CC BY
15
Канд. экон. наук А. Ю. Чалова
ВОЗМОЖНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2014-2016 гг. В ДОСТИЖЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА
В статье представлен анализ проблемных аспектов проекта федерального бюджета Российской Федерации на предстоящий бюджетный цикл 2014-2016 гг. в контексте его антирецессион-ного воздействия на российскую экономику. Дана оценка идеологии бюджетного регулирования для выхода экономики из зоны торможения.
Ключевые слова и словосочетания: федеральный бюджет, бюджетное регулирование, антирецессионные меры, бюджетный цикл, государственные программы, программное бюджетирование.
В течение последних пяти лет тема бюджетного воздействия на устойчивое сбалансированное развитие экономики и ее форсированный рост остается одной из широко обсуждаемых в России. Особое значение в этом обсуждении занимает проект федерального бюджета и реализуемые посредством него основные направления бюджетной политики государства.
Анализ проектировок и инструментов проекта федерального бюджета на 2014-2016 гг. показывает, что в очередной раз перед бюджетом не ставится реальных задач по структурным преобразованиям в экономике, создающим для нее антирецессионные условия и обеспечивающим повышение жизненного уровня российского населения.
Расходная часть проекта федерального бюджета составлена в новой бюджетной классификации - в форме 40 государственных программ, т. е. расходов, непосредственно увязанных с целями и результатами государственной политики, что, несомненно, является положительным моментом повышения результативности использования бюджетных средств, разворотом их к конечным целям бюджетного воздействия (таблица). Вместе с тем содержащиеся в паспортах государственных программ показатели их результативности не увязаны с реальными объемами бюджетных ассигнований в проекте федерального бюджета. Методики оценки эффективности таких программ не предусматривают оценку уровней их показателей в зависимости от объемов финансирования по каждому направлению. Поэтому в случае изменения параметров федерального бюджета в бюджетном цикле реализуемость заявленных в программах целей и показателей ставится под большое сомнение.
Кроме того, в большинстве государственных программ отсутствуют разделы, которые содержат информацию о взаимосвязи со смежными государственными программами, в том числе с федеральными целевыми программами, которые с 2014 г. включены в состав госпрограмм. Возникающая путаница между программами, множественность их видов и разновидностей свидетельствуют преимущественно об отраслевом ведомственном подходе к
формированию государственных программ, что снижает, а не повышает прозрачность расходов федерального бюджета.
Программная структура расходов федерального бюджета в 2013-2016 гг. (в млрд руб.)
2013 (аналитическое распределение) Проект
2014 2015 2016
Расходы федерального бюджета - всего 13 387,3 13 847,0 14 854,8 15 629,2
Из них: расходы на реализацию государственных программ РФ - всего 7 821,0 8 029,3 8 277,6 8 611,6
В том числе по направлениям:
I. Новое качество жизни (12 программ) 3 380,5 3 399,8 3 395,0 3 458,7
II. Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ) без закрытой части 2 063,4 2 137,2 2 260,1 2 415,5
III. Обеспечение национальной безопасности (1 программа) без закрытой части 9,0 6,5 5,0 2,5
IV. Сбалансированное региональное развитие (5 программ) 677,1 677,9 697,3 766,6
V. Эффективное государство (5 программ) 1 066,6 1 151,5 1 236,5 1 281,5
расходы на реализацию государственных программ РФ (закрытая часть) 624,4 656,4 683,7 686,8
расходы на непрограммную деятельность 5 566,3 5 817,7 6 577,2 7 017,6
В том числе:
финансовое обеспечение развития пенсионной системы 2 775,6 2 611,7 2 785,1 2 936,3
финансовое обеспечение национальной обороны 1 912,2 2 294,7 2 840,7 3 112,6
прочие непрограммные расходы 878,5 911,4 951,4 968,7
В связи с подготовкой расходов федерального бюджета на основе программного подхода в бюджетной классификации изменены названия многих целевых статей и видов расходов и их коды, применявшиеся в прежней классификации расходов. Кроме того, целевые статьи расходов представлены в укрупненном виде без их разбивки по более детальным видам расходов. Все это существенно затрудняет понимание конкретного целевого назначения статей расходов. Однако ни в пояснительной записке, ни в других материалах к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015-2016 годов» никаких дополнительных сведений и разъяснений не представлено.
В условиях заявленной бюджетной экономии и дефицита финансовых ресурсов в бюджете заявки федеральных органов на дополнительное финан-
сирование неуклонно растут. При этом в проекте не учитывается процент освоенных этими органами кассовых расходов в предыдущем бюджетном цикле. Этот факт отражается в росте объемов бюджетных ассигнований на 2014 г. по сравнению с их величиной в 2013 г. ряду главных распорядителей, таких, как Ростуризм, Минэкономразвития, Минприроды, Росжелдор, Минкомсвязь, Рос-автодор, несмотря на то, что в 2012 г. исполнение бюджетных ассигнований по этим главным распорядителям существенно ниже среднего исполнения в целом по бюджету.
Так, на конец 2012 г. неисполненные бюджетные ассигнования, предусмотренные сводной бюджетной росписью, имели 95 главных распорядителей средств федерального бюджета (85,6% общего числа, в 2011 г. - 93 из 107). Из них наибольшая доля неисполненных бюджетных ассигнований наблюдалась у 7 главных администраторов средств федерального бюджета: Рособоронпо-ставки - 25,4%; Федеральной службы по аккредитации - 20,3%; Минвосток-развития России - 18,7%; Конституционного суда Российской Федерации -13,8%; Росграницы - 12,3%; Росжелдора - 11,2%; Росавтодора - 10,6%1.
Такая ситуация обусловлена тем, что, как правило, освоение бюджетных средств главными распорядителями начинается только в конце финансового года, что, безусловно, приводит и к их неэффективному использованию, и к проблемам с точки зрения нецелевого использования бюджетных средств.
Очевидно ухудшение условий привлечения источников финансирования дефицита федерального бюджета. Так, по предварительной оценке, отраженной в материалах к проекту бюджета на 2014-2016 гг., дефицит федерального бюджета в 2013 г. по сравнению с показателем, который был утвержден, сократится незначительно, лишь на сумму дополнительных доходов в размере 32,2 млрд рублей, и составит 489,2 млрд рублей. При этом по состоянию на 1 сентября 2013 г. объем привлечения государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации составил 470 млрд рублей, или 38,7% от запланированного на весь год объема; поступление средств от приватизации - 20,1 млрд рублей, или всего 4,7% от ранее утвержденного в составе источников финансирования дефицита бюджета на 2013 г. Таким образом, в случае недопоступления только средств от приватизации правительству и Министерству финансов необходимо будет искать дополнительные источники с целью покрытия дефицита в 2014-2016 гг.
В предстоящий бюджетный цикл федеральный бюджет сформирован в 2014 г. с дефицитом 0,5% ВВП, далее дефицит растет в 2015 г. до 1% ВВП, а в 2016 г. снижается до 0,6% ВВП. В источниках финансирования дефицита бюджета на 2014 г. предусмотрен достаточно большой объем внутренних заимствований - 808,7 млрд рублей - и достаточно большой объем средств от приватизации - 196,8 млрд рублей. Ориентируясь на цифры исполнения источников федерального бюджета в 2013 г., а также на снижение уровня деловой активности в российской экономике и ухудшение условий заимствований на финансовых рынках, можно прогнозировать существенные риски неиспол-
1 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2012 год. - URL: http://www.ach.gov.ru/ru/expert/follow-up/
нения показателей по дефициту федерального бюджета и по источникам его финансирования в 2014 г. (рисунок).
От 5,1 до 10% 5 главных распорядителей (5,2%)
От 1,1 до 5%
32 главных распорядителя (33,7%)
Свыше 10% 7 главных распорядителей (7,4%)
До 0,5% 32 главных распорядителя (33,7%)
От 0,6 до 1%
19 главных распорядителей (20,0%)
Рис. Доля неисполненных бюджетных ассигнований главных
распорядителей средств федерального бюджета (в % к сводной бюджетной росписи с изменениями на 2012 г.)
Существенным фактором дальнейшего торможения российской экономики выступает нарастающий государственный долг на уровне субъектов Российской Федерации. Количество регионов, консолидированные бюджеты которых в 2012 г. сведены с дефицитом, увеличилось с 57 до 67; в 2013 г. к ним добавится не менее 6 регионов. По данным Счетной палаты, объем общего долга субъектов РФ и муниципальных образований на 1 августа 2013 г. составил 1 599,9 млрд рублей и по сравнению с докризисным 2008 г. увеличился в 2,3 раза, в том числе государственный долг субъектов РФ - 1 352,9 млрд рублей (в 2,3 раза). Проблема растущей задолженности на уровне регионов осложняется внутренней несбалансированностью бюджетов субъектов Российской Федерации и перестройкой их расходных приоритетов в сторону безусловной необходимости реализации указов Президента РФ. Учитывая, что в федеративной бюджетной системе каждый ее уровень самостоятельно отвечает за свою сбалансированность, главы регионов видят единственный путь такой балансировки в наращивании объемов банковского кредитования по ставкам 13-14% годовых. В совокупности с сокращением доходной базы региональных бюджетов в условиях нарастающей рецессии российской экономики и существенным ростом их социальных обязательств это приводит к нарастанию объемов процентных расходов, доля которых в отдельных регионах превышает 15% от совокупных расходов - предельный норматив, установленный Бюджетным кодексом РФ. Данное обстоятельство требует от федерального бюджета пересмотра политики бюджетного регулирования в направлении создания для субъектов Федерации приемлемых условий снижения своей задолженности.
Проект федерального бюджета предусматривает для своей балансировки усиление налоговой нагрузки на бизнес, прежде всего на отрасль промышленности. Так, с 2014 г. предусмотрено повышение ставок платы за пользование водными объектами в 2,3 раза с последующей ее индексацией на 5% в
2015 и 2016 гг., а с 2015 г. - индексация ставок водного налога в среднем в 2,3 раза, что прежде всего отразится на росте затрат компаний-производителей. Начиная с 2014 г. ускоряются по сравнению с прогнозируемыми темпы роста акциза на топливо четвертого и пятого класса, что приведет к снижению спроса на более экологическое топливо и замещению его топливом более низкого класса, что негативно скажется на окружающей среде.
Федеральный бюджет предусматривает снижение качества человеческого капитала и отсутствие условий для его развития. Об этом свидетельствует сокращение расходов по ключевым направлениям, обеспечивающим новое качество жизни и развитие научного потенциала. В предстоящем бюджетном цикле продолжается не только относительное, но и абсолютное снижение расходов на образование. Доля в общем объеме расходов федерального бюджета по данному разделу по сравнению с 2013 г. (5,1%) уменьшается и составит в 2014 г. 4,3%, в 2015 г. - 4,1% и в 2016 г. - 3,9%. По отношению к объему ВВП 2014-2016 гг. доля расходов раздела «Образование» по сравнению с 2013 г. (1,0%) снижается и составит в 2014 и 2015 гг. 0,8% ежегодно и в 2016 г. -0,7%.
Проектом бюджета предусмотрено сокращение номинальных расходов федерального бюджета на социальную политику на 7,8%: с 3 837,5 млрд рублей в 2013 г. до 3 536,8 млрд рублей в 2014 г. В реальном выражении расходы федерального бюджета на социальную политику сократятся на 12,2%. Темп сокращения реальных расходов на социальные цели на 11 процентных пунктов выше темпа сокращения всех реальных расходов федерального бюджета.
Особую обеспокоенность вызывает изменение механизма финансирования расходов на здравоохранение. С 2014 г. предусматривается перевод финансирования расходов на здравоохранение из федерального бюджета в бюджет Фонда обязательного медицинского страхования. Однако при этом до сих пор отсутствуют механизмы такого перевода расходов. Отсутствие законодательно утвержденных механизмов финансирования этой отрасли в новых условиях может отразиться на снижении качества медицинских услуг с 1 января 2014 г., особенно в густонаселенных регионах. Кроме того, предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по государственной программе «Развитие здравоохранения» по сравнению с утвержденными их объемами в паспорте государственной программы в 2014 г. уменьшены на 21,8 млрд рублей, в 2015 г. - на 18,4 млрд рублей, в 2016 г. - на 28,5 млрд рублей.
Как видно из проведенного анализа, проект федерального бюджета не создает достаточных условий для выхода российской экономики на траекторию устойчивого роста.
В этой связи представляется необходимым дать рекомендации по выправлению сложившейся ситуации:
1. Следует законодательно принять бюджетную стратегию Российской Федерации на долгосрочную перспективу с четко обозначенными целями ее воздействия на экономику и прописанными инструментами бюджетного регулирования. При этом нужно увязать показатели бюджетной стратегии с конечными показателями государственных программ, которые включены в расходную часть федерального бюджета. Данная стратегия должна предусматри-
вать помимо бюджетных мер точечные инструменты налогового стимулирования экономического роста в отношении приоритетных отраслей экономики.
2. С целью повышения прозрачности программного бюджетирования на федеральном уровне представляется целесообразным использовать трехуровневую группировку программных расходов федерального бюджета: по миссиям, видам программ и функциональным направлениям расходов. Подобная группировка позволит преодолеть трудности восприятия бюджетных ассигнований в разрезе ведомственной классификации и целевых программ, а также сплотить многочисленные разрозненные программно-целевые инструменты, используемые в бюджетном процессе.
3. В условиях сжатия доходной базы федерального бюджета осуществлять выборочное сокращение расходов с учетом их приоритетности в бюджетной стратегии. При этом необходимо проводить предварительную оценку воздействия такого сокращения на возможности роста российской экономики. Осуществлять сокращение расходов следует также с учетом оценки освоенных объемов бюджетных ассигнований за прошлые бюджетные периоды, снижая финансирование, прежде всего по тем направлениям, которые характеризуются наименьшим процентом фактического исполнения расходов.
4. Создать систему инвестиционного использования дополнительных доходов федерального бюджета, поступающих в федеральный бюджет сверх утвержденных базовых параметров доходов. С этой целью необходимо задействовать существующие государственные институты развития, передав им под управление средства на модернизацию экономики с гарантией возврата этих ресурсов под фиксированный процент.
5. Создать систему рефинансирования государственного долга для тех субъектов Российской Федерации, которые обеспечивают финансирование целевых программ по развитию региональной промышленности и сельского хозяйства в части освоенных по этим программам ресурсов. Данное рефинансирование рекомендуется проводить как за счет бюджетных кредитов из федерального бюджета по нулевой процентной ставке, так и с привлечением средств региональных институтов развития.
Названные меры ставят основной целью создание условий для нивелирования отрицательного воздействия экономического кризиса, сокращения периода перехода российской экономики от фазы торможения к фазе экономического роста.
Список литературы
1. Бурлачков В. К. Координация бюджетной и денежно-кредитной политики: опыт ведущих стран и его использование в России // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2012. -№ 10 (52).
2. Слепов В. А. Оценка макроэкономической конструкции федерального бюджета на 2013-2015 гг. // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2012. - № 10 (52).
