CC BY
53
A.M. Bobrov
The Possibility of Use
of Recommendation
and Guarantee at the Citizens’
Entering Civil Service
in the Internal Affairs Bodies
of the Russian Federation
The institutions of guarantee and recommendation are analyzed taking into account historical and etymological senses. Special attention is paid to the analysis of the subjects making recommendations, and also to the imperative character of the use of such institution.
Key words and word-combinations: recommendation, guarantee, entering civil service.
Автором анализируются институты поручительства и рекомендации с учетом исторического и этимологического смыслов. Особое внимание уделяется анализу субъектов, дающих рекомендации, а также императивности использования данного института.
Ключевые слова и словосочетания: рекомендация, поручительство, поступление на государственную службу.
УДК 351.74 ББК 67.401.133
А.М. Бобров
ВОЗМОЖНОСТЬ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ИНСТИТУТОВ
РЕКОМЕНДАЦИИ
И ПОРУЧИТЕЛЬСТВА
ПРИ ПОСТУПЛЕНИИ
ГРАЖДАН
НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ
В ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
рганы внутренних дел Российской Федерации призваны осуществлять борьбу с преступлениями и административными правонарушениями. Эффективность их деятельности в значительной степени зависит от качественного кадрового состава, что во многом предопределяется применяемыми процедурами приема кандидатов, желающих работать в органах внутренних дел. В настоящее время на уровне Министерства внутренних дел РФ «прорабатывается вопрос о введении института поручительства при поступлении кандидатов на службу в органы внутренних дел, на учебу в ведомственные образовательные учреждения, при назначении на вышестоящие руководящие должности» [1], что должно в итоге способствовать комплектованию органов честными специалистами, преданными своему делу.
Институт рекомендаций при приеме на службу в милицию прежде уже имел нормативное закрепление: обязательное получение рекомендаций от стоящих на платформе советской власти социалистических партий, профессиональных союзов и местных Сове-
тов закреплялось в инструкции «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» [2]. Формально это требование предъявлялось не ко всем, а только к руководящему составу советской милиции, в том числе специализированной [3]; на практике получение рекомендаций являлось необходимым условием для поступления граждан на любые должности милиции. Рекомендации должны были подтверждать, что на должности назначаются только лица, признающие советскую власть. Однако подобный подход «не мог не привести к пренебрежению правами, свободой и самой жизнью человека в связи с его принадлежностью к иной социальной категории, другому классу» [4, с. 7].
В дальнейшем на службу в милицию в большинстве своем стали приниматься лица по рекомендациям трудовых коллективов. Например, в конце 1970-х годов около 70% всех кандидатов отбирались по направлениям трудовых коллективов [5], их приему на службу в органы внутренних дел предшествовало обязательное обсуждение на собраниях партийных, профсоюзных и комсомольских организаций. Таким образом, получение рекомендаций в советское время связывало сотрудника милиции интересами партии, профессиональных союзов и местных Советов депутатов, а главным источником комплектования кадров милиции фактически являлась Коммунистическая партия.
В настоящее время использование института рекомендаций представляется проблематичным, поскольку порядок осуществления отбора и изучения кандидатов на службу в органы внутренних дел не урегулирован нормативно. Ранее действовал приказ Министерства внутренних дел РФ от 17 мая 1994 г. № 160 «Об утверждении инструкции о порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации» (далее -Инструкция), но он был отменен приказом МВД России от 29 ноября 2001 г. № 1049.
Современная практика деятельности кадровых аппаратов органов внутренних дел свидетельствует, что прежний порядок отбора, установленный в отмененной Инструкции, сохранился. Для устранения противоречий в нормативной практике и в целях обеспечения собственной безопасности, соблюдения дисциплины и законности в органах внутренних дел начальник Департамента собственной безопасности МВД России Ю.В. Драгунцов предложил разработать нормативно-правовой акт о поручительстве сотрудников органов внутренних дел за кандидатов, принимаемых на службу [6]. В соответствии с ранее действовавшей Инструкцией, «при недостаточности сведений, характеризующих кандидата, могут быть представлены рекомендации (личные поручительства) сотрудников правоохранительных органов, должностных лиц законодательной и исполнительной власти о возможности его службы в органах внутренних дел». При этом, как видно, рекомендации и личные поручительства употребляются как синонимы. Однако это не совсем правильно, поскольку различия в содержании этих понятий имеют большое значение в практике деятельности кадровых аппаратов органов внутренних дел.
Рекомендация - благоприятный отзыв о ком-либо или о чем-нибудь, пред-
ложение принять куда-нибудь [7, с. 675]. По своей сути это то же, что совет, пожелание или предписание, высказанное в необязательной форме. Поручительство не может выступать синонимом рекомендации, поскольку являет собой ответственность, принимаемую кем-нибудь на себя в обеспечение обязательств другого лица [7, с. 566].
Поручительство наиболее распространено в договорном праве и находит свое нормативное закрепление в Гражданском кодексе РФ (ст. 361) [8]. Суть термина «поручительство» состоит в том, что третья сторона берет на себя обязательство нести ответственность за должника в случае неисполнения им обязательств. В Уголовно-процессуальном кодексе РФ (ст. 103) рассматриваемая процедура [9] используется как «личное поручительство» и является мерой пресечения: заслуживающее доверия лицо берет на себя письменное обязательство, что оно ручается за выполнение подозреваемым или обвиняемым обязательств, предусмотренных УПК РФ.
Рекомендация и поручительство схожи тем, что гражданин, который дает рекомендацию или личное поручительство, так или иначе берет на себя ответственность за что-либо или кого-либо. Однако речь не идет об обязательно юридической ответственности.
Министр внутренних дел РФ и начальник Департамента собственной безопасности МВД России предлагают обязательно применять именно институт поручительства, а не институт рекомендаций, кроме того, поручителями, по их мнению, должны выступать только сотрудники органов внутренних дел. На наш взгляд, применительно к процедуре принятия гражданина на службу в органы внутренних дел по ряду причин поручительство невозможно.
Во-первых, институт поручительства в большей степени применим к имущественным отношениям, которые не могут являться актуальными в рассматриваемом случае. Во-вторых, в случае совершения преступлений или проступков принятыми на службу гражданами наступление юридической ответственности поручителя (а в равной степени - рекомендателя) представляется невозможным. В-третьих, поручительство предполагает установление юридической ответственности поручившегося лица только в определенных нормативными правовыми актами случаях, которые отсутствуют в отношении процедуры принятия гражданина на службу в органы внутренних дел.
Что касается рекомендации, то в отношении рекомендателя можно говорить лишь о возможной позитивной ответственности, поскольку смысл этого действия заключается в даче благоприятной характеристики или высказанном в необязательной форме пожелании.
Обязательное требование получения принимаемыми гражданами рекомендации или поручительства со стороны сотрудников органов внутренних дел будет противоречить основополагающим международным и конституционным принципам равного доступа граждан к государственной службе. Кроме того, такое требование может послужить коррупциогенным фактором: различного рода связи (родства, знакомства) создадут преимущества при отборе
кандидатов на службу в органы внутренних дел для определенных категорий граждан.
В соответствии с Конституцией РФ (ч. 4 ст. 361) и Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 3) одним из принципов построения и функционирования системы государственной службы является равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе [10, 11]. Положение о службе в органах внутренних дел устанавливает, конкретизирует данный принцип [12]. Оно закрепляет, что на службу в органы внутренних дел принимаются в добровольном порядке граждане Российской Федерации независимо от национальности, пола, социального происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, способные по своим деловым, личным и нравственным качествам, образованию и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности (ст. 8). Аналогичные положения, несомненно, должны быть закреплены и в Федеральном законе «О правоохранительной службе», который пока не принят.
Представляется, что при приеме граждан в правоохранительные органы либо в ведомственные образовательные учреждения наиболее приемлемо использование института рекомендаций. Это не исключает позитивной ответственности лица, рекомендующего кандидата к поступлению на службу в органы внутренних дел. Учитывая специфику службы, можно предположить, что действующий сотрудник, выступивший в роли рекомендателя, в установленных случаях должен будет понести дисциплинарную ответственность.
Институт же поручительства вполне может быть использован при переводе сотрудника в другие подразделения органов внутренних дел, при назначении на вышестоящую должность или же при замещении должности по конкурсу, когда избиратели на эти должности становились бы поручителями за избранных (отметим, что в органах внутренних дел избрание используется крайне редко и в основном на научно-педагогические должности).
В целях избежать вероятности усиления внутриведомственной коррупции и нарушения конституционного принципа равенства следует предположить, что рекомендовать могут не только сотрудники органов внутренних дел, но и другие субъекты государственных органов, органов местного самоуправления и гражданского общества. Впрочем, институт рекомендаций возможен только в случае недостаточности сведений о кандидате. Таким образом, он будет способствовать повышению качества кадрового состава и личной ответственности лиц - как рекомендуемых, так и рекомендующих.
При приеме кандидатов на государственную службу в органы внутренних дел нормативно необходимо закрепить следующее правило: в случае недостаточности сведений, характеризующих кандидата, могут быть представлены рекомендации сотрудников правоохранительных органов, должностных лиц иных государственных органов, органов местного самоуправления, представителей общественных организаций и других институтов гражданского общества.
На момент публикации настоящей статьи на сайте Министерства внутренних дел РФ был размещен новый приказ МВД России от 19 мая 2009 г. № 386 «О порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации», в котором, однако, не нашли свое отражение предложения о введении поручительства при поступлении на службу в органы внутренних дел. В этом приказе сохранилась почти прежняя формулировка об использовании института рекомендаций при отборе граждан на службу в органы внутренних дел: «Кандидатом могут быть представлены письменные рекомендации о возможности его службы в органах внутренних дел, характеристика с последнего места работы», однако теперь четкий перечень лиц, имеющих право рекомендовать, как и было предложено в данной статье, не устанавливается.
Библиографический список
1. Чистка мундиров: Рашид Нургалиев: неприкасаемых чиновников-коррупционеров больше не будет // Рос. газ. 2008. 14 окт.
2. Об организации советской рабоче-крестьянской милиции: инструкция Народного комиссариата внутренних дел и Народного комиссариата юстиции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 12 окт. 1918 г. // Собр. узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР. 1918. № 75. Ст. 813.
3. О рабоче-крестьянской железнодорожной милиции: постановление Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 18 февр. 1919 г. // Там же. 1919. № 5. Ст. 48.
4. Зыбин С.Ф. Правовые основы кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел / С.-Петерб. ун-т МВД России. СПб., 1997.
5. Материалы Всесоюзного совещания руководителей кадровых аппаратов ОВД // Вестн. МВД СССР. 1978. № 4.
6. О состоянии собственной безопасности, дисциплины и законности в органах внутренних дел // Профессионал: популярно-правовой альманах МВД России. 2007. № 6. С. 14-16.
7. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Рос. акад. наук, Ин-т рус. языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М., 1997.
8. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 30 дек. 2008 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2009. № 1. Ст. 23.
9. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921; 2009. № 1. Ст. 29.
10. Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г. (с внес. в нее поправками от 30 дек. 2008 г.) // Рос. газ. 2009. № 7.
11. О системе государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 1 дек. 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; 2007. № 49. Ст. 6070.
12. Об утверждении положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: постановление Верховного Совета РФ от 23 дек. 1993 г. № 4202-1 (в ред. от 25 дек. 2008 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70; СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6235.
