CC BY
61
Авилов Владимир Викторович
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина _(тел. 89205002404)
Временная финансовая администрация как мера конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления
Аннотация
В настоящей работе на основе законодательства, научной литературы рассматривается правовое регулирование временной финансовой администрации как меры конституционно-правовой ответственности, предлагаются пути совершенствования законодательного регулирования данной меры государственного принуждения.
Аnnotation
On the basis of the legislation and the scientific literature this work deals with the legal regulation of the temporary financial administration as a measure of the constitutional legal responsibility; also the ways of improvement of the legislative regulation of this measure of the state compulsion are suggested.
Ключевые слова: мера конституционно-правовой ответственности, временная финансовая администрация, мера государственного принуждения, вопросы местного значения, местное самоуправление.
Key words: the measure of constitutional legal responsibility, the temporary financial administration, a measure of the state compulsion, local self-government, questions of local value.
В
соответствии с главой 10 Феде- ляется ли временное осуществление отдельных рального закона от 6 октября полномочий органов местного самоуправления 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих государственными органами санкцией конститу-принципах организации местно- ционно-правовой ответственности? Например, го самоуправления в Российс- С.Е. Чаннов полагает, что нет: «применение ука-кой Федерации» (далее по тексту Закон о мест- занной меры далеко не всегда связано с виновном самоуправлении 2003 г.), одной из мер госу- ными действиями органов местного самоуправ-дарственного принуждения, которые могут при- ления, поэтому их следует рассматривать не как меняться к органам и должностным лицам мест- санкцию, а как меру государственного принуж-ного самоуправления (далее по тексту ОМСУ), дения, направленную на защиту прав граждан»2. является временное осуществление отдельных Солидарен с ним и Л.Ю. Рокецкий, который от-полномочий органов местного самоуправления мечает, что случаи временного исполнения пол-государственными органами1. номочий органов местного самоуправления орга-Однако, прямого указания на то, что данная нами государственной власти субъектов Феде-мера является мерой ответственности, Закон о рации не являются мерами ответственности, это местном самоуправлении 2003 г. не содержит. скорее обеспечительные меры для нормального Соответственно, возникает резонный вопрос: яв- решения вопросов местного значения3.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Муниципальное право: учеб. пособие / [ Велиева Джамила Сейфаддин кызы и др.]; под ред. С.Е. Чаннова. М., 2006. С. 256.
3 Рокецкий Л.Ю. Материалы «круглого стола» на тему «Формы и механизмы ответственности органов государственной власти и местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения» // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. № 17 (210). С. 14-15.
77
Думается, что по смыслу Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», есть определенные основания относить к мерам конституционно-правовой ответственности временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления государственными органами в виде временной финансовой администрации. Временная финансовая администрация (применительно к органам местного самоуправления) - исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, оказывать содействие органам государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации.
В соответствии с ч. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования2. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г., данное основание дополняется «просроченной задолженностью муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году»3. Представляется, что при таком противоречивом регулирова-
нии оснований введения временной финансовой администрации ее практическое применение едва ли возможно, так как у органов местного самоуправления есть реальная возможность добиться ее отмены в судебном порядке, если они не желают введения данной меры. Выходом из сложившейся ситуации видится приведение указанных нормативных актов в соответствие друг с другом. В противном случае временная финансовая администрация превращается в виртуальную меру воздействия, фикцию.
Что касается процедуры введения временной финансовой администрации, то она прописана достаточно четко. В соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования, что является важной гарантией от необоснованного применения данной меры ответственности.
В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с Законом о
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
_18
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
местном самоуправлении 2003 г.
В период действия временной финансовой администрации ее глава обладает очень широким объемом полномочий: представляет субъект Российской Федерации в арбитражном суде по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования; вносит на рассмотрение соответствующих органов местного самоуправления проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования; вносит на рассмотрение органов местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, предусмотренных планом восстановления платежеспособности муниципального образования; согласовывает внесение изменений в муниципальные правовые акты (проекты муниципальных правовых актов), предусмотренные планом восстановления платежеспособности муниципального образования; дает согласие на осуществление и (или) осуществляет полномочия руководителя финансового органа муниципального образования); участвует с правом совещательного голоса в заседаниях представительного органа муниципального образования при рассмотрении проектов решений о бюджете или о внесении изменений в решение о бюджете муниципального образования) и вправе выступать с заключением по всем вопросам, ставящимся на голосование; дает согласие на совершение руководителем финансового органа муниципального образования следующих действий: а) утверждение сводной бюджетной росписи местного бюджета; б) утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств местного бюджета; в) осуществление заимствований; г) предоставление бюджетных кредитов из местного бюджета; д) использование доходов, полученных при исполнении местного бюджета сверх утвержденных решением о бюджете; е) перемещение ассигнований между главными распорядителями средств местного бюджета, между разделами, подразделами, целевыми статьями, видами расходов функциональной и статьями экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации; осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством1.
Исходя из смысла Закона о местном самоуправления 2003 года и Бюджетного Кодекса РФ, после прекращения временной финансовой администрации функционирование органов и должностных лиц местного самоуправления продолжится в обычном порядке. К сожалению, в законодательстве ничего не говорится о той ситуации, когда план восстановления платежеспособ-
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО ности муниципального образования не будет выполнен в установленные сроки. Что делать с органами местного самоуправления? В данной ситуации говорить о вине, а, соответственно, и об ответственности органов местного самоуправления достаточно сложно - в указанный период они бюджетом не распоряжались. С другой стороны, именно их деятельность в предшествующий введению временной финансовой администрации период могла привести к образованию задолженности. Кроме того, получается, что руководить муниципальным образованием продолжат те лица, которые уже своими действиями нанесли урон, что едва ли можно признать позитивным моментом. Выходом из подобной ситуации могло бы стать одновременное с введением временной финансовой администрации отрешение от должности главы муниципального образования и (или) роспуск представительного органа местного самоуправления, в зависимости от того, по чьей вине возникла задолженность. Формирование нового состава органа, прекратившего исполнение полномочий (избрание нового главы муниципального образования) можно осуществить либо в период деятельности временной финансовой администрации, либо после ее прекращения. Думается, что в таком виде временная финансовая администрация станет достаточно действенной санкцией конституционно-правовой ответственности.
Важной мерой защиты от необоснованного применения временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти является возможность их обжалования в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Подводя итог, можно заключить, что временная финансовая администрация является мерой конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, так как последние очень серьезно ограничиваются в своих полномочиях, ведь без достаточных полномочий в финансовой сфере невозможно самостоятельно осуществлять иные полномочия.
Кроме того, данная мера является санкцией ответственности муниципального образования перед субъектом Российской Федерации, так как фактически муниципальное образование переходит под управление региональной власти (и по аналогии с федеральной интервенцией данную меру можно именовать «региональной интервенцией»). _
1 См.: Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
79
