CC BY
106
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3
ВОЗМОЖНЫЕ ПОДХОДЫ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
БАДАЛЬЯН М.Н.,
преподаватель,
Институт экономики и управления, г. Пятигорск, e-mail: [email protected]
Специфической особенностью ситуации в постсоветской России было и до сих пор остается отсутствие единой и четко выверенной стратегии в социальной сфере, что приводит к принятию ситуативных решений, зачастую обусловленных политической конъюнктурой и направленных на временное улучшение жизненного уровня отдельных категорий населения. О постоянной стратегической линии в пенсионной сфере РФ говорить пока преждевременно. В этой связи чрезвычайно важно адекватно выявить проблемы совершенствования пенсионной системы и наметить пути их решения.
Ключевые слова: социальная политика; социальная защита; пенсионная система; пенсионная реформа; пенсионный фонд; перечень проблем совершенствования пенсионной системы.
A specific feature of the situation in post-Soviet Russia has been and still is the lack of a unified and well-targeted strategies in the social sphere, which led to the adoption of situational decisions, often due to political considerations and aimed at improving the living standards of tem-porary certain categories of the population.
On the constant strategic line in the pension field RF talk is premature. In this regard, it is extremely important to adequately identify issues to improve the pension system and outline ways of the solution.
Keywords: social policy; social protection; pension system; pension reform; pension fund; a list of problems to improving of the pension system.
Коды классификатора JEL: G23, H55.
В начале третьего тысячелетия перед человечеством во весь рост встали социальные проблемы, свидетельствующие о наступлении кризисных явлений, которые ставят под угрозу само его существование. Особое беспокойство вызывают экономическая и экологическая ситуации, неравномерность роста народонаселения на планете, нарастающее увеличение нищеты, безработицы, болезней, нарушений в генофонде. Из-за этих опасных тенденций в демографическом плане, явственно ощутимых и в России, прежняя система социальной защиты и пенсионной системы все чаще дает сбои. Главная угроза устойчивости пенсионной системы, как и во многих других странах, связана с неблагоприятными демографическими тенденциями.
В связи с этим экспертами и учеными в этой сфере отмечается недостаточность теоретического обоснования для формирования социальной политики, существенной стратегической ошибкой которой была ориентация на социальную защиту без первоочередного обеспечения прав и интересов работающего населения, что вызвало недостаток мотивации к труду и вследствие этого — спад производства.
Поскольку социальная защита под влиянием политики и науки наиболее активно развивалась в Европе в XIX-XX вв., именно западноевропейский опыт (наряду с советским) стал базовым при создании международных требований в области социальной безопасности и защиты, а также национальных систем социальной защиты в различных государствах.
Учитывая существующий мировой опыт, единственным перспективным путем социальной политики является отказ от обобщенной дотационной модели социальной защиты в пользу принципа поощрения инициативы активного населения и целенаправленной помощи.
Стратегические ориентиры все еще существующей необходимости радикального маневра в социальной сфере включают: предотвращение угрозы социальной безопасности, вызванной ухудшением условий жизни и ее качества, состоянием анемии в обществе; наращивание адаптационных возможностей населения, формирование среднего класса, а также возникающих зародышей этого фундамента рыночных отношений и гарантии общественно-политической стабильности; всесторонняя поддержка семьи как главного социального института, снижающего фрустрацию и общую нестабильность, выступающего опорой становления «частного» человека.
Вместе с тем, следует отметить, что указанные стратегические направления пронизывают микро-, макро- и мезоуров-ни социального развития России, предотвращая разрушение общественных устоев. Требуются неординарные подходы и использование специфических технологий, учитывающих, с одной стороны, реальные, а с другой — перспективные воз-
© М.Н. Бадальян, 2012
можности функционирования пенсионных институтов. Пенсионная система, таким образом, оказывается на пересечении нескольких векторов научных интересов, и в силу этого — одной из актуальных, практически и теоретически значимых проблем, стоящих перед специалистами и практиками в области социального менеджмента.
Чрезвычайно важной в исследовании проблем социального менеджмента является задача установить параметры институциональной взаимосвязи социальной защиты населения и государственной социальной политики, охарактеризовать макроэкономический уровень институционального пространства социальной защиты населения в РФ, выявить наиболее острые проблемы функционирования механизма этой защиты и варианты их разрешения.
Оценка качества пенсионной системы имеет несколько уровней. Минимальные требования состоят в способности системы обеспечивать свои законодательно установленные обязательства. Их несоответствие величине располагаемых финансовых ресурсов создает серьезную угрозу бюджетного кризиса. Одно из базовых условий состоит также в поддержании реальной величины назначенных пенсий (т. е. их индексации, по крайней мере, на инфляцию). Невозможность сделать это означала бы деградацию пенсионных выплат. Формально, пенсии должны индексироваться с учетом роста цен и зарплаты в экономике, однако выплаты должны расти в пределах средств, имеющихся у Пенсионного фонда. Таким образом, повышение пенсий теоретически может отставать от инфляции.
При оценке финансовой устойчивости пенсионной системы необходимо учитывать существенные различия между отдельными ее компонентами с точки зрения формирования обязательств. Накопительная компонента основывается на принципе самофинансирования: выплаты обеспечиваются прошлыми взносами пенсионера и доходами от их размещения. Следовательно, устойчивость данной компоненты обеспечивается автоматически. Согласно закону, базовая и страховая пенсии должны индексироваться с учетом инфляции и динамики заработной платы, но в пределах ресурсов пенсионной системы, приходящихся на одного пенсионера. Формально, обязательства, связанные с обеими этими составляющими пенсий, определены в номинальном выражении, т. е. в случае недостатка средств необязательно должны индексироваться даже на инфляцию. Различие состоит в том, что обязательства по страховым пенсиям с каждым годом растут вместе с расчетным пенсионным капиталом новых пенсионеров, поэтому обеспечивать их может оказаться труднее, чем выполнять обязательства по базовым пенсиям. Таким образом, критическое значение для оценки финансовой устойчивости государства имеет способность полностью выполнять обязательства по выплате страховых пенсий [2].
В 2014-2026 гг. страховые пенсии смогут индексироваться лишь в меру инфляции. Это означает, что назначенные страховые пенсии будут сохранять свои реальные размеры при последовательном росте реальной величины вновь назначаемых страховых пенсий. Вместе с тем формальной устойчивости системы может оказаться недостаточно для того, чтобы считать действие пенсионной системы удовлетворительным. Даже при растущих в реальном выражении размерах пенсий ситуация может оказаться социально неприемлемой, если увеличивается разрыв между пенсиями и заработной платой. Иллюстрацией может служить ситуация в 2005-2010 гг.: выделение дополнительных трансфертов и их последующее увеличение диктовалось не формальными, а социальными требованиями — стремлением затормозить начавшееся падение коэффициента замещения.
Несмотря на то, что сравнительно недавно — в 2002 г. — была проведена радикальная пенсионная реформа, в последнее время все чаще ставится вопрос о необходимости нового этапа реформирования пенсионной системы. Это объясняется, прежде всего, растущим разрывом между пенсиями и зарплатой. Ныне российская пенсионная система, пытающаяся реформироваться с 2002 г., столкнулась с нехваткой денег: дефицит ПФР еще в 2007 г., т .е. уже через 5 лет после начала пенсионной реформы, превысил триллион рублей — около 2% ВВП. Произошло это, прежде всего, из-за весьма плачевной демографической ситуации [2].
В этих условиях в Минтруде и в ПФР начали подумывать о том, что, наверное, не стоит заботиться о вкусном пироге для небольшой группы людей, когда неизвестно, сможет ли государство обеспечить куском хлеба подавляющее большинство. Причина понятна: если любое предприятие может серьезно сократить расходы, пойти на снижение зарплат и даже увольнение сотрудников, то Пенсионный фонд РФ не может уволить пенсионеров или сказать им, что он будет выплачивать им меньше.
Важный аспект оценки пенсионной реформы состоит в ее распределительном действии. Проведенный в 2002 г. переход от принципа солидарности поколений к смешанной системе, включающей накопительную компоненту, автоматически влечет масштабное перераспределение пенсионных средств. Если прежде пенсионные выплаты в каждый момент полностью обеспечивались взносами сегодняшних работников, то при новом механизме часть взносов сберегается для финансирования будущих пенсий нынешних работников. Впоследствии, с началом выплат из накопительной компоненты, текущие пенсии будут частично обеспечиваться прошлыми взносами пенсионеров.
На начальном этапе реформ, таким образом, часть взносов отвлекается от финансирования текущих пенсий, следовательно, размер последних оказывается ниже того, который мог быть при сохранении прежней системы. Иными словами, поколения, получающие пенсии в переходный период, теряют часть ресурсов, которые перераспределяются в пользу последующих поколений. Кроме того, реформы вызывают и перераспределение между другими группами: мужчинами и женщинами, пенсионерами по старости и другими категориями получателей трудовых пенсий. Приемлемость уровня пенсий должна оцениваться не только для пенсионеров в целом, но и для отдельных категорий пенсионеров.
Реформа изменяет не только распределение выплат между группами, но и временной профиль выплат. В связи с этим для агрегированной характеристики пенсий, получаемых пенсионером за какой-то отрезок времени, использовались суммарные приведенные выплаты. При этом коэффициенты дисконтирования брались равными показателям доходности пенсионных накоплений. Поскольку влияния реформы на общий уровень сбережений и накопления в экономике не предполагалось, в каждый период первичные ресурсы пенсионной системы остаются такими же, какими они были
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3
86
М.Н. БАДАЛЬЯН
бы без реформы. Это означает, что общая сумма приведенных выплат, получаемых всеми поколениями, при реформе не меняется. Таким образом, «выигрыш» одних групп может быть получен только за счет «потери» других.
Чтобы решить проблему с дефицитом средств ПФР, Министерство труда в 2012 г. предложило перераспределить страховые взносы, отчисляемые на пенсии, так, чтобы накопительная часть сократилась с 6% до 2%, а солидарная — выросла с 16% до 20%. Однако это предложение вызвало возмущение как представителей негосударственных фондов, так и министерств экономического блока [3].
Негосударственные фонды не согласны потерять львиную долю бизнеса, а Минфин и Минэкономразвития считают старую распределительную пенсионную систему нежизнеспособной, не без оснований полагая, что 4% отчислений, которые добавятся к распределительной части, улучшат ситуацию с дефицитом ПФР лишь временно. Потом непременно потребуются непопулярные меры. А отрицательный эффект будет заключаться в том, что столь необходимые экономике «длинные» пенсионные деньги в нее так и не придут.
Чтобы не затягивать споры, принято соломоново решение — чтобы граждане сами выбрали, по какой схеме распорядиться своими пенсионными накоплениями: либо оставить 6% фонда оплаты труда, либо снизить его до 2%, тем самым увеличив страховой тариф в солидарную часть с 16% до 20%. Для тех, кто свой выбор не сделает, будут действовать правила по умолчанию.
У «молчунов», т. е. тех, кто никогда не выбирал управляющую компанию или НПФ для пенсионных накоплений, с 2014 г. накопительная часть пенсий снизится до 2%, а солидарная повысится до 20%. У людей, которые ранее передали свои пенсионные накопления в управляющие компании, в НПФы, с 1 января 2014 г. по умолчанию начнет перечисляться 6% от годового заработка в счет накопительной части [4]. Логика понятна: поскольку «молчуны» фактически доверили свою накопительную часть пенсии государству, государство и делает с ней то, что считает нужным. А клиенты НПФ и УК, безусловно, заинтересованы в том, чтобы накопительная часть была побольше, вот она-то по умолчанию и не будет изменена.
По оценкам экспертов, в результате перевода значительной части пенсионных денег из накопительной части в солидарную, чего ожидают многие эксперты, в бюджет поступит около 0,5% ВВП дополнительных ресурсов. Это позволит сократить бюджетные трансферты в Пенсионный фонд, а также увеличить размер текущих пенсий. Однако многие экономисты считают, что это решение сиюминутных проблем за счет будущих поколений. В таком ключе неоднократно высказывались руководитель Экономической экспертной группы Е. Гурвич и глава Центра стратегических разработок М. Дмитриев [3].
Примерно ту же идею высказал глава миссии Международного валютного фонда в России А. Спилимберго: «Перевод средств из накопительной части пенсионной системы в солидарную увеличивает текущие доходы, но вместе с тем дает возможность увеличивать текущие расходы. Все это создает обязательства правительства на будущее». А. Спилимберго оценивает «пенсионный маневр» правительства как способ повышения текущих расходов в рамках бюджетного правила и считает, что эта мера увеличивает расходы в будущем [4].
По мнению главы МВФ, России не обойтись без повышения пенсионного возраста до 63 лет к 2030 г. как для мужчин, так и для женщин. В противном случае пенсионная система обречена на весьма значительный дефицит. При этом сами российские власти тему повышения пенсионного возраста стараются затрагивать реже, видимо, опасаясь предлагать непопулярную меру.
Президент России В. Путин, говоря о необходимости продлить гражданам возможность выбирать преобладающий тип пенсионной системы, сказал, что «это нужно сделать при минимальных условиях». Среди таких условий он назвал организацию тщательного надзора и текущего финансового контроля за деятельностью пенсионных фондов, а также обеспечение сохранности пенсионных средств. «Должны быть гарантии, что средства не исчезнут, не будут растащены. Не хочу исходить из презумпции виновности бизнеса, но печальный опыт с обманутыми дольщиками у нас есть, и нельзя повторить его в пенсионной системе», — считает В. Путин [2].
Исходя из слов Президента РФ, граждане сами смогут решать, какой — большой или маленькой — должна быть накопительная часть их пенсии после 2014 г. Однако глава государства умолчал о том, считает ли он нужным вообще как-то ограничивать срок выбора, или же гражданин сможет определяться, а затем менять свое решение вплоть до выхода на пенсию. Правда, чем чаще меняются правила игры в пенсионной системе, тем сложнее будущим пенсионерам что-либо решать, ведь вряд ли кто-то может дать гарантии, что принятые правила вновь не изменятся.
В декабре 2012 г. Правительство РФ окончательно одобрило пенсионную реформу, которая предполагает сокращение накопительной части пенсии с 6% до 2%. В течение 2013 г. россиянам будет предложено выбрать, хотят ли они участвовать в накопительной системе или перейти в солидарную. Предполагается, что сокращение пенсионных накоплений позволит направить средства на текущие выплаты пенсионерам, в результате чего снизится дефицит Пенсионного фонда. Одним из аргументов правительства в пользу сокращения накопительного элемента был тот факт, что государственная часть пенсии росла быстрее, чем пенсионные накопления россиян [4].
Индексация пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца затронет почти 37,3 млн чел. и около 540 тыс. чел. из числа военных пенсионеров, которые также получают пенсию по старости. В результате средний размер пенсии по старости увеличился на 639 руб., пенсия по инвалидности — на 400 руб., пенсия по случаю потери кормильца — на 394 руб. Среднее пособие для тех, кто получает пенсию по причине военной травмы, и для участников Великой Отечественной войны выросло на 833 руб. и 923 руб. соответственно. Индексация пенсий обусловлена тем, что, по данным Росстата, инфляция за 2012 г. составила 6,6% [3].
Для того, чтобы выбрать направления дальнейшего развития пенсионной системы, необходимо, прежде всего, определить перечень наиболее острых проблем, которые надо решить. Можно предложить следующий список приоритетных проблем совершенствования пенсионной системы, на решении которых правительство должно сосредоточить основные усилия.
1. Предотвращение пенсионного кризиса в период до 2030 г. Очевидно, что падение коэффициента замещения до уровня ниже 20% социально неприемлемо, фактически это означало бы глубокий кризис пенсионной системы. В то же время, как показывают результаты проведенных ЦСР фокус-групп, население считает, что решение проблем пенсионной системы — обязанность государства, и в массе своей пока не готово активно включиться в создание своих накоплений (большая часть не имеет для этого и материальных возможностей).
2. Создание устойчивого и эффективного механизма финансирования пенсий. В настоящее время пенсионная система имеет запутанную схему финансирования, далекую от страховых принципов. Для обеспечения долгосрочной устойчивости необходимо заново определить источники финансирования пенсий и пределы их финансирования за счет общих доходов бюджета. Сюда же можно отнести остроактуальную задачу получения нормальной доходности на пенсионные накопления, без чего теряет смысл как проведенная в 2002 г. реформа, так и предложения по дальнейшему развитию накопительной системы.
3. Снижение уровня бедности среди пенсионеров. Средние размеры трудовой пенсии все еще ненамного превышают прожиточный минимум пенсионера. Хотя, по данным Росстата, распространенность бедности среди неработающих пенсионеров лишь незначительно превышает ее распространенность среди населения в целом, а среди работающих пенсионеров доля бедных значительно меньше, проблема бедности пожилого населения остается достаточно острой.
4. Компенсация потерь, понесенных старшими поколениями в результате пенсионной реформы. Фактически эта задача тесно связана с первой, поскольку проигравшими от реформы являются мужчины до 1963 г. рождения и женщины до 1972 г. рождения, т. е. основные получатели пенсий в 2010-2030 гг., когда достигнет минимума коэффициент замещения.
5. Сокращение гендерного разрыва в величине пенсий. Низкие темпы роста пенсий у женщин могут стать источником серьезных социальных проблем. Кроме того, женщины-пенсионеры могут стать одним из «очагов бедности».
6. Достижение рекомендуемого МОТ уровня индекса замещения (40%). Данная цель является наиболее труднодостижимой, имеет смысл рассматривать ее как программу-максимум. Тем не менее, пенсионная политика должна предусматривать определенные целевые показатели, устанавливать ориентировочное время их достижения и меры, позволяющие это сделать.
Даже неполный обзор долгосрочных проблем пенсионной системы показывает, насколько они масштабны. Учитывая это, нельзя надеяться на значительное улучшение ситуации в пенсионной сфере за счет какой-то одной, даже самой серьезной, меры. Заметный прогресс возможен только в том случае, если совершенствование пенсионной системы будет идти сразу по многим направлениям. Применение оптимизационного подхода к организации социально-защитного процесса на основании сочетания диагностического социологического мониторинга со стороны органов местного самоуправления с рычагами государственного бюджетного регулирования позволит привести в действие механизм управления системой социальной защиты населения региона. Критерием оптимальности в этом случае для наиболее уязвимых слоев населения должно быть недопущение снижения прожиточного минимума, для трудоспособных слоев — достижение максимума уровня благополучия.
Все более актуальным становится внедрение оценки факторов социальных процессов, более чувствительных к экономическим и социальным изменениям в обществе. Поэтому методологией оценки социальной защиты вместо статистики цифр становится мониторинг факторов, с помощью которых появляется возможность получить оценочные показатели, характеризующие социальные явления более углубленно и взаимосвязано.
На основе анализа мирового опыта могут быть выделены важнейшие принципы социальной защиты населения, важнейшей составной частью которой является пенсионное обеспечение.
1. В основе формирования бюджета не должны быть социальные минимумы, как это происходит сегодня. Следует разработать и внедрить в бюджетную практику социальные стандарты для каждой категории населения: детей, пенсионеров, студентов, инвалидов и т. д.
2. Реализация социальных стандартов невозможна без совершенствования взаимоотношений государства, регионов и органов местного самоуправления, приоритетными задачами социальной политики которых сегодня является повышение жизненного уровня граждан на основе повышения экономического потенциала государства.
3. Усилия органов законодательной и исполнительной власти всех уровней должны быть направлены на то, чтобы преодолеть критическую ситуацию в социальной сфере, вызванную хроническим занижением заработной платы, пенсий и социальной помощи за счет системы социального страхования.
ЛИТЕРАТУРА
1. АндрющенкоГ.И. Современные тенденции эволюции систем социального страхования // Бизнес в законе. 2011. № 3.
2. Неровня Т.Н., Ахмадова А.И. Управление трансформацией системы социальной защиты населения восстанавливае-
мого региона // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2009. № 2. Ч. 4.
3. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lenta.ru.
4. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.bfm.ru.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 4 Часть 3
