CC BY
327
«последним гвоздем в гроб Директории». Призыв ЦК к вооружению членов партии для борьбы с реакционными силами он считал «лучшим подарком реакции»1. Монархические силы истолковали это письмо как призыв эсеров к вооруженному восстанию против Директории и использовали его как повод для переворота.
Чернов считал обвинения Авксентьева несостоятельными. «Возможно, что опубликование нашего документа несколько ускорило уже вполне подготовленное выступление заговорщиков, желавших предупредить наши приготовления к отпору», - признавал Чернов2. Судьба Директории была предопределена ее ошибками и просчетами. «Колчаковский заговор только спас Директорию от естественных последствий ее военной негодности... Но спас только в том смысле, что ее неминуемое поражение перенял на свои собственные плечи»3.
Установившаяся 18 ноября 1918 г. диктатура А.В. Колчака и начавшиеся репрессии против эсеров подтвердили предвиденье Чернова относительно перспектив Директории. Белогвардейская диктатура, опиравшаяся на реакционное офицерство, реставрировала монархические порядки.
Совершенно очевидно, ситуация в Сибири и без «черновской грамоты» привела к установлению военной диктатуры. Бесперспективность политики Директории осознавали и сами члены Всероссийского правительства. В 1920 г. В.М. Зензинов писал: «Правы, увы, оказались те из социалистов, которые остались в меньшинстве и предостерегали против коалиции с буржуазией, заранее убежденные в коварстве и измене последней, в неспособности понять глубокий смысл происходящих революционных событий. История оправдала их недоверие»4.
Апрельский пленум и IX Совет партии в июне 1919 г. осудили коалицию с кадетами. Для тщательного расследования причин отклонения от партийной тактики и для установления ответственных лиц на IX Совете партии была избрана специальная следственная комиссия5. «Уфимское совещание и тактика Директории вошли в сознание партии общепризнанным образцом того, как не надо вести партийную политику, а эсеровские деятели Директории лишились в партийной среде всякого авторитета», - подчеркивал Чернов6.
УДК 947. 084 О.Ф. Гордеев
ВРЕМЕННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО И ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА В РОССИИ (МАРТ-ОКТЯБРЬ 1917 г.): ИСТОРИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМЫ
С самых незапамятных времен люди искали эффективные и достойные разумного человека формы управления обществом. Проходили века, миновали тысячелетия. Человечество шло непростым, противоречивым путем общественного развития. Менялись формы собственности и способы производства, типы государственного устройства и институтов власти. Но никогда не исчезало, да и не могло исчезнуть, постоянное стремление людей к социально-правовому равноправию, к участию во всех государственных и общественных делах (политике, экономике, экологии, морали и т.п.).
Об одной из исторических идей народовластия и реформирования государственного правового строя размышляет автор статьи.
Вековая борьба человечества за воплощение идеи народовластия породила немало политических систем и институтов. В XVIII в., как полагает Н.Г. Королева, «...возникла представительная форма парла-
1 Письмо Авксентьева к с.-р. юга России (Париж, 31 октября 1919 г.) // Пролетарская революция. - 1921 - №1. -С.116-117; Партия социалистов-революционеров. Документы и материалы. Ч.2.Октябрь 1917 г. - 1925 г. - М., 2000. -Т.3. - С.413.
2 Чернов, В.М. Перед бурей / В.М. Чернов. - Нью-Йорк, - 1953. - С.390.
3 1.!.Б.0, архив В.М.Чернова, д.45 (е), л.25-26.
4 Зензинов, В.М. Немножко истории (К вопросу о коалициях) / В.М. Зензинов // Воля России. - 1920. - №67. Цит. по: Чернов, В.М. Историк или истерик / В.М. Чернов // Воля России. - 1925. - №3. - С.108.
5 Чернов, В.М. Из итогов прошлого опыта / В.М. Чернов // Революционная Россия. - 1922. - №23. - С.5; !.!^Д архив В.М.Чернова, д.45 (е), л.62.
6 ГАРФ, ф.5847, оп.1, д.69, л.433.
ментского типа. В XIX - начале XX вв. парламентский строй, основанный на принципах всеобщего равного, тайного избирательного права, приобрел форму власти политических партий, чьи программы поддерживались избирателями. Классический парламентаризм на протяжении почти двух веков являл собой реализацию основных принципов демократии»1.
По мнению упомянутого автора, к концу XX в. механизм современного парламентаризма дает сбои. Ярким примером этого явления служат почти повсеместное падение активности избирателей в ходе перевыборных кампаний, превращение их в шоу, нарастание нездоровой (популистской) конкуренции в борьбе за власть, коррупция, процветающая во властных структурах, создание мощных лоббистских центров в парламенте, пробуксовка механизмов приема законопроектов по экологии и восстановлению природной среды, здравоохранению и т.д.2 Особенно характерно это для современной России.
Имеет ли человечество в своем арсенале средства, способные вызвать к жизни новые политические формы общественного устройства или, на худой конец, модернизировать старые, часто незаслуженно вытесненные быстро текущем временем. Что касается нынешнего состояния нашей страны - ответ однозначно положительный: имеет. На наш взгляд, в условиях формирования здесь основ правового государства, перехода к рыночным отношениям, отлаживания вертикали власти становится возможным осуществление реальной системы самоуправления. В этом случае мог бы пригодиться исторический опыт российского земства, естественно предварительно проанализированный сквозь историческую ретроспективу.
В таком варианте представляет интерес работа по реформированию земства, подготовленная в законодательном плане правительством, появившемся в России в результате Февральской демократической революции.
Временное правительство с первых дней прихода к власти рассматривало земские учреждения и земские кадры как свою опору. И это естественно: ведь новое правительство имело сходный с земством состав. Из его 12 членов первого состава, большинство в котором были кадеты и октябристы, в деятельности земских учреждений ранее принимали участие не менее половины (И.В. Годнев, В.Н. Львов, А.И. Шинга-рев и др.), в том числе и глава правительства (он же - министр внутренних дел) князь Г.Е. Львов3.
Возрастание политической роли земств было подтверждено правительственным Постановлением «О возложении обязанностей губернаторов и вице-губернаторов на председателей губернских и уездных земских управ с сохранением на местах старого административного аппарата» 4 марта 1917 г. В документе, в частности, говорилось: «1. ... устранить от должности губернаторов и вице-губернаторов. 2. В губерниях, где введено земское положение, обязанности губернаторов временно возложить на председателей губернских земских управ, присвоив им наименование «губернских комиссаров Временного правительства». 3. Исправление административной деятельности в уездах местностей, где введено земское положение, поручить председателям уездных земских управ в качестве уездных комиссаров Временного правительства. 4. Признать желательным сохранение, в пределах возможности, всего существующего административного механизма в целях поддержания нормального хода жизни в стране»4.
На следующий день, 5 марта, возрастание политической роли земств было подкреплено телеграфным циркуляром Г.Е. Львова, отправленном в провинцию, о назначении губернскими и уездными правительственными комиссарами председателей земских управ «без какой-либо дополнительной процедуры оформления нового состояния и передаче в их руки всей полноты власти на местах»5.
Из этого следовало, что в качестве проводника своей политики на местах Временное правительство делало основную ставку именно на земства. В первой же своей декларации, обнародованной 3 марта
1917 г., оно заявило о намерении провести преобразование органов местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного избирательного права»6. «Это прямой вывод из того положения, что отныне органы самоуправления должны быть органами государственной власти на местах, а не какими-то специальными хозяйственными организациями.», - писал в этой связи Б.Б. Веселовский7.
1 Королева, Н.Г. Земство на переломе (1905-1907 гг.) / Н.Г. Королева. - М., 1995. - С. 3.
2 См.: там же.
3 См.: Измозик, В.С. Временное правительство. Люди и судьбы / В.С. Измозик// Вопр. истории. - 1994. - № 6. -С. 163-164; Политические деятели России. 1917 год: биограф. сл. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1993. -С. 80; 196-198; 359-360.
4 Революционное движение в России после свержения самодержавия. - М.: Изд-во АН СССР, 1957. - С. 426.
5 Герасименок, Г.А. Земское самоуправление в России / Г.А. Герасименок. - М.: Наука, 199 . - С. 52-54.
6 ГАРФ,Ф.1788,оп.6,д.15.ЛЛ.1-2.
7 Веселовский, Б.Б. Самоуправление на рубеже новой жизни / Б.Б. Веселовский // Земское дело. - 1917. №5-6. -
С. 203.
23 марта правительством было принято решение о создании Особого совещания для разработки реформ местного самоуправления. Возглавить его должен был сам премьер-министр, практически же стал руководитель Совещанием товарищ министра внутренних дел С.М. Леонтьев. В работе Совещания приняли участие известные деятели земского и городского самоуправления, юристы, экономисты, историки, представители государственных органов: Н.Н. Авинов, Д.Д. Протопопов, Б.Б. Веселовский, В.Н. Твердохлебов, Н.М. Тоцкий, С.Д. Урусов, В.Н. Шретер, А.А. Станкевич, И.Д. Цызарев, Л.И. Калистов, А.В. Терской, Н.Н. Виноградский, А.А. Буров и др. В составе Совещания было создано 17 комитетов, исходя из задач по реформированию местного самоуправления, среди которых можно выделить наиболее важные:
1) создание волостного и поселкового управления;
2) введение земских учреждений на окраинах;
3) пересмотр земского и городового положения;
4) реформа избирательного права в земствах и городах;
5) реформирование системы местного самоуправления1.
На первом рабочем заседании, состоявшемся 26 марта 1917 г., «Совещание, - пишет Г.А. Герасименко, - приняло программу деятельности. Предполагалось разработать проекты законов и постановлений по введению волостного земства и поселкового управления, привести земское и городское «Положения» в соответствии с изменившимися условиями, подготовить проект законов и постановлений о введении земства в неземских губерниях, скорректировать систему надзора над органами местного самоуправления и пр.»2.
Всю предполагаемую работу предстояло проводить в непростых условиях. Позже, уже в начале
1918 г., размышляя о прошедшем, Б.Б. Веселовский так характеризовал сопутствующие обстоятельства весны-лета 1917 г., когда велась разработка и начиналось внедрение новых законов: «... за 7 месяцев была выполнена такая работа, какой хватило бы на долгие годы; но темп событий был столь велик, что и эта быстрая разработка фатально отставала от жизни. Сильно тормозили дело хронические (с конца апреля) кризисы власти. Так, апрельский кризис задержал проведение через Временное правительство проекта волостного земства ровно на месяц (25 апреля - 21 мая). С мая начались мытарства с опубликованием уже утвержденных Временным правительством постановлений. А тем временем рос и ширился произвол различных самочинных организаций, утрачивалось само понятие права и законности. «Правотворчество снизу» не было сразу же введено в определенное русло»3, хотя правительство и пыталось это сделать. На всем протяжении нии марта-апреля Министерство внутренних дел неоднократно запрашивало с мест различные статистические данные, одновременно категорически настаивало на прекращении любых работ по самостоятельной подготовке и проведению новых выборов в местах самоуправления.
Тем не менее, итогом работы Особого совещания стали 46 законопроектов, из которых наиболее важные, определившие содержание земской реформы, были утверждены все-таки в мае-июле 1917 года. В число проектов входили: устройство волостного земства, волостных финансов и наказ по выборам в волостное земство; реформа земского избирательного права, наказ по земским выборам, изменение земского Положения, учреждение банка городского и земского кредита; введение земств в Сибири и Архангельской губернии, в Степном крае, в инородческих местностях Астраханской и Ставропольской губерний, наказы по выборам в этих местностях; введение земства в Туркестанском крае; введение земских советов в Лифлянд-ской и Эстляндской губерниях, введение земства в незанятых неприятелем местностях Виленской и Ковен-ской губерний; поселковое управление и наказ по выборам поселковых гласных; положение о милиции, об административных судах и комиссарах.
Была закончена разработка проекта введения земства в казачьих областях (Донской, Кубанской, Терской); в Измаильском уезде Бессарабской губернии; в Уренхайском крае. Наметились основания земской реформы для Кавказа.
Трудно сказать, как бы пошло претворение в жизнь этих проектов, а также деятельность учреждаемого ими самоуправления. Ввести законы в действие оказалось невозможным ввиду того, что в октябре одержала победу пролетарская революция. Поэтому ограничимся изложением наиболее важных проектов.
Основой преобразования был, несомненно, проект о волостном земстве. Поскольку земские деятели имели немалое влияние в послефевральских правительственных учреждениях, этот закон отвечал всем потребностям, неоднократно выражавшимся земствами и прежде.
1 Земское дело. - 1917. - № 8. - С. 345-346.
2 См.: Герасименко, Г.А. Земское самоуправление в России / Г.А. Герасименко. - М.: Наука, 1990. - С. 111.
3 Земское дело. - 1918. - № 1. - С. 4.
Положение о волостном земстве было утверждено 21 мая и через несколько дней опубликовано. Но наказ был опубликован лишь в середине июня, а до мест дошел еще позже. Необходимость ускорить выборы в Учредительное собрание побудила сократить сроки для выборной кампании, но все же к ней приступили лишь в августе.
Выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Применение пропорциональной системы допускалось для всех волостей уезда по постановлению губернской управы, для отдельных волостей - с утверждения министра внутренних дел.
Число гласных определялось по 20-50 на волость, в зависимости от количества жителей. Корпус гласных составлял волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды. Исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем.
Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. В них допускалась и мажоритарная система выборов. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские не выбирали гласных в уездное земство, так как сами приравнивались по правам к уездному земству. Здесь гласных ГЗС выбирали городские думы.
Гласные губернии выбирались уездными земскими собраниями или городскими думами. Их общее число значительно возросло по отношению к Положению 1890 г.
В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на один год. Обязанность гласного исполнялась безвозмездно, но собраниям предоставлялось право возмещать им расходы по поездкам в собрание в виде путевых и суточных (3 и 5 руб. в сутки). Присяга гласных была заменена торжественным обещанием, одинаковым для всех независимо от религии и убеждений. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности, без всякого разрешения и без утверждения программы.
Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было не только гласных, но и вообще любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Заместитель председателя управы избирался тоже собранием. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Члены управы и председатель не могли принимать участие в земских подрядах и поставках.
За управами оставалось право избирать особых лиц для заведования отдельными отраслями, комиссии и специальных сборщиков. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом. Им предоставлялось устраивать союзы для защиты профессиональных нужд и удовлетворения культурных запросов. Свободно могли собираться съезды служащих.
Закон 9 июня 1917 г. предоставил земствам широкое право образовывать друг с другом союзы и товарищества. Дела такого рода решались явочным порядком. Устанавливалось только два ограничения: такие союзы не могли самостоятельно устанавливать налоги и издавать обязательные постановления для жителей. Эти организации существовали на взносы отдельных земств и займы.
Закон 6 сентября 1917 г. устанавливал для староземских губерний, где хозяйство тесно срослось с городским, условия выделения городов из земства. Для этого необходимо было соглашение заинтересованных Земского собрания и городской думы. Если его по каким-то причинам не достигали, то порядок взаимных расчетов должен был устанавливаться законодательно.
Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления следует отнести: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.
Обязательные постановления земств губернский комиссар мог опротестовать лишь в случае нарушения закона или вернуть земству для вторичного рассмотрения по существу. Право издавать такие постановления предоставлялось и уездным земствам. Закон 25 марта 1917 г. о государственной хлебной монополии возложил основные мероприятия на земство. Закон 21 мая упразднил все волостные комитеты как органы государственного управления.
Особый порядок устанавливался для обязательных постановлений. Их принятие требовало квалифицированного большинства в собрании. Губернский комиссар мог приостановить всякое, хотя бы и законное, постановление (обязательное) до приведения его в исполнение. В таком случае он передавал протест на рассмотрение земского собрания. Если последнее настаивало на своем, вторичный протест комиссар внести уже не мог.
Надзор за постановлениями волостного земства осуществлялся в плане не только законности, но и целесообразности. Он осуществлялся уездным земством, которое утверждало постановления волости об отчуждении или залоге недвижимости, размере некоторых сборов, заключении договоров более чем на 10 лет и пр.
Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов. Губернский комиссар вносил их в административный отдел окружного суда, а уездный - административному судье уезда (на волостное земство). Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.
Закон 22 сентября 1917 г. предусматривал пути упорядочения земских финансов. Облагалась по-прежнему недвижимость. При этом, находясь в условиях войны, правительство приостановило рост пособий земствам из казны. Кроме того, рост государственных налогов на торговлю и промышленность исключал для земств возможность поправить дела за этот счет. Улучшения сводились к следующему: устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, даже не приносящих доход; разрешалось устанавливать специальные сборы с владений, особо выигрывающих при проведении тех или иных хозяйственных мероприятий; разрешались попутные сборы с железнодорожных и водных грузов.
Закон 17 июня 1917 г. определил, что волостные земства могут взимать, как правило, не более 30% уездных сборов. Увеличение обложения было возможно только с разрешения уездного земского собрания. Обложение крупных торгово-промышленных заведений и казенных лесных дач ограничивалось 1/5 уездного сбора. 4/5 поступало в распределительный фонд по уезду, из которого уездное земское собрание производило назначение более нуждающимся волостям.
Законом 19 сентября касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита. Операции банка должны были открыться с ноября 1917 г. Правилами
8 августа правительством принимались на себя поручительства по тем займам земств, которые признавались им заслуживающими уважения.
15 июля 1917 г. было утверждено Временным правительством Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.
Особого внимания заслуживает Закон о милиции 17 апреля 1917 г. По закону милиция представляла собой исполнительный орган государственной власти. В городах она подчинялась городскому земству, вне их - уездному. Уездное земское собрание решало, сколько нужно иметь в уезде участков с участковым начальником во главе. Одновременно упразднялись станы и становые приставы. Уездное земское собрание определяло количество милиционеров, живущих в отдельных селах и деревнях, а также, сколько средств следует отпускать на их содержание.
В городах дума решала аналогичные вопросы. Для расходов на содержание милиции уездным земствам и городам предполагалось передать все суммы из казны, которые прежде тратились на полицию в городе и уезде. Приплата от самоуправления требовалась только при наличии желания повысить жалованье служащим в милиции или увеличить их число.
Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой. Начальник отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции. Он сам выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками милиционеров.
Служащие в милиции назначались начальником, который отвечал за прием на службу квалифицированных работников.
Губернскому комиссару и министру внутренних дел предоставлялся ряд прав по отношению к милиции. В министерстве под руководством министра создавалось Управление по делам милиции, по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан. Министр получал право производить ревизию милиции, издавать для нее правила, наказы и инструкции. В губернии работал назначенный министром внутренних дел правительственный инспектор милиции. Это должностное лицо не подчинялось земству или городу, зависело только от министра и губернского комиссара. Он мог указать на неправильности в работе милиции, потребовать от земства или города отстранить от должности некомпетентного начальника милиции.
Задача охраны порядка и безопасности становилась, таким образом, одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции - одной из категорий земских служащих.
По закону милиционером мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием или судом, не был наказан за кражу, мошенничество и подобные преступления, а также не
являлся несостоятельным должником, состоящим под опекой, расточителем либо содержателем домов разврата. Начальник милиции должен был иметь еще среднее образование.
Закон о волостном земстве был, пожалуй, самым долгожданным, и на местах все деятели и организации, имевшие отношение к проблемам земства, встретили его с большим воодушевлением: поскольку борьба за введение «мелкой земской единицы», ведшаяся с самого появления земства, наконец-то завершилась успешно. 15 апреля Временным правительством было принято постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях», 21 мая - законы «О производстве выборов губернских и уездных земских гласных» (со сроком полномочий до 1 января 1919 г.) и «О волостном земском управлении» (включая «Правила о выборах волостных земских гласных»), 23 июня - Постановление о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений», 7 июля - Положение «О Всероссийском земском союзе»1.
Волостное земское самоуправление представлялось идеологам земства фундаментом нового, демократического государственного устройства, и об этом писали в своих работах Б.Б. Веселовский, М.Д. Загряц-ков и др.2 Они считали, что теперь вместе с реформированным уездным и губернским земством будет создан «сплоченный земский союз», который послужит надежной гарантией демократии. «Никакой переворот там, на верхах, будет уже не опасен для свободы, если народ будет держать управление в своих руках на местах»3. Выборы в волостное земство и его дальнейшая деятельность должны были преодолеть разобщенность и неорганизованность населения, превратить его из «людской пыли» в сплоченное, сознательное гражданское общество.
Единые для всей страны выборы волостных земств должны были положить конец существованию различных, стихийно возникших после Февральской революции волостных комитетов, сделать власть на местах более организованной и единообразной.
Это было важно для Временного правительства еще и потому, что ранее созданные комитеты, как правило, избирались крестьянским населением волости на сельских сходах и по своему составу были сословно-крестьянскими. Новое земство провозглашалось всесословным, что открывало доступ в его состав, помимо крестьян - членов общины, и служащим старого земства, и тем группам населения, которые не входили в состав сельских сходов и не могли избирать и быть избранными в сельские и волостные комитеты -хуторяне, мелкие торговцы, помещики, священники и другие категории сельского населения. Комментируя Закон о волостном земстве, в этой связи, «Известия Всероссийского совета крестьянских депутатов» писали: «Закон о волостном земстве, изданный Временным правительством 21-го мая, самым решительным образом перестраивает местный правовой уклад жизни деревни. Прежде всего он бесповоротно кончает с сословностью крестьян, этой «китайской стеной», более века отделявшей крестьян - податное сословие, от других привилегированных и непривилегированных сословий»4.
Конкретно смысл закона заключался в следующем: всем гражданам, достигшим двадцатилетнего возраста, независимо от пола, религии, нации представлялось право участвовать в выборах (прямых и тайных) уполномоченных в волостные земские собрания, на которых они без участия чиновников будут решать проблемы своей волости. Словом, Законом «О волостном земстве» народу давалась возможность через своих представителей влиять на дела волости5.
Временное правительство постаралось исправить, по возможности, большинство имеющихся в документе недочетов. В этой связи 26 июля им было обнародовано дополнение к Закону «О волостном земстве». В нем, в частности, говорилось о том, что «...выборы гласных волостных земских собраний могут проводиться на пространстве целого уезда по решению уездной земской управы, пополненной представителями местных общественных организаций». Число волостных гласных, по решению законодателя, должно было устанавливаться уездным земским собранием в количестве от 20 до 50 лиц, в зависимости от численности населения. Каждая волость обязана была формировать «отдельный избирательный округ», при этом уездная земская управа могла, в случае надобности, «разделять волости для удобства подачи голосов, на отдельные избирательные участки». В этом случае «лица, имеющие право участвовать в выборах волостных земских гласных, вносятся в избирательные списки, составляемые, в случае разделения волости на избира-
1 См.: Вестник временного правительства. - 1917. - 15 июля.
2 См.: Веселовский, Б.Б. Земство и его новое устройство. - Пгр., 1917; его же: Земство и земская реформа. -Пгр., 1918; Загряцков, М.Д. Закон о волостном земстве. - М., 1917; его же: Земство и демократия. - М., 1917 и др.
3 Волостное земство. - 1917. - № 8. - С. 225.
4 Известия Всероссийского совета крестьянских депутатов. - 1917. - 22 июня.
5 См.: Волостное земство // Народное дело. - 1917. - № 3. - С. 1.
тельные участки, по каждому таковому участку отдельно». Далее в «Дополнении» подробно прописываются технические стороны подготовки и проведения выборов. Наиболее ценным, думается, в приводимом материале является то, что «Дополнением» предоставлялось право как отдельным гражданам, так и общественным объединениям, а также избирательным комиссиям обращаться в окружные суды и сенат в случаях нарушения избирательных процедур и тому подобных моментах. «В случае отмены окружным судом по административному отделению или правительствующим сенатом выборов всего состава гласных, назначаются новые выборы в сроки, установленные уездною земскою управою... В случае отмены окружным судом по административному отделению или правительствующим сенатом выборов отдельных гласных, они исключаются уездною земскою управою из списка гласных и заменяются очередными кандидатами по соответствующему списку кандидатов в гласные», - говориться в заключительной части указанного документа1.
После появления закона, как правило, появлялись Наказы, т.е. своеобразные инструкции по проведению законов и постановлений в жизнь. 11 июня увидел свет «Наказ о производстве выборов волостных земских гласных», 17 июня - «Наказ по выборам в уездные и губернские земства».
В опубликованном правительством 11 июня «Наказе о производстве выборов волосных земских гласных» речь идет о том, что руководить волостными выборами должны были земские управы, а комиссары Временного правительства - оказывать им всяческое содействие. Кроме того, на практике в подготовке и проведении волостных выборов активное участие должны были принимать также губернские земские управы, общественные комитеты и т.д. Эту форму предлагалось ввести в 43 губерниях России, там, где уже существовали губернские и уездные земства. Всего намечалось сформировать 9,5тыс. волостных земств и избрать приблизительно 300 тыс. гласных2.
Однако, у закона были существенные недоработки. Основной из них было то, что он предоставлял уездному представителю административной власти право проводить ревизии делопроизводства волостных земских учреждений. Безусловно, правом ревизии земских самоуправлений административная власть обладать не должна: в ревизии и выражается опека, надзор за земским самоуправлением со стороны административной власти. В этом недостатке закона невольно сказывалось влияние, очевидно, еще не совсем изжитый страх российских порядков. Право ревизии, контроль над волостным земским самоуправлением могли принадлежать только местному суду и земским же организациям высшего порядка - земскому уездному и губернскому самоуправлению. Другим недостатком закона являлось то, что он в саму земскую управу вносил дух бюрократизма: закон предоставлял особые права председателю волостной земской управы - он один имел право назначать и увольнять служащих и пр. Таким исключительными правами обладали председатели земских управ дореволюционной России. В новой же стране подразумевалось иное начало равенства, и его надо было проводить везде в жизнь и в земских делах в частности. Все члены ее должны были решать вопросы коллегиально, а не единолично.
Третий недостаток закона заключался в том, что он не распространялся на всю территорию государства, а вводился только там, где до революции существовало уездное и губернское земство3.
В июле (циркулярами министра внутренних дел от 4 и 24 июля) Временное правительство распорядилось всячески ускорить выборы в волостное земство, сократив для этого сроки их подготовки с 42 до 31 дня.
Серьезное значение для результатов выборов имела система проведения выборов - мажоритарная или пропорциональная. В течение июня-июля местные власти готовились к выборам по мажоритарной системе, при которой избиратели должны были вписать в бюллетень столько фамилий кандидатов, сколько гласных требовалось избрать по данному округу. Но 26 июля Временное правительство приняло Постановление «О порядке выборов волостных гласных на основе пропорциональной системы». Согласно ему, по усмотрению уездной земской управы выборы могли быть проведены как по мажоритарной, так и по пропорциональной системе. Последняя предполагала голосование не за отдельных кандидатов, а сразу за целый список, выдвинутый какой-либо партией, союзом, объединением или просто группой населения.
Считалось, что пропорциональная система совершеннее мажоритарной, полнее соответствует всесословному принципу нового земского устройства. Но в тех условиях крестьянское население волостей справедливо опасалось, что при такой системе выборов в списках окажутся представители не участвующих в сельских сходах групп населения - земские служащие, сельская интеллигенция и т.п. Поэтому крестьяне нередко выбирали мажоритарную систему, стремясь удержать под контролем выдвижение кандидатов и результаты голосования, т.е. по существу сделать выборы опять же сословными, вопреки надеждам и поже-
1 См.: Вестник временного правительства. - 1917. - 20 сент.
2 Голос крестьянского союза. - 1917. - 23 июня. - С. 2.
3 Волостное земство // Народное дело. - 1917. - № 3. - С. 1.
ланиям центральных властей и самого духа совершившейся революции. Однако, надо отдать должное и Временному правительству, и его органам на местах - сложных ситуаций чаще всего удавалось избегать.
Другое дело (и это надо повторить): вышедшие из канцелярий Временного правительства документы
о земствах фактически касались лишь традиционно земских губерний, за их пределами оказались такие громадные области, как Поморье и Сибирь. В Постановлении Временного правительства «О возложении обязанностей губернаторов и уездных исправников на председателей губернских и уездных земских управ и сохранении на местах старого административного аппарата» от 4 марта 1917 г. в пункте 5 прямо говорилось: «Вопросы об организации административной власти в губерниях не земских, в казачьих областях, в градона-чальствах и в Сибири оставить временно открытыми, впредь до выяснения вопроса совместно с местными общественными организациями и должностными лицами»1.
Но в сибирском крае решили иначе. Здесь уже более полувека, с момента земской реформы 1864 года, добивались от царя распространения ее и на Сибирь, но не находили положительного ответа, что, можно сказать, вполне естественно, потому как у российских государей бытовало стойкое убеждение, что Сибирь - темный край ссылки, который может и должен управляться только государством. Отсюда следовало, что вся история управления Сибирью, по мнению Н.М. Ядринцева, представляла собой длинную вереницу злоупотреблений, насилий и грабежа, что свойственно для любой колонии2.
И вот теперь, сразу после февраля 1917 года, решено было настаивать перед центральными петроградскими властями на своем. Не дожидаясь бумаг из северной столицы, сибиряки начали явочным порядком формировать земские учреждения. В Енисейской губернии процесс сразу принял стремительный характер: народ хотел как можно скорее избавиться от старого аппарата управления, даже просто путем переименования, например, Красноярского уездного съезда крестьянских начальников и уездного комитета общественной безопасности в Красноярскую земскую управу3. Енисейский уездный крестьянский съезд, состоявшийся 19 марта 1917 г., постановил упразднить деятельность уездного съезда крестьянских начальников, учредив взамен новый орган местного самоуправления - временную уездную земскую управу с выбранным председателем4. Подобные решения были приняты в Канском уезде.
Вследствие этого, Министерство внутренних дел вынуждено было направить в Восточную Сибирь уведомление, в котором, в частности, говорилось: «В связи с самоуправлеными действиями местных общественных организаций в Енисейском и Канском уездах Министерством внутренних дел предложено енисейскому губернскому комиссару, а также комиссару иркутского генерал-губернаторства немедленно принять самые энергичные меры по внедрению порядка и указать местным общественным организациям недопустимость каких бы то ни было самовольных действий, могущих погубить единение и порядок, необходимые для укрепления нового государственного строя. Нежелание считаться с решениями Временного правительства лишит возможности Министерство внутренних дел признавать местные организации законодействующими и имеющими право пользоваться средствами государственного казначейства...»5.
Под давлением общественных настроений Томский губернский комитет общественного порядка, не дожидаясь указаний правительства, выработал «Общее положение о народных собраниях и исполнительных комитетах губерний», на основе которого в начале апреля 1917 г. он предложил всем местным «комитетам порядка» провести выборы в волостные, уездные и губернские народные собрания, а также избрать исполнительные комитеты. Выборы предполагалось провести на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании, но «по мажоритарной системе». К концу мая почти повсеместно в Томской губернии стали действовать уездные собрания и их исполнительные комитеты, которые, по мнению Н.А. Яковлевой, «фактически выполняли роль уездных земств»6.
Известия об этих и других подобных событиях, проходивших в Сибири, не могли оставаться тайной для Временного правительства. Ему было хорошо известно о собраниях сибирских землячеств, сибиряков -членов научных и иных обществ, где очень остро ставился вопрос о распространении земской реформы, начатой правительством, на Сибирь, включая, прежде всего, проблему о введении здесь земств в принципе.
Для ускорения процесса 5 марта 1917 года сибиряки, в основном представлявшие областнические течения, проживавшие в Петрограде, создали инициативную группу. Они пытались объединить все существо-
1 Революционное движение в России после свержения самодержавия. - М.: Изд-во АН СССР, 1957. - С. 422.
2 Альтшуллер, М.И. Земство в Сибири / М.И. Альтшуллер. - Томск, 1916. - С. 5.
3 ГАКК,ф.904,оп.1, д.30.Л.199.
4 ГАКК,ф.904,оп.1, д.9.Л.25.
5 См.: Вестник временного правительства. - 1917. - 15 июня.
6 См.: Яковлева, Н.А. Февральская революция и сибирское земство / Н.А. Яковлева// Грани. - 1991. - № 121. - С. 201.
вавшие в тот момент в столице общественные организации сибиряков: Общество изучения Сибири и улучшения ее быта, Общество помощи больным и раненым, Сибирское бюро при Совете торговли и сельского хозяйства и др. В самом начале апреля ими был организован митинг, собравший до 500 человек. От каждой организации по три человека вошли в созданный тогда комитет, где предполагалось выработать общую программу, которую можно было подать Временному правительству, но практически из этой затеи ничего не вышло: не всех, пришедших на митинг, устраивала идея областников о создании областного земства (единого общесибирского органа).
В целом же вся явочная работа по введению земства в Сибири и другие виды деятельности в этом направлении подтолкнули питерские власти ускорить работу, связанную с введением земств в Сибири. Мало того, в созданную комиссию вошли и некоторые сибирские научные и общественные деятели1.
Комиссия в своей деятельности, вполне естественно, максимально использовала уже имевшиеся документы, принятые Временным правительством и касавшиеся в целом реформирования земств в стране, о которых велась речь выше. Более того - они фактически стали для нее правовой основой.
Во главе этих работ стоял Б.Б. Веселовский, видный исследователь земства, создавший фундаментальный труд в четырех томах «История земства за 40 лет». Борис Борисович Веселовский, дворянин по происхождению, родился в 1880 году в Саратовской губернии. В нем рано проснулась любовь к отечественной истории. Еще в студенческие годы он проявил немалый интерес к экономическим вопросам местного хозяйства. С 1905 года стал заниматься научно-преподавательской и публицистической деятельностью. Его перу принадлежат, помимо уже упомянутого исследования, десятки статей по различным вопросам земской деятельности, по аграрным вопросам, истории и экономике городского хозяйства. Он постоянно сотрудничал в широко известном издании «Саратовская земская неделя». После Октябрьской революции Б.Б. Веселовский работал в Центрархиве, Госплане. С конца 20-х годов являлся профессором Московского университета и Московского инженерно-экономического института. В 1951 году вышла его книга «Курс экономики и организации городского хозяйства», выдержавшая три издания.
Четырехтомник Б.Б. Веселовского - подробная энциклопедия земской деятельности во всем ее многообразии. Первые два тома он посвятил исследованию земской работы в области медицины, образования, общественного призрения, дорожного строительства, связи, ветеринарии, сельскохозяйственных мероприятий. На основе обширного круга разнообразных источников Б.Б. Веселовскому удалось создать обобщающую статистическую картину земского бюджета и его структурных частей за период с 60-х годов XIX века и вплоть до 1901 года. Он изучил динамику и принципы земского обложения земель, неземельных движимых имуществ и торгово-промысловый земский налог. Выявил соотношение сметных расходов на образование и медицину в различные периоды существования земств после начала земской реформы.
Третий и четвертый тома дают общее представление о процессах, протекавших в земских собраниях на протяжении четырех десятилетий.
Богатейший фактический материал, собранный и проанализированный Б.Б. Веселовским, несомненно, пришелся ему кстати во время занятий разработкой земского положения для Сибири.
17 июня 1917 года Временное правительство приняло Постановление «О введении земских учреждений в губерниях Архангельской и в губерниях и областях Сибири» с приложением к нему «Временного положения о земских учреждениях в губернии Архангельской и в Сибири». Согласно последнему документу, земства вводились в губерниях: «Архангельской, за исключением Кавинской, Большеземельской и Малоземель-ской тундр и островов Вайгача, Колгуева и Новой Земли; Тобольской, за исключением земель, занятых кочевыми самоедами в Березовском уезде; Алтайской; Томской, за исключением земель, занятых инородцами в Тогурском уезде; Енисейской, за исключением земель, занятых кочевыми и бродячими инородцами в Туру-ханском крае; Иркутской, за исключением земель, занятых бродячими инородцами, и в областях: Забайкальской; Якутской, за исключением Верхоянского уезда и земель, занятых инородцами в Колымском уезде; Амурской; Приморской и Сахалинской, за исключением земель, занятых бродячими инородцами в сих областях, а равно за исключением расположенных в пределах губернии Алтайской и областей Забайкальской, Амурской и Приморской землях. Сибирского, Забайкальского, Амурского и Уссурийского казачьих войск2.
Вместе с тем, в решении говорилось о том, что «...дела местного управления и хозяйства в Каинской, Большеземельской и Малоземельской тундрах и на островах Вайгаче, Колгуеве и Новой Земле Архангельской губернии, в местностях, занятых кочевыми самоедами Березовского уезда Тобольской губернии, в местностях, занятых инородцами Тогурского уезда Томской губернии, Туруханского края Енисейской губернии и
1 Там же. - С. 202.
2 Сборник постановлений о земстве в Сибири. - Томск, 1919. - С. 1.
Колымского уезда Якутской области, в Верхоянском уезде Якутской области и в местностях, занятых бродячими инородцами Иркутской губернии, и Амурской, Приморской и Сахалинской областях» следует отнести к ведению подлежащих губернских (областных) земских учреждений1.
Это обстоятельство, скорее всего, можно объяснить пока что трудно устраненными родовыми и типовыми традициями названных народностей, колоссальными расстояниями, отделяющими их друг от друга и, конечно, «кадровым обеспечением в обозримом будущем».
Далее в Постановлении велась речь о перечне дел, передаваемых Временным правительством «вновь образуемым земским учреждениям, по принадлежности, подведомственные подлежащим губернским (областным) и уездным установлениям дела:
а) по отбыванию земских повинностей;
б) по общественному презрению;
в) по медицинской и ветеринарной частям в селениях;
г) по губернскому взаимному страхованию имуществ;
д) по заведыванию помещениями для подвергаемых аресту по приговорам мировых судей».
В распоряжение вновь образуемым земских учреждений передавались относящиеся к делам, «подчиненным ведению этих учреждений, капиталы, имущество, доходы и запасы, а равно содержимым на земские средства заведения»2. Аналогичные действия должны были быть предприняты и в отношении губернских (областных) земских учреждений. Здесь надо отметить, что Положение носило название «временное» не случайно. Дело в том, что хотя в различных учреждениях накопилось уже достаточно материалов по разработке земских законопроектов и данных о социальном и экономическом состоянии Сибири, все же за короткий срок с марта по июнь у новой власти, имевшей и без того множества проблем, не было возможности для детальной разработки законов. А жизнь настоятельно требовала немедленного проведения реформы местного самоуправления. Поэтому, издавая закон в спешке, надеялись на то, что население и общественные деятели отнесутся к введению земства серьезно и по прошествии определенного времени выскажутся о недостатках и необходимости тех или других исправлений. И уже в новых условиях, когда будут решены основные вопросы государственной жизни, Учредительное собрание пересмотрит временное Положение и издаст постоянный закон.
С ведением в действие Временного положения о земских учреждениях в губернии Архангельской и в Сибири, утвержденного названным постановлением, упразднялись существовавшие на тот момент волостные правления, должности волостных старшин и их помощников, заседателей волостных правлений и волостных писарей, а также волостные попечительства по презрению семейств солдат и матросов, с сохранением крестьянских волостных сходов, «...временно, впредь до преобразования местного суда для избрания волостных судей, а также для заведывания принадлежащими ныне волостям имуществами и капиталами впредь до передачи сих имуществ и капиталов по принадлежности.»3.
Затем в Постановлении четко предписывалось «...впредь до пересмотра надлежащих узаконений» установить следующие правила: «1) заведывающие военно-конскими участками и помощники, в числе двух у каждого, избираются подлежащими волостными земскими собраниями; если в одной волости состоит несколько военно-конских участков, то волостное земское собрание избирает заведывающих и их помощников в каждый участок; если же несколько волостей входят в один военно-конский участок, то заведывающий таковым участком и помощники его избираются волостными земским собранием той волости, где находится сгонный пункт. В случае неизбрания по каким-либо причинам волостным земским собранием заведывающих военно-конскими участками и их помощников, обязанности таковых возлагаются на подлежащие волостные управы; 2) волостным земским управам предоставляется взимать в доход сумм волостного земства, при выдаче ярлык по пяти копеек и за провозное свидетельство по двадцати пяти копеек; 3) на волостные земские управы возлагаются, с утверждения местных судей, назначение опекунов и попечителей к сиротам и имуществу умерших, приписанных к волости крестьян, если сироты сии проживают или их недвижимое имущество находится вне границ надела сельских обществ, но в пределах волости, - или же безземельных, а также поверка действий сих опекунов и попечителей»4.
Постановление Временного правительства 17 июня 1917 года, с учетом происходивших изменений в стране, решило отменить автоматически прекращавшие свои действия старые узаконения. В частности, в
1 Там же.
2 См.: Сборник законоположений о земстве в Сибири. - Томск: Губернская типография, 1919. - С. 17-18.
3 Там же.
4 См.: Сборник законоположений о земстве в Сибири. - Томск: Губернская типография, 1919. - С. 18-19.
нем говорилось: «...возложенные статьею 59 Общего положения о крестьянах на волостного старшину обязанности по охранению порядка на сельском сходе возлагаются на особое лицо, избираемое сельским сходом на три года, в общем порядке избрания сельских должностных лиц, предусмотренные статьею 334 Общего положения о крестьянах, торги могут быть производимы и в помещении волостного земского управления, возложенные статьею 379 Общего положения о крестьянах на волостного старшину обязанности по председательствованию на частных сходах возлагаются на старейшего по возрасту сельского старосту данных обществ; возложенные статьею 132 Устава крестьянского земельного банка на волостное начальство обязанности по разверстке между сельскими обществами или отдельными поселениями недоимки платежей Крестьянскому Поземельному Банку возлагаются на учреждения банка., на волостные земские управы возлагаются в подлежащих случаях, в отношении лиц сельского и ремесленного сословий, а равно приписанных к волостям, определение неспособности к труду, вследствие увечья или болезненного расстройства, удостоверение в безвестной отлучке лиц в семействе призываемого к исполнению воинской повинности, а также удостоверение действительного нахождения члена семьи, признанного на его попечение. Определения о неспособности к труду постановляются управою по выслушании заключения врача, будет таковой имеется. Определения эти могут быть проверяемы и отменяемы подлежащими уездными и городскими по воинской повинности присутствиями, как по жалобам недовольных лиц, так и по собственному усмотрению присутствий, и волостным земским собраниям предоставляется избрание волостных попечительств по презрению семейств солдат и матросов»1.
В заключении Постановления его авторы уделяют внимание организации работ, связанных с народным просвещением, специальным средним образованием, а также упорядочением деятельности соответствующей судебной системы.
К принятым законодательным актам в качестве приложений были опубликованы: «Правила об образовании земских волостей», «Правила о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладов» с «Расписанием числа губернских (областных) и уездных земских собраний», «Временное положение о земском управлении в Каинской, Большеземельской и Малоземельских тундрах и на островах Вайгач, Колгуев и Новой Земле, Архангельской губернии, в местностях, занятых кочевыми самоедами Березовского уезда, Тобольской губернии, Туруханского края Енисейской губернии и Колымского уезда, Якутской области, в Вер-холенском уезде Якутской области и в местностях, занятых бродячими инородцами Иркутской губернии и Амурской, Приморской и Сахалинской областей», «Правила о приведении в действие временного положения
о земских учреждениях в губернии Архангельской и в Сибири», «Правила о передаче в ведение земских учреждений и содержании ими земско-хозяйственных установлений и сооружений в заселяемых правительством местностях».
В контексте определенной проблемы для исследования, на наш взгляд, наиболее значимыми были два первых из перечисленных правительственных документа.
В первом, в частности, велась речь о том, что предположения о распределении уездной территории между земскими волостями должны были составляться уездными земскими собраниями «с соблюдением нижеследующих правил:
1) в состав земских волостей входят все населенные места, земли и леса, находящиеся вне поселений с городским общественным управлением, за исключением казенных земель и лесов. Казенные оброчные статьи входят в состав волостной территории;
2) земская волость не должна быть чересполосная с другими волостями;
3) составленные на указанных в статье 1 основаниях предположения вносятся на обсуждение и утверждение губернского (областного) собрания.;
4) разделение земских волостей разрешается губернским (областным) земским собранием по ходатайству подлежащего земского собрания, вносимому на предварительное заключение уездного земского собрания»2.
В другом - говорилось об основаниях, для распоряжения земскими средствами. Особо авторы его останавливались на содержании земских смет, на составлении и утверждении земских смет и раскладов и об их исполнении3.
Кстати, для оказания помощи земствам при составлении ими финансовых документов правительством была создана специальная комиссия во главе с А.А. Станкевичем. 21 июня состоялось ее первое засе-
1 Там же. - С. 19.
2 Сборник законоположений о земстве в Сибири. - Томск: Губернская типография, 1919. - С. 40.
3 См. там же. - С. 40-43.
дание. Открыв его, председательствующий разъяснил, что задача комиссии - установить основные начала составления волостных земских смет и раскладов волостного счетоводства и отчетности. Ознакомив членов комиссии с образцом сметы крестьянской волости, А.А. Станкевич указал, что, по данным департамента окладных сборов за 1905 год, расходы крестьянской волости на содержание волостного управления составили около 2/3 всех волостных расходов, а расходы на благоустройство (народное образование, медицинская и ветеринарная части, общественное здравие и благотворительность, пожарная часть, сельскохозяйственные нужды и религиозные потребности) - всего около 1/6. «По введению волостного земского управления, - указывал докладчик, - расходы волости на благоустройство будут значительно возрастать и, вместе с тем, изменится характер волостной сметы».
После обмена мнениями, комиссия признала, что ввиду тесной связи волостного земства, и особенно финансовых, с земством уездным, волостные сметы должны будут составляться по схеме и классификации уездных, установленных инструкцией 1897 г. Хотя эта инструкция далеко не совершенна и настоятельно необходимо пересмотреть ее, тем не менее, изменить классификацию уездных, по мнению выступавших, «теперь же не предоставляется возможным», поскольку это означало бы коренную ломку «установившегося положения», когда фактически уже составляются сметы на 1918 год.
Перейдя к рассмотрению вопросов о расходной смете волостного земства, комиссия признала необходимым, приняв за образец классификацию сметы расходов уездного земства, сохранить, по возможности, номенклатуру параграфов, но подвергнуть коренной переработке распределение расходов по статьям, - с тем, чтобы различные виды расходов показывались отдельно. Комиссия, между прочим, высказалась за то, что по волостной смете должны проводиться лишь те расходы по осуществлению продовольственных мероприятий, которые относятся на счет сметных ассигнований и имеют отношение к раскладке. Эти издержки должны составлять отдельный параграф. Что же касается форм счетоводства по продовольственной части, то комиссия признала необходимым просить министра продовольствия «преподать по этому поводу указания земским учреждениям. Расходы волостей на страховые и противопожарные меры комиссия посчитала исключить их из сметы и образовать для учета особый параграф». Расходы на оказание юридической помощи населению, являвшиеся новым видом расходов земства, как полагали члены комиссии, следовало проводить в виде особой статьи расходов на экономические мероприятия.
Далее, имея ввиду, что расходы на содержание милиции могут достигнуть значительных размеров, А.А. Станкевич высказался за то, чтобы финансированные статьи расходов на это осуществлялось уездными учреждениями «более высокого статуса», вероятно, здесь имелась возможность получения средств из центра.
В заключение заседания речь велась о необходимости предоставить местам необходимые инструктивные, в том числе методические материалы и пособия1.
13 октября 1917 года министр внутренних дел Временного правительства А.М. Никитин на основании правительственного Постановления от 17 июня о введении земских учреждений в губернии Архангельской и в Сибири разослал на места «Наказ о порядке первоначальных действий земских учреждений в губернии Архангельской, в Сибири.. и о порядке передачи в ведение сих учреждений подведомственных им дел, капиталов, запасов, имуществ и заведений».
Согласно этого документа, «...первые волостные земские собрания должны были созываться и открываться в течение трех дней после оглашения списка избранных волостных гласных, «особыми лицами, приглашенными уездными по введению земства комитетами, для введения в волостях земского управления».
Что касается первых уездных собраний, то в соответствии с Наказом, их надо было созывать и открывать в течение четырнадцати дней «после оглашения списка избранных уездных земских гласных, председателем уездного по введению земства комитета, а где таковой не образован, - председателем уездного исполнительного комитета или соответствующей ему организации».
Относительно первых, губернских (областных) земских собраний, министр предписывал «созывать и открывать их в течение тридцати дней после получения председателем губернского (областного) исполнительного комитета соответствующей ему организации списка избранных губернских (областных) земских гласных».
А.М. Никитин подчеркивал, что указанные выше земские собрания должны именоваться чрезвычайными, поскольку на них следовало: «...установить состав земской управы, определить размер присвоенного председателю и членами земской управы содержания и произвести выборы означенных должностных лиц»2.
1 См.: Вестник Временного правительства. - 1917. - 22 июля.
2 ГАКК, ф.904,оп.1, д.1а.ЛЛ.147-147 об.
Далее министром были сформулированы задачи, которые предстояло решать первым волостным земским собраниям. Они должны были: «...составить предположения о распределении между уездными и волостными земствами повинностей и заведывания отдельными отраслями хозяйства, определить, какую сумму, впредь до вступления в законную силу земской сметы на 1918 год, необходимо отпустить на наем и оборудование помещений для думской управы, а также на ее канцелярские расходы, избрать заведующих военно-конскими участками и помощников в числе 2 к каждому, избрать волостные попечительства по презрению семейств солдат и матросов, принять меры к упразднению всякого рода волостных комитетов, образованных населением как по собственному почину, так и в порядке указаний, преподанных министром внутренних дел раньше»1.
Особый акцент в Наказе делался на чрезвычайную важность рассмотрения предположений «... о распределении между губернскими (областными) и уездными земствами повинностей и заведывания отдельными отраслями земского хозяйства и постановить о разделении между губернскими (областными) и уездными земствами:
а) земских повинностей;
б) не использованных кредитов, по текущим до 1918 года расходным сметам прежних лет;
в) текущих до 1918 года наличных земских средств сборов и других поступлений как предусмотренных действующими доходными сметами, так и сверхсметных;
г) числящихся на населении недоимок губернского земского сбора;
д) прочих земских капиталов;
е) подлежащих передаче вновь образованным земским учреждениям, согласно сообщаемому губернским (областным) комиссаром или исполнительным комитетом списку, зданий, сооружений, путей сообщений, заведений и других имуществ, а равно и о том, какие из дел, подчиняемых ведению земских учреждений должны быть переданы из губернской (областной) управы, после их поступления Тула, в уездные и наоборот»2.
«По закрытии первого чрезвычайного волостного собрания, - предписывал глава МВД, - председатель оного в тот де день представляет журнал собрания председателю волостной избирательной комиссии, которая сообщает копии означенного журнала уездному по введению земства комитету и уездному комиссару. В случае неизбрания председателя и членов волостной земской управы, а равно в случае отказа лиц избранных от занятия должности, председателем волостной избирательной комиссии созывается для дополнительных выборов вторичное волостное земское собрание не позднее двух недель со дня закрытия первого»3.
На основании цитируемого документа, после завершения работы первых чрезвычайных уездного и губернского (областного) земских собраний председатель собрания в тот же день обязан был направить журнал собрания председателю уездного или губернского комитета, по принадлежности, «который сообщает копии означенных журналов губернскому (областному) комиссару», независимо от этого копии журналов уездных земских собраний должны были передаваться председателем уездного комитета председателю губернского (областного) исполнительного комитета.
Перед вступлением избранных в должности «председатели и члены «названных управ приводятся к присяге: состав волостной земской управы - председателем волостной избирательной комиссии, уездной земской управы - уездным комиссаром и губернской (областной) управы - губернским (областным) комиссарами, после чего председатель и члены земской управы вступают в должность, о чем управою сообщается губернскому (областному) комиссару, об открытии действия первых земских управ публикуется в губернских (областных) ведомостях, с обозначением имен председателей и член в управы»4.
Цитированным документом практически завершается пакет документов по реформированию земств в России, подготовленных под эгидой Временного правительства. По своим основным принципам они в полной мере удовлетворяли даже самых радикальных представителей общественности.
1 ГАКК, ф.904,оп.1, д.1а.ЛЛ.147 об.-148.
2 Там же. Л.148 об.
3 Там же. Л.149.
4 ГАКК, ф. 904, оп.1, д.1а. Л.149.
