CC BY
27
Возможности контроллинга как метода публичного управления в области предоставления социальных гарантий
Opportunities controlling as a method of the public administration in the provision of
social guarantees
Романова Юлия Александровна,
Доктор экономических наук, профессор кафедры «Общий менеджмент», Финансовый университет при Правительстве
Российской Федерации e-mail: ryulia1 @yandex.ru
Халилова Милена Арсеновна,
Аспирант кафедры «Общий менеджмент», Финансовый университет при Правительстве
Российской Федерации e-mail: [email protected]
Yuliya Romanova,
Doctor of Economics, Professor of «General Management», Financial University under the Government of
the Russian Federation
Milena Khalilova,
Graduate student of «General Management», Financial University under the Government of
the Russian Federation
Аннотация
В статье рассмотрены вопросы контроллинга как особого инструмента, обеспечивающего принятие оптимальных решений и достижение поставленных целей в системе публичного управления в социальной сфере.
Abstract
The questions of controlling as much a tool to ensure optimal decision-making and the achievement of goals in the system of public administration in the social sphere .
Ключевые слова: контроллинг, контроллинг в публичном управлении, система государственного социального регулирования, концепция формирования системы публичного контроллинга.
Keywords: controlling, controlling in public administration , the system of state social régulation , the concept of controlling the formation of the system of public.
Решение социальных проблем - одно из главных направлений политики современной России. Необходимыми условиями для ее разрешения являются не только соответствующие объемы финансирования и совершенствование правовой базы, но и организационно-методологическое обеспечение этого сложного и неоднозначного процесса.
Сложность решения социальных проблем определяется:
- необходимостью разработки взаимосогласованных стратегических целевых социальных программ на федеральном, региональном и местном уровнях, а также формирования единой системы многочисленных социальных функций государства с учетом степени их приоритетности;
- множественностью субъектов реализации социальных программ, что требует установления их прав и полномочий, методов контроля исполнения функций, согласования механизмов их взаимодействия и соподчиненности по вертикали и горизонтали.
Выполнение этого комплекса условий было бы наиболее успешным при создании единого координационно-консультационного и информационно-аналитического центра, организационным прообразом которого может служить модель контроллинга, используемого в системе управления предприятиями.
Возникновение и функционирование контроллинга обусловлено потребностями в координации деятельности предпринимательских структур. В условиях ужесточения конкуренции и неопределенности факторов внешней среды менеджмент в предпринимательстве вырабатывает новые механизмы и
инструменты, призванные обеспечить более высокую эффективность управления предприятием. Таким новым инструментом является контроллинг, возникший в первой половине ХХ в. в США, Германии и других странах.
Контроллинг как обособившееся направление экономической работы на предприятии стал выполнять функции:
- координации управленческой деятельности по достижению целей предприятия;
- информационной и консультационной поддержки принятия управленческих решений;
- формирования информационной системы управления и обеспечения рациональности управленческого процесса.
Таким образом, контроллинг предприятия является инструментом управления (менеджмента).
Д. Хан, один из основоположников концепции контроллинга, рассматривает управление фирмой в качестве особого института. Планирование и контроль, являющиеся составными частями контроллинга, он определяет как фазы управления. Тем самым подтверждается правомерность рассмотрения контроллинга в качестве структурного элемента института управления фирмой. Д. Хан также указывает, что при работе с плановой и контрольной информацией в рамках контроллинга следует осуществлять системный анализ и использовать системный подход [3].
По нашему мнению, реализация принципов системного подхода в механизмах публичного управления в социальной сфере не менее актуальна, чем в механизмах управления предприятием. В связи с этим правомерно рассмотреть вопрос о целесообразности адаптации принципов контроллинга к публичному управлению социальной сферой.
Как инструмент системного анализа контроллинг в сфере государственного социального регулирования помимо решения специальных задач должен обеспечивать мониторинг и анализ социальной сферы России по следующим основным направлениям:
- изучению характерных системных свойств, их динамики и дифференциации (анализ сущности);
- количественной и качественной характеристикам составных частей
(анализ состава);
- исследованию взаимосвязей в социальной деятельности государства (анализ структуры), устойчивых связей и способов взаимодействия элементов системы, определяющих ее целостность;
- анализу активности, способов функционирования, «поведения» субъектов социальной политики государства (анализ функции);
- исследованию интегральных системных факторов - механизмов обеспечения целостности, взаимодействия, совершенствования и развития социальной сферы;
- изучению коммуникаций между субъектами и объектами социальной политики государства;
- оценке ресурсного потенциала, обеспечивающего решение социальных задач, и его динамики;
- анализу становления, тенденций и перспектив развития системы реализации социальных программ федерального и регионального уровней [2].
Приведенный перечень представляет собой общую схему анализа (рис. 1), которая конкретизируется в каждом отдельном случае применительно к целям исследования социальной сферы и в зависимости от того, какие именно виды подсистем изучаются.
Эффективное государственное регулирование социальной сферы по своей сложности не соизмеримо с управлением предприятием. Но, в то же время, по сравнению с управлением предприятием, в системе публичного управления в социальной сфере увеличивается значимость контроллинга как особого инструмента, обеспечивающего принятие оптимальных решений и достижение поставленных целей.
1) свойство целостности управляемой системы предполагает обязательное рассмотрение ее как единого объекта с учетом его внутренних и внешних связей и ориентацией на системообразующие свойства (рис. 2);
Рис. 2. Публичное управление процессами непрерывного взаимодействия социальной и экономической подсистем, направленного на повышение уровня благосостояния и качества жизни.
2) связи и отношения элементов, определяющие функционирование социальной сферы, должны быть структурированы и ранжированы по своей значимости. Особого внимания требуют неявные, но существенные связи и отношения;
3) управление социальной сферой как сложной системой невозможно без разграничения (по функциональным, структурным и организационным признакам) ее подсистем первого, второго и т.д. порядков в рамках целостности всей системы;
4) эффективное управление сложной системой невозможно без учета целевой направленности (общей и отдельных структурных элементов);
5) динамичная природа социальной сферы предопределяет необходимость анализа тренда и факторов ее предшествующего развития, планирования (текущего и стратегического) и прогнозирования траектории движения.
Разработка и реализация государственных социальных программ должны опираться на системный анализ, обеспечивающий принятие научно обоснованных управленческих решений. Одним из методов такого анализа и мог бы быть контроллинг. При этом он как подсистема государственного управления должен отвечать указанному выше комплексу методологических требований. [1].
Вопрос о совершенствовании государственного контроля в социальной сфере может быть радикально решен лишь с охватом всех его видов и в масштабах всей страны. Для его решения необходимо установить четкую последовательность и содержание всех этапов работы.
Исходным этапом в процессе подготовки к формированию единой системы контролинга в публичном управлении должно быть создание
специального документа - «Концепции формирования системы публичного контроллинга » (далее Концепция).
В структуре Концепции целесообразно выделить следующие разделы:
I. Общие положения
В разделе представлены: формулировки основных понятий; определяется структура Концепции; определяются источники финансирования работ по формированию единой системы публичного контроллинга; отмечается, что положения Концепции не носят обязательного характера. Ожидаемые результаты реформирования системы публичного контроллинга.
II. Необходимость и предпосылки формирования единой системы публичного контролинга
В разделе раскрывается общая ситуация в области государственного контроля, определяются его сильные и слабые стороны, обосновывается вывод о необходимости реформирования системы государственного контроля. Определяется круг субъектов, заинтересованных в результатах такого реформирования, и раскрываются конкретные преимущества, возникающие вследствие реформирования системы государственного контроля.
Определяется, какие элементы системы контроля в действующей практике соответствуют требованиям реформируемой системы контроля, а какие потребуются формировать заново.
III. Цели и мероприятия по созданию единой системы публичного контроллинга.
В разделе определяются общая цель и конкретные задачи, решаемые в процессе реформирования системы государственного контроля. Определяется конкретный перечень необходимых мероприятий, общий порядок и последовательность их реализации.
IV. Принципы реформирования системы государственного контроля
В разделе представлена система взаимосвязанных принципов реформирования государственного контроля, в том числе законности, профессионализма, объективности, системности и плановости деятельности; макси-
мального сохранения всех существующих структурных элементов контроля; рационального сочетания централизации и децентрализации; отсутствия необходимости в кардинальном изменении действующих методик и способов организации контрольной деятельности; создания более совершенной схемы взаимодействия и информационного обмена между органами государственного контроля; совершенствования действующих и создания новых классификаторов, стандартов и справочников; обеспечения защиты информации.
V Структура и функции института публичного контроллинга.
В разделе определяется структура института публичного контроллинга, в который входят: нормативно-правовые акты о контроле; органы публичного контроллинга; классификаторы, стандарты, справочники; мета- база информационных ресурсов и другие элементы инфраструктуры.
Определяются функции органов публичного контроллинга, круг полномочий по основным видам органов публичного контроллинга.
VI. Нормативно-правовое обеспечение деятельности органов публичного контроллинга.
В разделе определяется перечень действующих нормативно-правовых актов и тех актов, которые необходимо дополнительно сформировать.
VII. Организация процесса формирования института публичного контроллинга.
В разделе определяются конкретные мероприятия по формированию системы публичного контроллинга, ответственные исполнители, сроки исполнения и их согласованность по всем видам мероприятий.
VIII. Оценка экономической и социальной эффективности системы публичного контроллинга.
В разделе определены задачи оценки эффективности, приведены конкретные методики оценки и установлены пороговые значения и критерии этих оценок.
IX. Этапы работы по реформированию института государственного контроля
В разделе определены ориентировочные сроки завершения всех работ по реализации Концепции, представлена поэтапная разбивка запланированных работ и определены сроки выполнения каждого этапа.
Предлагаемую нами характеристику структуры Концепции публичного контроллинга необходимо дополнить положениями о порядке ее формирования и о соответствующих организационных мероприятиях.
Охарактеризуем перечень основных организационных мероприятий.
• Предварительно определяются целевая функция концепции и в самом общем виде ее структура. Для формирования проекта полного текста Концепции необходимо определить исполнителей данной работы, регламент их деятельности, условия финансирования и материально-технического обеспечения, сроки выполнения каждого этапа и общего завершения всей работы.
• Анализ текущего состояния контрольной деятельности по каждому виду контроля, по видам контрольных органов, в территориальном аспекте. В ходе анализа оцениваются: объем нагрузки на контрольные органы и подконтрольные объекты; уровень и качество аппаратного и программного обеспечения органов контроля; используемые методы контроля и способы формирования перечня проверяемых предприятий и перечня проверяемых экономических показателей; способы обобщения собранной информации, способы представления и адресаты получения результатов контроля. В зависимости от установленного регламента дается оценка принимаемых санкций по выявленным нарушениям и анализ исполнения этих санкций; оценка экономический эффективности и социальной эффективности функционирования органов контроля дифференцированно по их видам и по территориальной принадлежности.
• На основе результатов анализа определяется перечень задач, требующих своего решения в процессе реализации Концепции. Эти задачи должны быть систематизированы по таким основаниям, как степень приоритетности, область локализации, способы решения.
• Планы реализации Концепции предварительно согласовываются и утверждаются Заказчиком. Реализация Концепции должна осуществляться на основе принципов системного подхода, что предполагает выработку и обоснование системы взаимосвязанных мероприятий, которые должны быть регламентированы по области применения, по ожидаемым результатам, по срокам проведения, по исполнителям. Следует предусмотреть поэтапную оценку хода реализации концепции и возможность корректировки содержания и условий проведения последующих мероприятий. Планом реализации Концепции устанавливаются ответственные подразделения и должностные лица по каждой группе мероприятий.
• Организационная схема последовательных стадий работы над Концепцией может быть представлена следующим образом. Заказчиком Концепции выступает Правительство Российской Федерации. В качестве разработчика Концепции выступает межведомственная рабочая группа ведущих специалистов - ученых и практиков, которую поручается формировать национальной службе контроллинга на конкурсной основе. Разработанная Концепция утверждается Заказчиком. Далее на конкурсной основе по представлению службы контроллинга формируется состав исполнителей, осуществляющих реализацию Концепции. Производится поэтапная экспертиза: оценивается качество Концепции, проверяются итоги выполнения каждого этапа реализации Концепции. Состав экспертной комиссии и ее полномочия определяются Заказчиком. В случае возникновения отклонений от плана в ходе реализации Концепции изменения в нее могут вноситься в порядке, определяемом Заказчиком.
• Определяются необходимые условия и ресурсы для выполнения всех этапов работы над Концепцией, включая нормативно-правовую базу, объем и источники финансирования, источники и порядок формирования кадров исполнителей по каждому этапу, материально-техническое обеспечение.
По своему содержанию и функциям государственный контроль более близок к контроллингу, чем иные рассмотренные ранее функции государственного управления и регулирования экономики.
Основной целью содержащихся в статье разработок и предложений являлись обоснование необходимости целостного проекта реформирования государственного контроля и формирование основных положений в области создания новой модели института государственного контроля, основанной на использовании метода контроллинга.
Принципиальными отличиями этой модели по сравнению с действующей системой государственного контроля являются:
• совершенствование нормативно-правовой базы института контроля;
• переход на более эффективные механизмы взаимодействия государственных органов контроля между собой и с окружающей средой (подконтрольными объектами и третьими лицами), что должно способствовать повышению качества функционирования системы органов контроля;
• в итоге реформирования института государственного контроля должна быть достигнута его большая целостность, стабильность, разумная мера сложности при одновременном сохранении его достаточной гибкости, увеличении способности адаптироваться к быстро меняющимся внутренним и внешним условиям жизни российского общества;
• в содержании контрольной деятельности достигается значительное возрастание функции диагностики и превентивной направленности контроля;
• важным условием повышения эффективности контрольной деятельности является качество нормативов и стандартов, используемых при оценке проверяемых параметров;
• обязательным элементом типовой схемы контрольного процесса должны быть не только констатация положения дел, но и получение конечного результата в виде рекомендаций, предписаний, формирования информационно-аналитических массивов данных;
• достижению более высокой ступени развития института контроля должно способствовать создание координационно-консультационного центра, который обеспечивал бы организационно-методическое единство и должную реализацию правовых норм в области контрольной деятельности. Такой центр организационно должен быть структурным элементом национальной службы контроллинга.
Библиографический список
1. Бородушко И.В. Использование контроллинга в государственном управлении // Российское предпринимательство. - 2005. - № 12 (72), с. 15-18, http://www.creativeconomy.ru/articles/7267/)
2. Разумов О.С., Благодатских В.А. Анализ и синтез систем: теория и практика. - М., 2003, с. 9-10
3. Хан Д. Планирование и контроль: концепция контроллинга. - М., 1997, с. 26, 31, 47
