CC BY
582
Возмещение вреда окружающей среде при строительстве, реконструкции и эксплуатации линейных объектов: правовой аспект
М.В. Пономарев
научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (г. Москва)
Михаил Вячеславович Пономарев, [email protected]
Интенсивное развитие промышленной и транспортной инфраструктуры Российской Федерации, обусловленное необходимостью выполнения основных задач в сфере социально-экономического развития государства, требует возведения значительного количества объектов, обеспечивающих функционирование такой инфраструктуры. Необходимость передачи на дальние расстояния электроэнергии, нефтепродуктов, газа, дизельного топлива, соединения транспортными путями различных населенных пунктов обусловила создание и обеспечение бесперебойного функционирования целой системы объектов, обслуживающих различные отрасли промышленности и транспорта. К таким объектам прежде всего относятся объекты, обладающие признаками линейности, протяженности, которые в законодательстве и правоприменительной практике получили название «линейные».
В настоящее время нет единого понимания того, что представляют собой линейные объекты, однако, учитывая сложные правовые вопросы, возникающие в ходе деятельности, связанной с их проектированием, строительством, реконструкцией и эксплуатацией, однозначный ответ на этот вопрос просто необходим. Более того, ответ должен содержаться в нормах законодательных актов. Вместе с тем существующее законодательство однозначного ответа на вопрос, что такое линейные объекты не дает.
Во многих федеральных законах линейные объекты упоминаются, закрепляя перечень объектов, которые могут быть отнесены к линейным. Например, в пункте 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункте 6 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» к линейным объектам причисляются дороги, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), нефтепроводы, газопроводы и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. В пункте 4 части 1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации понятие «линейные объекты» трактуется схожим образом. Несмотря на отсутствие детального определения этого понятия в законодательстве, многие специалисты неоднократно пытались дать его научно обоснованное определение. Так, например, существует понимание линейных объектов как линейных элементов организации территории1, имеющих определенные характеристики - протяженность, ширина, координаты начальных, конечных и промежуточных точек. Эти объекты могут размещаться на местности в виде прямых, кривых и ломаных линий.
В большинстве случаев при размещении линейных объектов необходимо проведение сложных изыскательских и строи-
1 Шуплецова Ю. И. Линейные объекты на лесных участках // Экология производства. 2011. № 6. С. 34.
тельных работ, в ходе которых требуется решение непростых задач еще на стадиях, предшествующих введению их в эксплуатацию (в ходе их проектирования и строительства). При этом организации, осуществляющие как строительство линейных объектов, так и их реконструкцию и текущую эксплуатацию, сталкиваются с необходимостью решения множества совершенно различных правовых вопросов. Так, организации, осуществляющие проектирование и строительство линейных объектов, при согласовании их размещения должны не только надлежащим образом оформить права на земельные и лесные участки, но и зачастую согласовать с органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) ширину и границы санитарно-защитных зон, получить множество иных видов разрешительной и правоустанавливающей документации. Процесс строительства линейных объектов часто связан с существенным нарушением почвенного слоя, вырубкой лесных насаждений и загрязнением лесов отходами и иными веществами, загрязнением и засорением водных объектов и иными видами негативного воздействия на отдельные природные ресурсы и на окружающую среду в целом.
Однако для окружающей среды и сам процесс эксплуатации линейных объектов может быть опасным. Аварии на трубопроводах, утечки и разливы нефтепродуктов и дизельного топлива, замыкания, возгорания, иные повреждения линий электропередачи и аварийные ситуации способны нанести вред не только жизни и здоровью граждан, но и окружающей среде. В связи с этим, с правовой точки зрения, довольно значимыми вопросами являются установление лиц, ответственных за нанесение вреда, определение его размера и порядка возмещения, а также его взыскания с виновного лица.
Сегодня обеспечение возмещения вреда окружающей среде - одна из наиболее серьезных проблем как для государства -основного собственника природных ресурсов, так и для иных собственников, в том
числе в случаях нанесения вреда природным объектам и комплексам, находящимся в частной собственности. Вопросы возмещения экологического вреда являются дискуссионными как в правовой теории, так и в правоприменительной деятельности. Споры о порядке расчета и правовых способах обеспечения возмещения вреда окружающей среде уже довольно длительное время ведутся как учеными-юристами, в основном в сфере экологического и земельного права, так и практиками - судьями, государственными и муниципальными инспекторами, иными должностными лицами, адвокатами и другими специалистами, причастными к рассмотрению дел такого рода.
Проблема возмещения вреда окружающей среде и отдельным природным ресурсам при строительстве, реконструкции и эксплуатации линейных объектов имеет еще более сложную правовую составляющую. Учитывая множественность лиц, потенциально ответственных за нанесение вреда окружающей среде в ходе такой деятельности (заказчик, проектные организации, строительные организации-подрядчики, организации, эксплуатирующие объект, и т. д.), и особенности доказывания по таким делам, очень сложно доказать юридический факт нанесения вреда и определить его размер (в отсутствие специальных такс и методик расчета вреда по некоторым природным объектам).
Рассмотрим более детально основные правовые вопросы возмещения вреда окружающей среде как в ходе строительства и реконструкции, так и в ходе эксплуатации линейных объектов. Следует начать с того, что существующее законодательство под вредом окружающей среде (экологическим вредом) понимает негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (статья 1 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). При этом согласно статье 3 указанного Федерального закона платность природопользования и возмещения вреда окружающей
среде является одним из важнейших принципов природоохранной деятельности.
Однако в практической деятельности проблемы возникают не столько при определении характера вреда, нанесенного окружающей среде, и его размера, сколько при доказывании факта нанесения вред, установлении виновных в лиц, обеспечении его взыскания. Вместе с тем, несмотря на то, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» закрепляет приоритет возмещения вреда путем проведения восстановительных работ перед возмещением вреда в материальной форме, виновные в его нанесении лица предпочитают именно материальную форму возмещения, являющуюся для них наименее хлопотной и затратной. Именно поэтому в настоящее время и предпринимаются попытки на законопроектном уровне разграничить понятия «вред окружающей среде (экологический вред)» и «экологический ущерб», определение которого отсутствует в российском законодательстве.
Сегодня основные правила возмещения вреда окружающей среде закреплены статьями 77-79 Федерального закона «Об охране окружающей среды». К таким правилам прежде всего относится обязанность полного возмещения вреда окружающей среде. Это означает, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Другим правилом является то, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, даже если на проект этой деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.
Также Федеральным законом «Об охране окружающей среды» закреплен порядок определения размера вреда, причиненного окружающей среде в результате хозяйственной и иной деятельности. Согласно положениям этого закона вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. Указанные таксы и методики утверждаются органами государственной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Однако расчет вреда, причиненного окружающей среде, существенно осложняется тем, что в настоящее время соответствующие таксы и методики утверждены в отношении не всех природных объектов и комплексов.
В ходе строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов может быть нанесен вред различным компонентам окружающей среды и природным объектам: землям и почвам, лесным насаждениям, водным объектам, объектам животного мира, водным биологическим ресурсам, а также среде их обитания. При этом вред наносится, как правило, всем естественным экосистемам в совокупности. В этом случае наиболее сложным является определение размера вреда, причиненного всей экосистеме в совокупности, так как все имеющиеся таксы и методики предназначены, как правило, для расчета размера вреда, причиненного конкретным природным объектам.
Один из наиболее часто встречающихся видов вреда окружающей среде, возникающих в ходе строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, - вред, нанесенный землям и лесным насаждениям. Рассматривая правовые аспекты нанесения вреда землям и почвам в ходе указанных
видов деятельности, следует отметить некоторые положения принятой относительно недавно Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам, как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 года № 238. Следует отметить, что по этой Методике в стоимостной форме исчисляется размер вреда, причиненного почвам, вследствие:
• химического загрязнения почв в результате поступления в почвы химических веществ или их смеси;
• несанкционированного размещения отходов производства и потребления (кроме радиоактивных, биологических отходов и отходов лечебнопрофилактических учреждений);
• порчи почв в результате самовольного (незаконного) перекрытия поверхности почв почвенного профиля искусственными покрытиями и (или) линейными объектами, что является самым важным в контексте рассматриваемой тематики.
Соответствующие таксы для исчисления размера ущерба лесным насаждениям, а также не отнесенным к ним деревьям, кустарникам и лианам, заготовка древесины которых как допускается, так и не допускается, а также Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к ним деревьям, кустарникам и лианам, вследствие нарушения лесного законодательства, в настоящее время утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2007 года № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства». Утвержденная указанным постановлением Правительства Российской Федерации Методика закрепляет несколько любопытных норм, касающихся расчета размера вреда, причиненного лесным насаждениям. Так, в пункте 1 указанной Методики определяется понятие «упущенная выгода», применимое в рассматриваемой сфере, как неполученные в результате нарушения лесного законода-
тельства доходы от использования лесов. При этом следует отметить, что согласно этой Методике вред лесным насаждениям может исчисляться как исходя из размеров затрат, связанных с их восстановлением, так и исходя из ставок платы за единицу объема лесных ресурсов. В последнем случае применяются нормы постановления Правительства Российской Федерации от
22 мая 2007 года № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности».
Наиболее проблемным вопросом, возникающим в практике разрешения спорных вопросов в случае причинения вреда окружающей среде при строительстве, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, является определение порядка расчета и компенсации вреда окружающей среде. Общий порядок компенсации вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, установлен статьей 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды». В первую очередь следует отметить, что существующее законодательство предоставляет причинителю вреда право выбора порядка его компенсации - добровольного или принудительного (по решению суда или арбитражного суда).
Следует обратить внимание на то, что сегодня одна из основных правовых проблем в сфере возмещения вреда, причиненного окружающей среде, - отсутствие в законодательстве приоритета натурального возмещения вреда путем проведения восстановительных работ над материальным (денежным) возмещением ущерба окружающей среде. Это позволяет причинителям вреда уйти от обязанности проведения дорогостоящих и длительных работ и отделаться лишь разовым внесением денежной суммы в счет возмещения причиненного вреда. При этом, ввиду отсутствия в настоящее время Федерального внебюджетного экологического фонда, указанные средства не имеют целевой характер и расходуются, как правило, на любые цели, к которым природоохранные нужды могут и не относить-
ся. В итоге вред, нанесенный окружающей среде (природным объектам, естественным экосистемам), остается неустраненным. Этому способствует норма Федерального закона «Об охране окружающей среды», которая предусматривает возможность возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ лишь на основании решения суда или арбитражного суда.
Для обеспечения гарантий возмещения вреда, нанесенного окружающей среде, важным является закрепление Федеральным законом «Об охране окружающей среды» срока исковой давности по делам о компенсации этого вреда - иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет. Такой долгий срок исковой давности прежде всего обусловлен длительным периодом восстановления нарушенной природной среды и особенностями вреда, который, как правило, имеет длящийся характер.
Практика применения рассмотренных норм статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» о добровольном порядке возмещения вреда, причиненного окружающей среде, и ряда иных положений указанного Федерального закона при рассмотрении судами дел, связанных с нанесением указанного вреда в ходе эксплуатации линейных объектов, позволяет сделать вывод о том, что проведение работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды освобождает от обязанности возмещения ущерба, причиненного окружающей среде.
Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) по Республике Саха (Якутия) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с иском к открытому акционерному обществу «Акционерная компания «Якутскэнерго» (да-
лее - ОАО АК «Якутскэнерго») о взыскании 110 572 рублей ущерба, причиненного земельному объекту, и о перечислении взысканных денежных средств в доход муниципального образования городского округа «Город Якутск».
Судом первой инстанции и апелляционным судом установлено, что 7 мая 2009 года на территории Амгинской ДЭС из резервуара № 1 по причине неисправности вентиля произошла утечка дизельного топлива в количестве около 5 тонн. Вытекшее дизтопливо по рельефу местности стекло вниз по уклону и попало в озеро Халы-Балы, о чем 12 мая 2009 года отделом государственного экологического контроля инспекции охраны природы по Амгинскому улусу Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) составлен акт и взяты пробы воды и почвы, составлены две карты-схемы площади загрязненной земли.
В результате количественного химического анализа почвы выявлено значительное превышение по нефтепродуктам. Согласно данным инструментального замера объем утечки дизельного топлива из емкости составил 4 689 килограммов, в связи с чем произошла порча верхнего плодородного слоя земли на площади 522,9 квадратных метра. Предписанием Управления Роспри-роднадзора от 12 мая 2009 года ответчику указано на необходимость выполнения мероприятий по механической очистке загрязненной территории, вывозке грунта, механической очистке воды озера Халы-Балы, установке бонового заграждения.
Ответчик иск Управления Росприроднад-зора в суд первой инстанции не признал, сославшись на то, что провел комплекс работ по восстановлению земельного участка непосредственно после аварии, выполнив рекультивационные работы по восстановлению почвы собственными силами путем выемки и вывоза загрязненного грунта, завоза свежего грунта, обработки почвы сорбентами; стоимость проведенных им работ составила 141 938 рублей.
Решением суда первой инстанции - Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 2010 года в удовлетворении исковых требований отказано, а постанов-
лением суда апелляционной инстанции -Четвертого арбитражного апелляционного суда - от 8 апреля 2010 года решение от 10 февраля 2010 года оставлено без изменения.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Управление Росприрод-надзора обратилось в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просило отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении исковых требований.
По мнению заявителя кассационной жалобы, суды неправильно применили нормы материального права, подлежащие применению (пункты 2.4, 2.7 Порядка определения размера ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденного письмом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 04-25, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 61-5678 от 27 декабря 1993 года). Заявитель, ссылаясь на пункт 2.7 названного Порядка, указывает на то, что выполнение ответчиком рекуль-тивационных работ по восстановлению загрязненной почвы не освобождают ОАО АК «Якутскэнерго» от возмещения ущерба, причиненного окружающей среде. В свою очередь, ОАО АК «Якутскэнерго» в отзыве на кассационную жалобу доводы заявителя отклонило, ссылаясь на их необоснованность, просило обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа при вынесении постановления пришел к следующим выводам. Суд первой инстанции исходил из доказанности ответчиком факта устранения допущенных нарушений природоохранного законодательства, факта выполнения в установленные сроки предписания уполномоченного органа. Четвертый арбитражный апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции по аналогичным основаниям. Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
посчитал принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.
Применению в данном случае подлежат нормы как гражданского законодательства, так и законодательства об охране окружающей среды. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Статьей 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что способом возмещения вреда является возмещение вреда в натуре (предоставление вещи того же рода и качества, исправление поврежденной вещи и т. п.) или возмещение причиненных убытков.
Согласно пункту 1 статьи 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3 статьи 77 названного Федерального закона).
В силу пункта 1 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружа-
ющей среды» определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии - в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Согласно пункту 2 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
Ответчик не отрицал факт причинения в результате разлива дизельного топлива ущерба окружающей природной среде на территории Амгинской ДЭС. ОАО АК «Якутскэнерго» собственными силами провело комплекс восстановительных работ по технической рекультивации нарушенных земель и полностью возместило вред, причиненный окружающей среде. При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных Росприроднадзором исковых требований, в связи с чем довод заявителя о том, что выполненные ответчиком рекультивационные работы по восстановлению почвы не освобождают ОАО АК «Якутскэнерго» от возмещения ущерба, подлежит отклонению.
Довод Росприроднадзора - заявителя кассационной жалобы - о том, что в силу
пункта 2.4 Порядка определения ущерба принятие решений об уменьшении размеров выплат ущерба, причиненного окружающей среде, находится в исключительной компетенции органов исполнительной власти, судом кассационной инстанции был отклонен, поскольку этот довод основан на толковании истцом норм материального права (пунктов 2.4 и 2.7 Порядка определения размера ущерба) без учета положений, содержащихся в пункте 1 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды». В рамках дела ущерб, причиненный окружающей среде, исчислен с учетом указанного Порядка и возмещен ответчиком в полном объеме до обращения истца в суд с иском, в связи с чем судом вопрос об уменьшении ущерба не рассматривался и решение по этому вопросу не принималось.
Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа постановил: решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 2010 года по делу № А58-7217/09, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2010 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения2.
Вред окружающей среде может быть нанесен на различных стадиях хозяйственной и иной деятельности - как на стадии строительства и реконструкции линейных объектов, так и на стадии их эксплуатации. Следует отметить, что особенности хозяйственной деятельности, осуществляемой на этих стадиях, определяют различный характер вреда, причиняемого окружающей среде.
Как показывает судебная практика, наиболее распространенными случаями причинения вреда окружающей среде в ходе эксплуатации линейных объектов является нанесение вреда земельным и лесным участкам, водным объектам разливом нефтепродуктов, дизельного топлива в результате аварий и утечек на трубопроводах, а также уничтожение лесных насаждений
2 Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 июня 2010 года № А58-7217/09 по иску Управления Росприроднадзора по Республике Саха (Якутия) ОАО «Акционерная компания «Якутскэнерго». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс» (база «Судебная практика»).
пожарами, вызванными утечками газа в результате аварий на газопроводах, либо возгораниями, обусловленными аварийными ситуациями на линиях электропередач.
Правовые особенности каждого вида указанной хозяйственной деятельности следует рассмотреть отдельно.
Деятельность, связанная со строительством и реконструкцией линейных объектов, значительным образом отличается от деятельности, связанной с их эксплуатацией по степени своего воздействия на окружающую среду, так как два первых вида деятельности, как правило, сопровождаются нарушением почвенного слоя, вырубкой лесных насаждений и иными видами воздействия. В свою очередь, деятельность, связанная с эксплуатацией линейных объектов, приводит к необходимости обеспечения их текущего бесперебойного функционирования, проведения системы мероприятий, направленных на предотвращение аварийных ситуаций.
Российское законодательство не содержит легальные определения понятий «строительство линейных объектов» и «эксплуатация линейных объектов». Для установления содержания первого понятия следует обратиться к более общему понятию «строительство», определение которого закреплено в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В этой статье под строительством понимается «создание зданий, строений, сооружений» (к последним относятся и линейные объекты). В свою очередь, вопросы, связанные с эксплуатацией линейных объектов (а также с вводом их в эксплуатацию и выводом из нее), регулируются, как правило, положениями Федерального закона от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», так как большинство линейных объектов признаются таковыми исходя из норм указанного Федерального закона.
Иным образом дело обстоит с законодательным регулированием вопросов реконструкции линейных объектов. Необходимость совершенствования градостроительного законодательства, в том числе в связи с упорядочением отношений в сфере
обеспечения функционирования линейных объектов, привела к принятию Федерального закона от 18 июля 2011 года № 215-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В числе изменений, вносимых указанным Федеральным законом, было закрепление в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательных определений таких важнейших понятий, как «реконструкция линейных объектов» (пункт 14.1) и «капитальный ремонт линейных объектов» (пункт 14.3).
Под реконструкцией линейных объектов понимается изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.
Значительным образом отличается от реконструкции капитальный ремонт линейных объектов, который представляет собой изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.
Спорные правовые ситуации, возникающие при строительстве и реконструкции линейных объектов и разрешаемые в судебном порядке, связаны в основном с невыполнением обязанностей по приведению земельных и лесных участков в надлежащее состояние, пригодное для их дальнейшего целевого использования (непроведение рекультивационных и иных восстановительных работ) после строительства и реконструкции линейных объектов, а также с вырубкой зеленых насаждений при размещении линейных объектов (например в зоне прокладки тепломагистралей, трубопроводов, линий электропередачи и иных линейных объектов).
Невыполнение обязанностей по приведению земельных и лесных участков в надлежащее состояние, пригодное для их дальнейшего целевого использования после строительства и реконструкции линейных объектов, является одним их наиболее распространенных нарушений хозяйствующих субъектов при осуществлении этих видов деятельности. Но при этом следует иметь в виду, что земельное и лесное законодательство закрепляет обязанности землепользователей по проведению рекультивации земель и возмещению причиненного вреда.
Так, согласно частям 1 и 3 статьи 76 Земельного кодекса Российской Федерации «юридические лица, граждане обязаны возместить вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений, в полном объеме; приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи ... осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет». Лесное законодательство содержит норму с запретом более общего характера - земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (в частности линейных объектов), подлежат рекультивации (часть 6 стать 21 Лесного кодекса Российской Федерации).
Лесной кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, регулирующих вопросы использования лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов.
Во-первых, строительство, реконструкция и эксплуатация линейных объектов, а также сооружений, являющихся их неотъемлемой технологической частью, допускается на землях лесного фонда (пункт 4 части 1 статьи 21), при этом строительство, реконструкция и эксплуатация линейных объектов являются одним из видов использования лесов (пункт 13 части 1 статьи 25).
Во-вторых, одним из ключевых моментов является вопрос прав, на которых предоставляются в данных целях лесные участки:
лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам на правах, предусмотренных статьей 9 Лесного кодекса Российской Федерации (постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренда, сервитут), как уже имеющим линейные объекты в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении, так и для строительства новых линейных объектов (части 2 и 3 статьи 45).
Следует также отметить, что теперь, с учетом недавних изменений, внесенных в Лесной кодекс Российской Федерации, размещение линейных объектов допускается и в ценных лесах (часть 1.1 статьи 106), а также в лесах, расположенных в водоохранных зонах (пункт 5 части 1 статьи 104).
Достаточно актуальными, нередко возникающими в практике, являются вопросы вырубки лесных насаждений при размещении линейных объектов. В этом случае спорными оказываются юридическая судьба древесины, полученной в результате такой вырубки, и порядок осуществления вырубки.
Рассмотрим проблемы, касающиеся правовых условий использования лесных участков и вырубки лесов для строительства линейных объектов. Основные ограничения хозяйственного освоения и эксплуатации лесов для целей, связанных с размещением и последующей эксплуатацией линейных объектов, закреплены Лесным кодексом Российской Федерации.
Во-первых, согласно положениям этого кодекса для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов допускаются выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарнозащитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов (часть 5 статьи 21); в защитных лесах такие рубки допускаются в случае, если строительство, реконструкция и эксплуатация таких объектов не запрещены и не ограничены законодательством (часть 5.1 статьи 21).
Во-вторых, в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов, в том числе в охранных зонах линейных объектов, осуществляется использование лесов для проведения выборочных рубок и сплошных рубок деревьев, кустарников, лиан и без предоставления лесных участков (часть 4 статьи 45).
Как уже отмечалось, одним из вопросов, который до недавних пор вызывал многочисленные дискуссии в практической деятельности, связанной со строительством линейных объектов, является юридическая судьба вырубленной при этом древесины. Во избежание ее незаконного присвоения в собственность субъектов, осуществляющих такую деятельность, частью 2 статьи 20 Лесного кодекса Российской Федерации закреплено положение о том, что право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, принадлежит Российской Федерации. При этом порядок реализации такой древесины установлен утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 года № 604 Правилами реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса Российской Федерации. Указанные Правила содержат ряд интересных положений о порядке реализации древесины, полученной в результате строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. В них установлено, что в этом случае под древесиной понимаются необработанные круглые лесоматериалы. Продавцом древесины является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество), которое осуществляет информирование физических и юридических лиц - потенциальных покупателей и заключает договоры купли-продажи. Однако в случае подачи более одной заявки реализация древесины осуществляется пу-
тем проведения аукциона. Полномочия Росимущества в данной сфере конкретизируются приказом агентства от 3 августа 2010 года № 213 «О реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса Российской Федерации».
Также ряд существенных условий использования лесных участков в целях, связанных с размещением и эксплуатацией линейных объектов, предусмотрен Правилами использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, утвержденными приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 года № 223 (далее - Правила). Согласно этим Правилам на лесных участках, предоставленных в пользование в целях строительства, реконструкции линейных объектов, использование лесов осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов (пункт 7). При этом особый правовой режим имеют лесные насаждения, находящиеся в охранных зонах линейных объектов. Пункт 13 Правил допускает рубку насаждений, а также уничтожение химическим или комбинированным способом произрастающих на просеках деревьев, кустарников и лиан, которые препятствуют безопасной работе линейных объектов в охранных зонах линий электропередачи и линий связи, других линейных объектов. Допускается периодическая расчистка трасс линий электропередачи и связи от деревьев, угрожающих падением на линейные объекты, путем их вырубки (подпункт «в» пункта 8 Правил).
Одним из вопросов, возникающих у организаций, осуществляющих эксплуатацию линейных объектов, является вопрос о необходимости оформления прав на лесные участки для эксплуатации линий электропередачи.
Так, государственное учреждение «Дал-матовское лесничество» обратилось в суд первой инстанции - Арбитражный суд Курганской области - с иском к акционерному обществу «Курганэнерго» (далее - общество «Курганэнерго») о взыскании 774 439 рублей 42 копеек ущерба, причиненного
лесному фонду незаконной рубкой, о запрете названному обществу осуществлять использование лесов в лесном фонде лесничества без оформления либо договора купли-продажи лесных насаждений, если использование лесов будет осуществляться без предоставления лесного участка либо договора аренды лесного участка, если использование лесов будет осуществляться с предоставлением лесного участка (с учетом уточнения исковых требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Как следует из материалов дела, согласно акту о лесонарушении от 14 октября 2008 года № 23 участковым лесничим За-сыпкиным В.И. 9 октября 2008 года выявлен факт незаконной рубки сырорастущей древесины породы береза и осина в Уксян-ском участковом лесничестве под высоковольтной линией электропередачи. Рубка осуществлена без надлежащих документов бригадой лесорубов Катайских районных электросетей - филиала общества «Курга-нэнерго», в результате чего лесному фонду причинен ущерб в сумме 774 439 рублей 42 копейки. Поскольку добровольно причиненный ущерб обществом «Курганэнер-го» не возмещен, лесничество обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании указанной суммы на основании пункта 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 75, пункта 1 статьи 77, подпункта 13 пункта 1 статьи
25 и пунктов 1, 2 статьи 94 Лесного кодекса Российской Федерации и о запрете ответчику осуществлять использование лесов в лесном фонде лесничества без оформления соответствующего договора.
Решением суда первой инстанции от 18 июня 2009 года в удовлетворении иска отказано, и постановлением суда апелляционной инстанции - Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда - от 14 августа 2009 года решение оставлено без изменения.
Лесничество обратилось с кассационной жалобой в Федеральный арбитражный суд Уральского округа, в которой просило отменить постановление суда апелляционной инстанции от 14 августа 2009 года, ис-
ковые требования удовлетворить в полном объеме.
По мнению заявителя, для осуществления законной вырубки деревьев ответчик был обязан заключить договор аренды лесного участка или договор купли-продажи лесных насаждений в соответствии с требованиями Лесного кодекса Российской Федерации, поскольку обществом «Кур-ганэнерго» не доказано наличие оснований для применения пункта 2.2 статьи 45 Лесного кодекса Российской Федерации (вырубка деревьев в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линий электропередачи) и вырубка деревьев была осуществлена ответчиком в процессе предпринимательской деятельности по заготовке древесины.
Лесничество считает незаконными и необоснованными выводы суда апелляционной инстанции об отсутствии в действиях ответчика противоправного характера и отклонение как не соответствующего положениями статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора довода апелляционной жалобы о том, что обязанность общества «Курганэнерго» заключить названные договоры купли-продажи или аренды предусмотрена требованиями Лесного кодекса Российской Федерации.
Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении иска, исходили из отсутствия в материалах дела доказательств наличия оснований для наступления гражданско-правовой ответственности в виде возмещения вреда, в частности, отсутствия однозначных и бесспорных доказательств противоправного характера действий ответчика по рубке лесных насаждений, а также доказательств присутствия представителя ответчика при подсчете срубленных деревьев и определении размера ущерба. Помимо этого, суд отметил, что общество «Курганэнерго» является организацией, осуществляющей деятельность по передаче электрической энергии, и в силу положений пункта 2.2 статьи 45 Лесного кодекса Российской Федерации, с учетом пункта 1 статьи 29, статьи 75 названного кодекса использование им
лесов для вырубки деревьев, кустарников и лиан производится без предоставления лесных участков и исключает необходимость покупки подлежащих вырубке лесных насаждений.
В соответствии с подпунктом 4 пункта
1, пунктом 5 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации для использования линий электропередачи на землях лесного фонда допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, при этом допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.
Согласно пункту 8 Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 17 апреля 2007 года № 99, в соответствии с пунктом 3 статьи 45 Лесного кодекса Российской Федерации допускается периодическая расчистка трасс линий электропередачи и связи от древесной и кустарниковой растительности высотой более 4 метров путем ее вырубки, уничтожения химическим или комбинированным способом. Отдельные деревья или группы деревьев, растущие вне просеки и угрожающие падением на провода или опоры линий электропередачи и связи, должны своевременно вырубаться. В опушках леса, примыкающих к линиям электропередачи или линиям связи (в охранных зонах), в обязательном порядке убираются зависшие деревья.
Помимо этого, в период возникновения спорных правоотношений действовали Правила охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 В, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 26 марта 1984 года № 255, пунктами 25,
26 которых было предусмотрено, что предприятия (организации), в ведении которых находятся электрические сети, расположен-
ные на просеках, проходящих через лесные массивы, обязаны содержать просеки в пожаробезопасном состоянии; поддерживать ширину просек в размерах, предусмотренных проектами строительства электрических сетей, путем вырубки на просеках деревьев (кустарников) и иными способами; вырубать в установленном порядке деревья, растущие вне просек и угрожающие падением на провода или опоры; на просеках, используемых для выращивания деревьев и кустарников, производить вырубку или обрезку деревьев, высота которых превышает 4 метра. Для предотвращения аварий и ликвидации их последствий на линиях электропередачи предприятиям (организациям), в ведении которых находятся эти линии, разрешается вырубка отдельных деревьев в лесных массивах и в лесозащитных полосах, прилегающих к трассам этих линий, с последующим оформлением лесорубочных билетов (ордеров) в установленном порядке.
Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 года № 417 (пункт 35) также установлено, что при строительстве, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи и трубопроводов обеспечиваются рубка лесных насаждений, складирование и уборка заготовленной древесины, порубочных остатков и других горючих материалов.
По смыслу приведенных правовых норм обязанность по надлежащему содержанию линий электропередачи, включающему и вырубку деревьев для обеспечения их безопасной работы, возложена на общество «Курганэнерго», в собственности которого находятся эти линии.
При таких обстоятельствах, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в материалах дела доказательства и установив отсутствие в материалах дела доказательств иного, суды обеих инстанций пришли к правильным выводам о том, что спорная рубка осуществлена ответчиком именно в связи с исполнением возложенной на него обязанности
по обеспечению надлежащей и безопасной эксплуатации линий электропередачи, следовательно, противоправность в его действиях отсутствует.
Обязанность заключить договор аренды лесных участков или договор купли-продажи лесных насаждений в соответствии с положениями пункта 8 статьи 29, статьи 75 Лесного кодекса Российской Федерации у ответчика отсутствует, поскольку такой договор подлежит заключению субъектами, осуществляющим заготовку древесины в процессе осуществления предпринимательской деятельности, к которым общество «Курганэнерго», как правильно отмечено судом апелляционной инстанции, не относится.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. При этом одним из способов возмещения вреда является компенсация убытков (статья 1082 названного кодекса), под которыми понимаются расходы, уже понесенные (или необходимые в будущем) лицом, чье право нарушено, для восстановления этого права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Поскольку возмещение убытков является мерой гражданско-правовой ответственности, применение которой возможно лишь при наличии условий для наступления ответственности, предусмотренных законом, для удовлетворения иска о взыскании убытков истцом должны быть доказаны факт наличия у него убытков и их размер, неправомерность и виновность действий ответчика,
причинная связь между этими действиями и причиненным вредом (убытками).
Установив отсутствие в действиях общества «Курганэнерго» противоправности как обязательного элемента состава правонарушения, являющегося основанием для взыскания причиненного ущерба, а также правильно приняв во внимание, что исковые требования заявлены истцом именно в связи с отсутствием у ответчика заключенного договора аренды лесного участка или купли-продажи лесных насаждений, обязанности заключения которого у общества «Курганэнерго» в рассматриваемых правоотношениях с учетом всех обстоятельств дела не имеется, суд пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных лесничеством требований и правомерно отказал в их удовлетворении.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции от 18 июня 2009 года и постановление суда апелляционной инстанции от 14 августа 2009 года были признаны законными, обоснованными и отмене не подлежат.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа постановил: решение Арбитражного суда Курганской области от 18 июня 2009 года по делу № А34-7075/2008 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2009 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу государственного учреждения «Далматовское лесничество» - без удовлетворения3.
Итак, деятельность, связанная со строительством, реконструкцией и эксплуатацией различных видов линейных объектов, как правило, связана со значительным воздействием на окружающую среду, и существующее законодательство содержит целую систему норм о порядке возмещения вреда окружающей среде, которые важно и необходимо правильно применять в правоприменительной деятельности.
З Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 10 ноября 2009 года № Ф09-8782/09-С4 по иску государственного учреждения «Далматовское лесничество» к ОАО энергетики и электрификации «Курганэнерго». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс» (база «Судебная практика»).
ЛИТЕРАТУРА
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
2. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ.
3. Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ.
4. Шуплецова Ю.И. Линейные объекты на лесных участках // Экология производства. 2011. № 6.
5. Об охране окружающей среды : Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ.
6. Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам, как объекту охраны окружающей среды : приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 года № 238.
7. Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства : постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 2007 года № 273.
8. О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности : постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 года № 310.
9. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 июня 2010 года № А58-7217/09 по иску Управления Росприроднадзора по Республике Саха (Якутия) ОАО «Акционерная компания «Якутскэнерго». Доступ из справочной правовой системы «Консультант-
Плюс» (база «Судебная практика»).
10. О промышленной безопасности опасных производственных объектов : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 11б-ФЗ.
11. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 1В июля 2011 года № 215-ФЗ.
12. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 13б-ФЗ.
13. О реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-4б Лесного кодекса Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от
23 июля 2009 года № б04.
14. О реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-4б Лесного кодекса Российской Федерации : приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 3 августа 2010 года № 213.
15. Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов : приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 года № 223.
16. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 1 0 ноября 2009 года № Ф09-В7В2/09-С4 по иску государственного учреждения «Дал-матовское лесничество» к ОАО энергетики и электрификации «Курганэнерго». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс» (база «Судебная практика»).
