CC BY
16
Страховое дело
УДК 336.144.38
ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В СТРАХОВОЙ СФЕРЕ
М. А. ФШинА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и страхования E-mail:olegfШ[email protected] Дагестанский государственный университет
В статье отмечается, что в настоящее время правовое обеспечение общественных закупок в сфере страховых услуг разработано крайне слабо. Действующее законодательство носит рамочный характер и не учитывает особенности страховой услуги как предмета государственного контракта. Очевидно, что этот пробел должен быть компенсирован разработкой и принятием отдельного нормативного правового акта. Проанализирована практика применения законодательства об общественных закупках, выявлены недостатки и упущения, которые фактически выводят страхование из-под законодательного регулирования.
Ключевые слова: государственные и муниципальные контракты, законодательное регулирование, страховые услуги.
Законодательную основу системы общественных закупок в РФ составляет Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 94-ФЗ). Его принятие позволило превратить государственные закупки в действенный и эффективный инструмент расходования бюджетных средств, максимально демократизировать допуск участников к государственным и муниципальным контрактам,
сформировать систему соответствующего государственного контроля. Однако Федеральный закон № 94-ФЗ носит рамочный характер и определяет самые общие требования к процессу заключения государственных контрактов.
В то же время товары и услуги, закупаемые государством посредством контрактной системы, весьма многообразны. Они относятся к разным отраслям и сферам хозяйственной деятельности. Поэтому их приобретение за счет бюджетных средств нуждается в дополнительном нормативном правовом регулировании. Прежде всего это касается страхования как весьма специфического сегмента финансового рынка.
В настоящее время правовое обеспечение общественных закупок в сфере страховых услуг разработано крайне слабо. Действующее законодательство не детализирует важнейших для института общественных закупок понятий, не учитывает особенностей страховой услуги как предмета государственного контракта. Очевидно, что этот пробел должен быть компенсирован разработкой и принятием отдельного нормативного правового акта. Для его разработки, на взгляд автора, весьма полезно обратить внимание законодателей на те недостатки, которые присущи действующему законодательству, чтобы избежать их последующего дублирования.
В Федеральном законе № 94-ФЗ и подзаконных актах, регулирующих общественные закупки, полностью отсутствует определение понятия «начальная цена контракта». Между тем это ключевой термин, на котором строится вся конструкция системы государственных и муниципальных заказов. В частности, в Федеральном законе № 94-ФЗ предусмотрены следующие ссылки на начальную цену контракта:
— указание и использование начальной (максимальной) цены контрактов при проведении торгов (ст. 21), аукционов, аукционов в электронной форме (ч. 3 ст. 32, ч. 3 ст. 41), запросов котировок (ч. 2 ст. 42);
— указание и использование размеров обеспечения заявки на участие в торгах (ч. 4 ст. 20, ч. 5 ст. 32) и обеспечения исполнения контракта (ч. 4 ст. 21, ч. 3 ст. 33);
— определение шага аукциона (ч. 5 ст. 37);
— заключение контракта с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем (ч. 12 ст. 25, ч. 5 ст. 27, ч. 1 ст. 31, ч. 12 ст. 35, ч. 6 ст. 36 ч. 13 ст. 37, ч. 1 ст. 40);
— определение размера обеспечения исполнения контракта [1].
Начальная (максимальная) цена контракта должна указываться в извещении о проведении торгов. Помимо этого в конкурсной документации должен быть указан порядок ее формирования, в том числе с учетом или без учета расходов на перевозку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей [2].
Федеральный закон № 94-ФЗ допускает самостоятельное определение госзаказчиком экономического содержания цены лота, а до принятия методических рекомендаций по порядку расчета начальной (максимальной) цены контракта также выбор принципов, методов и соответствующих источников информации. При этом законодательство не предусматривает какой-либо ответственности госзаказчика за установление экономически обоснованной цены государственного контракта. Это, несомненно, снижает прозрачность всей системы общественных закупок в нашей стране, создает почву для коррупции, поощряет непрофессиональный, дилетантский подход в управлении государственными средствами.
Свобода государственных органов в вопросе определения цены контракта применительно к страховой сфере означает, что заказчик может взять за начальную цену контракта (в данном случае — страховой услуги) как величину страхового
обеспечения (потребительскую стоимость), так и цену страхового тарифа или страховой премии (меновую стоимость). Тот и другой варианты нашли широкое применение на практике.
Первый способ определения начальной цены контракта при торгах на приобретение страховых услуг более предпочтителен для заказчика, так как для его реализации не требуется каких-либо специальных знаний, навыков, наличия информационной базы. Достаточно знать реальную стоимость объекта страхования и предусмотренный на эти цели лимит бюджетных обязательств. Цена страховой услуги здесь будет определяться в зависимости от того, какую часть стоимости объекта страхования заказчик сочтет нужным покрыть страховой защитой. Однако использование этого подхода к установлению начальной цены госконтракта представляется некорректным, так как любые попытки участников торгов снизить начальную цену будут означать снижение объема страхового покрытия и лишат все мероприятие здравого смысла. Отсюда следует, что наиболее целесообразно и обоснованно зафиксировать законодательно в качестве начальной цены торгов на приобретение страховой услуги страховой тариф.
Федеральный закон № 94-ФЗ не содержит определения такого существенного показателя, как цена единицы продукции. В правилах оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 № 722, это понятие также не определяется [3]. Однако оно упомянуто применительно к услугам в сфере образования, санаторно-курортного лечения и оздоровления, услуг связи и юридических услуг (гл. I п. 2). Между тем этот список следует дополнить страховыми услугами. Ведь цена страховой услуги — страховой тариф должен отражать каждый вид ответственности, взятый на себя страховщиком. Следовательно, если договор страхования содержит в себе несколько объектов и (или) страховых случаев (именно так чаще всего и бывает), то совокупная брутто-ставка будет рассчитываться как сумма частных брутто-ставок, а цену госзаказа на страховую услугу можно определить на основании цены единицы страховой услуги.
В соответствии с проектом методических рекомендаций по порядку расчета начальной (максимальной) цены контракта (гл. I п. 6, 7, 9; гл. IV п. 31, 32) госзаказчик при определении на-
чальной цены контракта может ориентироваться на рыночный уровень цен. Определять рыночную цену госзаказчику предписывается путем получения информации из рекомендованных источников, вызывающих доверие. Представляется, что применение такого подхода на практике чревато большим количеством трудностей, так как всегда есть риск того, что источник предоставит неполные или неточные сведения, а то и вовсе откажется предоставлять информацию. В законодательстве, регулирующем порядок формирования начальной цены контрактов, следует ограничить источники информации только официальными и сформулировать их существенные признаки.
Еще более оптимальным способом установления обоснованной цены лота по государственному контракту в страховой сфере является привлечение для этих целей страховых брокеров. Страховые брокеры — это высококвалифицированные специалисты страхового бизнеса. Как постоянные и независимые участники рынка они владеют наиболее полной и объективной информацией о рыночной конъюнктуре, уровне цен, финансовой устойчивости, платежеспособности того или иного страховщика, квалификации его сотрудников. Возможность привлечения специализированных организаций к осуществлению функций по размещению госзаказа предусмотрена Федеральным законом № 94-ФЗ (ст. 6) и проектом методических рекомендаций по порядку расчета начальной (максимальной) цены контракта (гл. I п. 5). Однако законодательство не детализирует, на основании какого именно гражданско-правового договора следует привлекать страховых посредников. Кроме того, не совсем понятна позиция законодателя, запретившего участие в государственном или муниципальном контракте по привлечению спецорганизаций физических лиц, хотя в числе участников государственного контракта они поименованы (ст. 8). Участие страховых брокеров в реализации госзаказов весьма желательно, так как позволяет решить не только проблему ценообразования, но и целый ряд других проблем — установление объема ответственности страховщика, четкое и обоснованное определение условий страхования, более тщательный отбор участников конкурса по признаку их добросовестности и уровню квалификации. Кроме того, участие страховых брокеров в процессе общественных закупок будет способствовать развитию страхового рынка РФ в целом. В связи с этим уместной была бы детальная проработка механизма их участия в государственных контрактах в рамках нормативно-правового
акта, регулирующего закупки государством страховых услуг.
По единодушному мнению специалистов, одним из главных недостатков действующей системы госзаказов в сфере страхования являются демпинговые войны компаний-участников. Условия оценки заявок на участие в конкурсах, предусмотренные Федеральным законом № 94-ФЗ и правилами оценки заявок на участие в конкурсе, таковы, что значимость обязательного критерия «цена контракта» должна быть выше 35 %, критериев «срок предоставления гарантий качества» и «объем предоставления гарантий качества» — не более 10 %. В то же время значимость критерия «качество работ, услуг и квалификация участника конкурса» — не более 20 %. В результате такого распределения весомостей разных критериев возникает существенный перекос в соотношении «цена—качество» не в пользу последнего. Преимущества получают страховщики, предлагающие свои услуги по бросовым ценам, ориентированные не на долгосрочное сотрудничество, а на присвоение бюджетных средств. Между тем законодатель предусматривает возможность присвоения этому критерию 45 % значимости по следующим направлениям:
— научно-исследовательские работы;
— аварийно-спасательные работы;
— реставрация объектов культурного наследия;
— оказание медицинских услуг;
— оказание образовательных, юридических услуг и т. д. (гл. I п. 10).
Представляется правильным распространить эту норму на страховые услуги. Качество услуг и квалификация исполнителя страховой услуги важны не менее, чем, например, квалификация работников сферы здравоохранения или образования. Ведь страхование — это механизм защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды, который должен быть как минимум надежным.
Концептуальная ошибка Федерального закона № 94-ФЗ, заключающаяся в нерациональном механизме оценки заявок на участие в торгах, нашла свое подтверждение в установлении минимального набора требований к квалификации участников размещения контракта. Скажем, п. 1 и п. 2 ст. 11 содержат такие требования:
— соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов;
— непроведение ликвидации участника размещения заказа или процедуры его банкротства;
— неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном Кодексом об административных правонарушениях РФ;
— отсутствие у участника размещения заказа задолженности по платежам в бюджетную систему, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости его активов;
— обладание участниками размещения заказа исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности;
— отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа.
При размещении заказа в сфере обороны и государственной безопасности дополнительно может быть установлено требование к участникам размещения заказа о наличии необходимых производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов [2].
Эти требования вполне справедливы, но явно недостаточны. Они не создают серьезных препятствий для недобросовестных заказчиков ни на этапе подачи заявок, ни на этапе проведения конкурса.
Мало того, вразрез с общемировой практикой в п. 2.1 ст. 22 Федерального закона № 94-ФЗ четко указано на недопустимость включения в конкурсную документацию требований к квалификации, опыту работы, деловой репутации участника торгов. Понятно, что тем самым законодатель преследовал благую цель — максимально демократизировать и повысить доступность системы общественных закупок. Однако практические последствия такого подхода оказались катастрофическими, особенно в сфере страховых услуг. Несколько смягчает ситуацию тот факт, что п. 3 ст. 25 предусматривает возможность включения в заявку на участие в конкурсе документов, подтверждающих квалификационный статус участника размещения заказа, но только если в конкурсной документации предусмотрен такой критерий оценки. Таким образом, Федеральный закон № 94-ФЗ фактически устанавливает квалификацию участника не как обязательное и важнейшее требование, а как один из необязательных критериев оценки заявки на участие в конкурсе. В результате такого положения органы государственной и муниципальной власти практически лишены возможности получить
качественное исполнение поставщиком условий контракта.
Очевидна необходимость включения в Федеральный закон № 94-ФЗ как в рамочный нормативно-правовой акт, устанавливающий основные категории и условия общественных закупок в РФ, определения понятия «квалификация» поставщика, сделать ее основным требованием, а не возможным критерием оценки заявки участника. Представляется, что подзаконные акты, призванные регулировать общественные закупки в отдельных сферах хозяйственной деятельности, должны содержать детальное описание требований к квалификации поставщика с учетом его отраслевой специфики и устанавливать перечень документов, ее подтверждающих.
Что касается осуществления государственных закупок в страховой сфере, то определение квалификации страховщика должно опираться на Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации». В частности, ст. 25 этого закона предусматривает ряд нормативных показателей, формирующих финансовую устойчивость и платежеспособность страховой компании. В эти показатели входят:
— состав и структура активов, принимаемых для покрытия страховых резервов;
— квоты на перестрахование;
— нормативное соотношение собственных средств страховщика и принятых обязательств;
— активы, покрывающие собственный капитал.
Однако их одних недостаточно, чтобы полноценно оценить финансовую устойчивость страховой компании. Например, размер уставного капитала не свидетельствует о надежности страховщика. В качестве активов последние зачастую используют ничем не обеспеченные бумаги (например векселя), методика определения страховых резервов нуждается в совершенствовании.
Поэтому, помимо показателей ст. 25, следует использовать нормативы пруденциального надзора. Сюда относятся такие доступные и понятные показатели, как динамика собираемой премии, размер выплат страховых возмещений. Очень важный показатель — убыточность страховой суммы, или коэффициент выплат.
Кроме того, целесообразно установить следующие требования:
— наличие у страховщика опыта работы на данном сегменте страхового рынка (не менее 5 лет);
— наличие филиалов в регионах страны;
— достаточный удельный вес данного вида страхования в страховом портфеле.
Определение цены страховой услуги как предмета государственного и муниципального контракта, установление официальных источников информации для ее расчета, проработка механизма участия в этом процессе страховых брокеров, повышение квалификационного статуса компаний — участников госзаказа помогут создать основу законодательства, регулирующего государственные закупки страховых услуг.
Таким образом, практика осуществления государственных закупок в страховой сфере свидетельствует о необходимости разработки и принятия отдельного нормативного правового акта, учитывающего как специфику страховой деятельности, так и те недостатки, которые присущи действующему ныне законодательству в сфере государственных контрактов.
список литературы
1. Методические рекомендации по порядку расчета начальной (максимальной) цены государственного и муниципального контракта: проект распоряжения Министерства экономического развития РФ. URL: http://www. economy.gov.ru.
2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
3. Правила оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд: утверждены постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 № 722.
