 от 09.01.2006 г.), что позволило ему максимально мобилизовать имевшиеся в его распоряжении силы и средства. В своем выступлении А. Г. Лукашенко отметил: «Во всех структурах власти, на всех уровнях мы должны подойти к выборам с людьми, которые будут работать после избирательной кампании» (www.president.gov.by/press15885.html). Таким образом, он отчетливо давал понять, что не только уверен в победе, но и предпринимает все необходимые шаги, способствующие ее кадровому обеспечению. Одним из первых политических действий со стороны действующей власти стало предварительное «отсеивание» кандидатов при их регистрации. В конечном итоге удостоверения кандидатов на пост Президента РБ были выданы действующему главе государства А. Лукашенко, единому кандидату от оппозиции А. Милинкевичу, а также лидерам социал-демократической партии «Грамада» А. Козулину и либерально-демократической партии С. Гайдукевичу.
Аналитики склонны были считать, что последний из перечисленных зарегистрированных кандидатов «подстраховывал» действующего президента (возможно, на случай, если А. Милинкевич и А. Козулин договорятся об одновременном снятии своих кандидатур). С. Гайдукевич не скрывал уверенности в победе А. Лукашенко на предстоящих выборах и заявлял, что рассчитывает занять второе место по результатам выборов. В своей речи на церемонии регистрации кандидатов 17 февраля он и по содержанию и по форме повторил политические лозунги действующего главы государства: «У меня одна стратегическая задача — чтобы в Беларуси сохранялись стабильность, порядок и обеспечение достойной жизни граждан» (www.lenta.ru/articles/2006/02/20/four/). Единственным реальным, идеологически мотивированным оппонентом А. Лукашенко выступал А. Милинкевич, поскольку лидер «Грамады» А. Козулин на предстоящих выборах вряд ли мог отобрать значительное количество голосов у действующего президента, зато неплохо подходил для роли умеренного антагониста А. Лукашенко и, следовательно, потенциально мог внести раскол в стан оппозиции. Очевидно, что кандидаты «дублер» и «умеренный антагонист» усиливали позиции основного кандидата А. Лукашенко. Принципиальный противник действующего Президента РБ А. Милинкевич1 практически открыто поддерживался Западом, чем в ходе выборов достаточно умело воспользовалась президентская команда2. США и ЕС оказывали достаточно заметное давление на
1 А. Милинкевич, по данным социологов, являлся единственным, в достаточной степени известным белорусским избирателям, альтернативным кандидатом (см.: Мазаева, 2005).
2 Например, МИД РБ заявил, что встречи ведущих европейских политиков с А. Милинкевичем ресце-ниваются белорусской стороной как вмешательство во внутренние дела республики.
191
белорусские власти с целью принудить их к соблюдению всех международных избирательных стандартов и проведению нефальсифицированных выборов. Накануне президентских выборов в Белоруссии западные демократии заявляли о готовности ввести санкции (www.lenta.ru/news/2006/01/30/belorus). Однако несмотря на то, что под сомнение были поставлены легитимность выбранной А. Г. Лукашенко технологии «третий срок» и честность предстоящих выборов, западные демократии и демократические организации высказали намерение прислать в Белоруссию своих наблюдателей. В частности, как заявила ОБСЕ, одна из непосредственных задач наблюдателей — способствовать организации и проведению выборов Президента РБ в соответствии с общепризнанными в демократическом мире нормами избирательного права. Около полусотни международных экспертов были призваны наблюдать за регистрацией кандидатов, беспристрастностью и прозрачностью голосования, и еще 400 экспертов направлены контролировать голосование и подсчет голосов избирателей (www.lenta.ru/news/2006/02/11/osce/).
Уже на предварительном этапе введения в действие института международных наблюдателей Центральная комиссия предприняла действия, не допускающие присутствие «нежелательных» наблюдателей: в частности, приглашения на белорусские выборы не получили Грузия, Литва и Латвия, то есть те страны, руководство и политики которых подвергали критике А.Г. Лукашенко за недемократичность политического режима (www.lenta.ru/news/2006/01/19/noway/). Кроме того, не получили приглашения европарламентарии, а против независимых журналистов и политических деятелей из Украины, Польши, Чехии, России, высказавших намерение участвовать в белорусских выборах в качестве неофициальных наблюдателей, развернулась пропагандистская кампания (см.: Мазаева, 2006) и были предприняты меры административного воздействия вплоть до выдворения из страны (www.lenta.ru/news/2006/03/15/observers/). Минимизировав возможности независимого внешнего наблюдения за ходом подготовки и проведения выборов, белорусская власть имела возможность обеспечить необходимый на выборах результат. Полученные результаты президентских выборов в Беларуси не могут не вызывать сомнений в их абсолютной достоверности, хотя вряд ли стоит сомневаться, что А. Г. Лукашенко является действительным победителем электоральной гонки. Тревожными показателями являются явка избирателей (составившая 92,9%), сопоставление количества голосов, поданных за Лукашенко (83%) и получившего второй результат Ми-линкевича (6,1%), количество проголосовавших досрочно (по различным данным от 22 до 30%). Означенные маркеры позволяют сомневаться в несфальсифицированности представленных результатов голосования.
Кроме труднодоказуемого непосредственного административного вмешательства власти в процесс выборов гражданами Беларуси главы государства, приводящего к фальсификациям результатов, команда действующего Президента РБ достаточно активно использовала силовые рычаги воздействия. Пиком оказания силового давления на оппозицию со стороны действующей власти можно считать деятельность белорусского КГБ, раскрывшего заговор, нацеленный на изменение государственного устройст-
ва республики (www.lenta.ru/news/2006/03/02/coup/). Официальная версия гласила, что при поддержке «иностранных дипломатических представителей демократических государств» незарегистрированная неправительственная белорусская организация «Партнерство» готовилась организовать государственный переворот1. По мере приближения даты президентских выборов, силовые структуры Белоруссии осуществляли своеобразные акции политического устрашения, чаще всего в форме задержаний и арестов активистов и лидеров оппозиции. Следует признать, что действия силовиков не выходили за рамки действующего национального законодательства. Поводами для проводимых задержаний и арестов обычно, напротив, служили совершаемые оппозиционерами нарушения действующего законодательства (например, организация несанкционированных митингов).
В результате проведенного президентской стороной комплекса мероприятий шансы оппозиции добиться масштабной электоральной поддержки или поставить под сомнение полученный А. Г. Лукашенко исход выборов оказались минимальны. Действуя в рамках созданного правового поля и умело манипулируя имеющимися юридическими, административными, информационными ресурсами, белорусский политический режим обеспечил себе необходимое внутреннее (де-юре) и внешнее (де-факто) признание. Таким образом, формально-условное соответствие национального избирательного законодательства имеющимся мировым стандартам в совокупности с фактическим (инструментальным по своему характеру) выхолащиванием духа этих стандартов позволяет успешно использовать демократические избирательные процедуры для воспроизводства недемократического политического режима. При этом правоприменительная практика по своему значению становится важнее содержания юридических норм. Другими словами, наличие в целом демократического избирательного законодательства не означает обеспечения демократических выборов — демократическому законодательству должно соответствовать демократическое правоприменение, не носящее ситуативноконъюнктурного характера.
Литература
Довнар В., Березинцева О. Беспрецедентные меры безопасности// Коммерсант. 2005. 22 дек.
Мазаева О. Белоруссия обвиняет Европарламент в лукавстве // Независимая газета. 2006. 22 февр.
Мазаева О. Белорусские избиратели знают только Лукашенко// Независимая газета. 2005. 26 дек.
www.lenta.ru/articles/2006/02/20/four/
www.lenta.ru/news/2006/01/19/noway/
www.lenta.ru/news/2006/01/30/belorus
www.lenta.ru/news/2006/02/11/osce/
www.lenta.ru/news/2006/03/02/coup/
www.lenta.ru/news/2006/03/15/observers/
www.president.gov.by/press15885.html
1 При этом, как отмечало республиканское КГБ, неправительственная организация изначально намеревалась осуществлять параллельный подсчет голосов на выборах, то есть функции наблюдателя.
