CC BY
67
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 10. ЖУРНАЛИСТИКА. 2005. № 3
А. Г. Рихтер
"ВОЙНА С ТЕРРОРИЗМОМ"
И СВОБОДА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
В России "война с терроризмом" связана прежде всего с событиями в Чечне и вокруг нее. Первый вооруженный конфликт в Чечне 1994—1996 гг. так и не получил своего официально-юридического определения, хотя Судебной палатой по информационным спорам при Президенте РФ и была предложена любопытная его характеристика: "вооруженный мятеж". Нынешний конфликт, начавшийся во второй половине 1999 г., практически с самого начала был назван Кремлем "антитеррористической операцией" со всеми вытекающими из этого правовыми и политическими последствиями.
С самого начала современного конфликта власти рассчитывали на помощь и понимание своей антитеррористической позиции со стороны средств массовой информации и журналистов. По мнению правительства, борьба с терроризмом является не столько военным, сколько идеологическим, социальным и моральным явлением. "Следовательно, и борьба должна быть адекватной — не только силовой, но в значительной степени идеологической и информационной... Сегодня необходимо лишить террористов возможности наводить страх на население страны через средства массовой информации. Информация о терактах должна подаваться предельно профессионально, без неоправданной демонстрации жестоких сцен"1.
Законы, ограничивающие свободу массовой информации
Закон "О борьбе с терроризмом" (1998). Собственно политико-правовые условия для проведения антитеррористической операции государство начало создавать вольно либо невольно заблаговременно. Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" был принят еще 25 июля 1998 г. Этот закон расширил рамки понятия "терроризм", ранее существовавшего лишь в Уголовном кодексе РФ 1996 г. В УК терроризм определен как "совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступ-
1 Речь идет о заявлении врио главы МВД России Рашида Нургалиева на встрече с российскими журналистами, сделанном им 13 января 2004 г.
ления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях" (ч. 1 ст. 205). ФЗ "О борьбе с терроризмом" включил в это понятие более широкий круг действий: захват заложника, распространение заведомо ложного сообщения об акте терроризма, организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой (ст. 3).
Весной 2000 г. с этого закона стряхнули пыль и стали ссылаться на него при ограничении свободы массовой информации. В марте 2000 г. первый заместитель министра по делам печати, телерадиовещания и массовых коммуникаций Михаил Сеславинский заявил на заседании Комиссии по противодействию политическому экстремизму при Президенте РФ о том, что «помимо закона "О средствах массовой информации" существует еще и закон "О борьбе с терроризмом", по которому отныне будут оцениваться материалы журналистов о Чечне». Статья 15 этого закона, относящаяся, по мнению правительства, и к средствам массовой информации, устанавливает, что информирование общественности о террористической акции осуществляется в формах и объеме, определяемых руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией. Кроме того, эта статья запрещает распространение информации, "служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма". Нарушение именно этой статьи было инкриминировано Министерством печати газете "Коммерсант" и "Новой газете", в результате чего их редакции получили официальные предупреждения, влекущие возможность прекращения выпуска СМИ.
У попытки применения Федерального закона "О борьбе с терроризмом" в отношении чеченского конфликта имеется слабая сторона, на которую указал Институт проблем информационного права еще в марте 2001 г. В соответствии со ст. 3 ("Основные понятия") этого закона, "зоной проведения контртеррористической операции", в которой действует особый правовой режим, в том числе и для СМИ, являются "отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция". То есть, как следует из данного закрытого перечня, речь идет о местности с относительно небольшой площадью. Военные же, а вслед за ними и Минпечати попытались дать термину "отдельные
участки местности" расширительное толкование, увеличив его сначала до территории субъекта Российской Федерации площадью более 10 тыс. кв. км (Чечни), а затем и до всей Российской Федерации. Существуют и другие соображения, также поставившие под сомнение правомерность применимости закона "О борьбе с терроризмом" к журналистам, освещающим чеченский конфликт2.
Из этого следует, что обвинение Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР) в адрес редакций "Коммерсанта" и "Новой газеты" в нарушении нормы ст. 15 закона "О борьбе с терроризмом" нельзя признать юридически корректным. Единственным бесспорным с точки зрения закона основанием для вынесения предупреждения и при определенных условиях прекращения деятельности средства массовой информации все-таки остается лишь нарушение ст. 4 закона "О средствах массовой информации" (см. ниже). Применение закона "О борьбе с терроризмом" к СМИ остается крайне проблематичным.
Закон "О противодействии экстремистской деятельности" (2002). Возможно, что это простое совпадение, но уже в начале 2002 г. по инициативе Президента РФ был разработан и принят другой закон — "О противодействии экстремистской деятельности" (от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ) и сопутствовавший ему закон «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности"». Основная идея закона в отношении организаций СМИ заключалась в том, чтобы запретить им осуществление экстремистской деятельности, а также использование СМИ для распространения экстремистских материалов3. За нарушение данного запрета закон установил такие меры ответственности, как вынесение предупреждения, а также прекращение деятельности организации СМИ. Таким образом, ключевое значение для организаций СМИ будет иметь то, в каких случаях их действия могут быть расценены как экстремистские.
Экстремистская деятельность определена в законе посредством перечисления действий, входящих в объективную сторону составов преступлений, установленных Уголовным кодексом РФ.
2
"Интервью с террористами: предупреждения Минпечати продолжают выноситься без каких-либо объяснений". Комментарий Института проблем информационного права // Законодательство и практика масс-медиа. 2001. № 3.
3 «Политический экстремизм и СМИ: время расставить точки над "1"». Комментарий Института проблем информационного права // Законодательство и практика масс-медиа. 2002. № 8—9.
Однако данные действия сопровождаются новыми признаками, как правило, их связью с насилием или призывами к насилию. К экстремистской деятельности закон относит "деятельность по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на насильственное <...> нарушение целостности Российской Федерации; подрыв безопасности Российской Федерации; захват или присвоение властных полномочий; создание незаконных вооруженных формирований; осуществление террористической деятельности" и др., т.е. действия, которые соответствуют характеристике противника государства в чеченском конфликте.
Кроме того, к экстремистской деятельности отнесли распространение публичных призывов к осуществлению экстремистской деятельности, а также содействие ее осуществлению или совершению указанных действий со стороны организаций СМИ.
Что касается ответственности СМИ за распространение экстремистских материалов, то тут закон содержит серьезные внутренние противоречия4. Согласно закону, экстремистские действия или распространение экстремистских материалов влечет за собой либо вынесение предупреждения организации СМИ либо обращение МПТР или его территориальных органов в суд с иском о прекращении деятельности организации СМИ. Особое внимание на себя обращает тот факт, что с принятием закона полномочиями выносить предупреждение и обращаться в суд с таким иском были наделены и прокуроры5.
Соответствующие изменения были внесены в ст. 4 и 16 закона "О средствах массовой информации".
Законы "О чрезвычайном положении" (2001) и "О военном положении" (2002). В контексте предусмотрительно расставленных Федеральными конституционными законами (ФКЗ) "О борьбе с терроризмом" и "О противодействии экстремистской деятельности" ловушек для СМИ нельзя не упомянуть почти не замеченные общественностью Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" (от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ) и "О военном положении" (от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ). Последний, например, предусматривает ограничение свободы массовой информации в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации на всей территории государства или его отдельных местностях. Ряд его норм
4 Там же.
5 Подробный комментарий закона см.: Лысова Е. Что несет российским СМИ Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности"? // Там же. 2003. № 6.
противоречит концепции свободы массовой информации, закрепленной Законом РФ "О средствах массовой информации"6.
Среди мер, вводимых исключительно на территории действия военного положения, присутствует контроль над работой объектов, обеспечивающих функционирование коммуникаций и связи, над работой типографий, средств массовой информации, использование их для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования. К сожалению, закон не конкретизирует, что же понимается под осуществлением контроля, а также каковы его формы.
Особо необходимо отметить возможность введения дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях (п. 18 ч. 2 ст. 7). Наличие данной нормы позволяет сделать предположение, что в условиях военного положения может быть на законных основаниях ограничено посещение журналистами государственных и муниципальных органов.
Иные меры возможно применять на всей территории государства, даже если режим военного положения действует лишь на небольшом участке. Они связаны с введением временных ограничений на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, что напрямую коснется работы редакций СМИ (ч. 1 ст. 8). Помимо федеральных законов, на основе которых будут применяться ограничения свободы массовой информации, ФКЗ называет такой правовой источник, как "иные нормативные правовые акты". В круг "иных" нормативных актов обычно входят указы президента, постановления правительства, законы субъектов и органов местного самоуправления. Хотя очевидно, что эта норма связана с возможными ограничениями демократических процедур в период военного положения, нельзя не отметить возможность введения ограничительных мер в отношении поиска и распространения информации, причем скорее всего не федеральными законами, а президентскими указами и ведомственными актами.
Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" в свою очередь указывает на возможность введения чрезвычайного положения при наличии, в частности, таких обстоятельств, как вооруженный мятеж, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и ре-
6 "Режим военного положения и СМИ". Комментарий Института проблем информационного права // Там же. 2002. № 3.
гиональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период его действия может предусматриваться установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение. Кроме того, возможно ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов.
Закон "О средствах массовой информации" (1991, в редакции 2002 г.). Важное место в определении баланса между свободой массовой информации и необходимостью бороться с терроризмом мог бы занять Закон РФ "О средствах массовой информации" (№ 2124-1 от 27 декабря 1991 г.).
По логике законотворчества после принятия этого закона любые ограничения свободы массовой информации могут устанавливаться только законодательством о СМИ. Об этом недвусмысленно говорит ст. 1 данного акта. Однако эта норма фактически не действует, поскольку приоритет получают либо принятые позже федеральные законы именно как более поздние акты того же уровня, либо федеральные конституционные законы как нормативно-правовые акты большей юридической силы. Таким образом, создается возможность действия ограничительных для свободы массовой информации мер, которые не предусматриваются законом "О средствах массовой информации".
Закон "О средствах массовой информации" устанавливает порядок вынесения предупреждений и процедуру прекращения деятельности средства массовой информации7. Собственно вынесение предупреждения является одним из этапов процедуры прекращения деятельности СМИ. В случае нарушения редакцией положений ст. 4 ("Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации") закона "О средствах массовой информации", которая в редакции Федерального закона от 25 июля 2002 г., № 112-ФЗ, относит к ним и использование средств массовой информации для осуществления экстремистской деятельности — к этой процедуре имеет право прибегнуть как регистрирующий СМИ орган, так и прокуратура.
7
Подробнее о порядке прекращения деятельности СМИ см.: Рихтер А.Т. Правовые основы журналистики: Учебник. М., 2002. С. 54—55.
В конце 2002 г. при помощи МПТР была разработана новая редакция закона "О средствах массовой информации", в которой содержалась следующая норма: "Не допускается использование средств массовой информации для распространения экстремистских материалов, а также информации, распространение которой запрещено законом о терроризме" (ст. 7. "Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации"). Введение данной расплывчатой отсылочной нормы, безусловно, возымело бы эффект "холодного душа" для журналистов, хотя и не облегчило бы работу правоприменителя. Однако этому проекту так и не суждено было стать законом (см. ниже).
Уголовный кодекс (1996, в редакции 2003 г.). Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" в УК РФ были внесены существенные изменения, в том числе касающиеся деятельности СМИ.
Так, ст. 282 "Возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды" называется теперь "Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства". Новое название свидетельствует о том, что отныне криминализировано возбуждение не только вражды, но также и ненависти. В то же время пропаганда определенных взглядов, идей, воззрений более не образует состава преступления. В новой редакции диспозиции законодатель предусмотрел уголовную ответственность в гораздо большем числе случаев: защите подлежит не только национальное достоинство индивида или группы, запрещается также унижение по признакам пола, расы, языка, религии, происхождения и принадлежности к той или иной социальной группе. Таким образом, данная норма превратилась из этнокон-фессиональной в антидискриминационную. Стоит отметить, что если ранее защите подлежало "национальное достоинство" и т.п., то теперь речь идет и об "индивиде" или "группе лиц".
Перечисленные в статье деяния содержат в себе признаки состава преступления в случае, если совершены публично или с использованием СМИ. Будут ли в данном случае подлежать уголовной ответственности журналист и редактор СМИ? В литературе можно встретить мнение, что будут, так как фактически являются соучастниками такого преступления.
Думается, что аналогично этот вопрос должен решаться в отношении ч. 2 ст. 280 "Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности" и ч. 2 ст. 354 УК РФ "Публичные призывы к развязыванию агрессивной войны". Основным критерием решения вопроса об ответственности журналиста и главного редактора должен стать тот факт, предоставляло ли СМИ "трибуну" для преступников, соучаствовало ли в их деятельности или же информировало общество о происходящих событиях. Разграниче-
ние преступной деятельности и информирования о ней можно провести по признаку наличия либо отсутствия прямого умысла на совершение противозаконных действий8.
Саморегулирование СМИ
Самоограничения российских средств массовой информации в связи с "войной с терроризмом", проведением "контртеррористической операции" и освещением терактов носят в большой степени принудительный характер. Тому подтверждением история принятия в апреле 2003 г. так называемой Антитеррористической конвенции.
В ноябре 2002 г. Государственная Дума приняла, а Совет Федерации одобрил закон о поправках к законам "О борьбе с терроризмом" и "О средствах массовой информации", регламентирующих освещение в СМИ контртеррористических операций. Внесенные изменения не допускали распространение через СМИ информации, препятствующей проведению контртеррористической операции и создающей угрозу жизни и здоровью людей. Не допускалось бы также распространение информации, содержащей высказывания лиц, направленные на воспрепятствование проведению контртеррористической операции и пропаганду или оправдание сопротивления ее проведению, а также раскрывающей персональные данные о сотрудниках спецподразделений и членах оперативного штаба по проведению контртеррористической операции и о лицах, оказывающих им содействие без согласия всех этих названных лиц. Не допускалось также использование СМИ для распространения сведений о технологии изготовления оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ. Редакторы влиятельных СМИ тут же подписали обращение к президенту с просьбой наложить вето на закон об этих поправках. Уже через несколько дней Президент России В.В. Путин принял руководителей СМИ и предложил им найти баланс между ограничениями в экстремальных ситуациях и полноценным информированием общества о действиях государства. "Полагаю, что журналистскому сообществу необходимо выработать корпоративные нормы поведения в экстремальных ситуациях", — сказал президент. Участвовавший во встрече гендиректор "Первого канала" Константин Эрнст ответил, что журналисты и руководители СМИ "готовы совместно с законодателями разработать эти правила"9. В тот же день
8 Китайчик Мария. Изменения в Уголовном кодексе РФ, касающиеся деятельности журналистов // Законодательство и практика масс-медиа. 2004. № 2.
9 Путин предлагает журналистскому сообществу выработать корпоративные нормы поведения в экстремальных ситуациях // Сообщение агентства "Интерфакс" 25 ноября 2003 г.
президент наложил вето на закон, который так и не вступил в силу.
Что любопытно, "корпоративные нормы поведения в экстремальных ситуациях" к тому времени существовали уже более года. Еще 30 ноября 2001 г. Федеративный Совет Союза журналистов России предложил "Этические принципы профессионального поведения журналистов, освещающих акты террора и контртеррористические операции"10.
Видимо, в силу неприязненного отношения властей к Союзу журналистов было решено подготовить "свои" правила. Они были подписаны, что характерно, в присутствии министра печати уже 8 апреля 2003 г. Антитеррористическая конвенция (правила поведения СМИ в случаях террористического акта и контртеррористической операции) состоит из восьми пунктов. Согласно первому пункту, "в период теракта и контртеррористической операции спасение людей и право человека на жизнь первичны по отношению к любым другим правам и свободам".
Конвенция вводит ряд ограничений на действия журналистов. В частности, журналисты не должны:
— брать у террористов интервью по своей инициативе во время теракта, кроме как по просьбе или с санкции оперативного штаба;
— предоставлять террористам возможность выйти в прямой эфир без предварительных консультаций с оперативным штабом;
— самостоятельно брать на себя роль посредника и т.д.11
Среди подписавших конвенцию были гендиректор "Первого
канала" Константин Эрнст, гендиректор телеканала "Россия" Антон Златопольский, президент "Медиасоюза" Александр Любимов, главный редактор радиостанции "Эхо Москвы" Алексей Венедиктов, первый заместитель гендиректора агентства "Интерфакс" Дмитрий Воскобойников и др.
Следует отметить, что вскоре после принятия и сама конвенция, и ее нормы оказались порядком подзабытыми прессой и властями. Так, несмотря на правила "быть тактичным и внимательным к чувствам родных и близких жертв терроризма" и "избегать излишнего натурализма при показе места события и его участников", СМИ фактически смаковали подробности теракта у гостиницы "Националь" и в московском метро в конце 2003 — начале 2004 г.
10 См.: http://www.ruj.ru/ter-rules.htm
11 Полный текст Антитеррористической конвенции опубликован в газете "Газета" 9 апреля 2003 г.
Возможность публикации интервью с "террористами" и "экстремистами"
Судя по законотворческой активности и правоприменительной практике органов власти именно экстремистские материалы вызывают наибольшую озабоченность правительства в отношении содержания средств массовой информации. Среди этих материалов наибольший гнев порождает публикация интервью с руководителями противостоящих власти чеченцев.
С началом второго чеченского конфликта осенью 1999 г. Государственная Дума приняла постановление "О ситуации в республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности РФ и борьбе с терроризмом". В нем депутаты призвали "принять все необходимые меры по недопущению выступлений в средствах массовой информации представителей незаконных вооруженных формирований", а "несоблюдение этого требования рассматривать как грубое нарушение, влекущее применение предусмотренных законодательством РФ санкций вплоть до аннулирования лицензии на вещание".
Что касается практики органов исполнительной власти, то здесь любопытны статистические сведения о предупреждениях редакциям, выносимых МПТР. Всего с 2000 г. до конца 2003 г. министерство вынесло 45 предупреждений за злоупотребление свободой массовой информации, причем 35 из них касались разжигания межнациональной розни12. Говоря о типологии этой самой большой группы предупреждений, следует признать, что наибольшее внимание правительства здесь привлекли интервью с сепаратистами.
Негласный запрет на появление лидеров чеченских боевиков в эфире и на полосах российских СМИ возник с началом второго чеченского конфликта. В августе 1999 г. МПТР разослало всем общероссийским телеканалам телеграмму, в которой в достаточно мягкой форме рекомендовало не брать интервью у боевиков. В феврале 2000 г. первый заместитель министра Михаил Сеславинский предупредил радиостанции "Свобода" и "Эхо Москвы" о том, что "если бы кто-то из руководителей чеченских террористов через российские СМИ стал излагать свои взгляды, оправдывающие теракты, захват заложников, это могло бы стать предметом рассмотрения Минпечати".
От угроз к делу МПТР перешло в апреле 2000 г., когда были вынесены предупреждения газете "Коммерсантъ" и "Новой газете". Изданиям было инкриминировано нарушение как ст. 4 Закона РФ "О средствах массовой информации", так и ст. 15
12 Источник: http://www.leпizdat.ru/a0/ru/pm1/c.thtшl?i=1016744&p=0#1
закона "О борьбе с терроризмом". В феврале 2005 г. уже новый орган — Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия при Министерстве культуры РФ — вынес тому же "Коммерсанту" новое предупреждение, присовокупив к злоупотреблению свободой массовой информации нарушение закона "О противодействии экстремистской деятельности".
В марте 2001 г. предупреждение МПТР получила "Независимая газета". Все четыре упомянутые санкции, кстати, последовали за публикацию различных интервью с Асланом Масхадовым. В предпоследнем случае предупреждение выносилось за то, что "редакция, опубликовав материал, пропагандирующий войну, призывающий к насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, злоупотребила свободой массовой информации и тем самым нарушила требования ст. 4 Закона РФ "О средствах массовой информации"».
Любопытно: если в 1990-е годы, чтобы вынести предупреждения, связанные со злоупотреблением свободой массовой информации, министерство проводило многодневные консультации со специалистами, обращалось за экспертизой текстов в Генеральную прокуратуру и государственные научно-исследовательские институты, то во всех указанных случаях предупреждения выносились молниеносно (в случае с "Коммерсантом" и "Новой газетой" оно последовало в день публикации, в случае с "Независимой газетой" — на следующий день). Это дает повод усомниться в том, что министерство вообще проводило полноценную экспертизу тех публикаций, которые стали поводами для предупреждений.
Наконец 26 февраля 2003 г. предупреждение было вынесено газете "Завтра" за публикацию интервью главного редактора газеты Александра Проханова с "эмиссаром Масхадова" Ахмедом Закаевым13. Опубликовав его, редакция нарушила требования ст. 4 закона о СМИ и ст. 1 и 8 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности", — заявило министерство.
Главный редактор и учредитель газеты подали иск к министерству по делам печати в Тверской межмуниципальный суд Москвы. Иск об обжаловании предупреждения был рассмотрен 5 мая 2003 г. Суд отклонил ходатайство редакции газеты о признании предупреждения недействительными, приняв во внимание проведенную по просьбе МПТР экспертизу материалов газеты "Завтра" главным научным сотрудником Института этнологии и антропологии имени Миклухо-Маклая Российской акаде-
13 Что впору Лондону, то рано для Москвы... // Завтра. 2003. 4 февр.; 11 февр.; http://zavtra.ru/
мии наук, по совместительству — председателем координационного совета чеченских культурных и общественных организаций Москвы14.
Более того, уже 21 мая 2003 г. заместитель министра РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Валерий Сироженко заявил на "круглом столе" в Государственной Думе РФ, что газета "Завтра" будет лишена регистрации в ближайшие дни во внесудебном порядке15. Заметим, что такой порядок вовсе не предусмотрен законом "О противодействии экстремистской деятельности".
Рассмотрим случай с газетой "Завтра" подробнее. Нельзя не заметить, что в отличие от практики 1990-х годов и здесь, и в приведенных выше случаях с "Новой газетой", "Коммерсантом" и "Независимой газетой" в тексте предупреждения содержится лишь голословное утверждение о нарушении норм ст. 4 закона "О средствах массовой информации". Не приводятся конкретные цитаты, на которых строится это утверждение. А ведь упомянув эти "вредные" сведения хотя бы раз, министерство помогло бы редакциям других СМИ не допускать публикации пассажей подобного рода. Кстати, ни одно из СМИ, за исключением, пожалуй, Радио "Свобода"16 и газеты "Коммерсант", ни одна правозащитная организация не попытались разобраться в существе инкриминируемых журналистам обвинений или встать на их защиту.
Попытаемся поэтому самостоятельно проанализировать тексты интервью газеты "Завтра" с целью выяснить, насколько обоснованным здесь является вмешательство правительства в осуществление свободы массовой информации.
Прежде всего заметим, что сам журналист не делал никаких предосудительных заявлений, хотя, безусловно, содействовал распространению слов Закаева. При этом из текста не следует, что при подготовке газетного материала редакция преследовала экс-тремистско-сепаратистские цели или цель поддержки терроризма. Манера и слова интервьюера свидетельствуют о том, что он отчетливо отмежевался от позиции интервьюируемого им лица: "Мы [—] два политических антагониста, два политика и солдата, за каждым из которых своя правда". В другом месте, на обоснования необходимости отделения Чечни от России, Проханов заявляет: "Для чеченцев условиями мира являются абсолютная суверенность, абсолютная независимость Чечни от России. Но
14 http://www.gazeta.ru/kz/more_business.shtml
15 http://www.i-news.org/viewnews/sng/4722
16 Радио "Свобода". 2003. 3 марта. http://www.svoboda.org/programs/PR/2003/ pr.030303.asp
если эти условия принимаются сегодняшней Россией, это будет означать капитуляцию России".
Далее он объяснил, что цель данного интервью состоит в том, чтобы затронуть отдельные аспекты проблемы чеченского конфликта путем показа лица, придерживающегся сепаратистских взглядов, но отличающегося от «убогих тупоумных горцев или московских "шашлычников"». В материале, очевидно, проглядывало стремление при помощи интервью выставить на всеобщее обозрение, проанализировать и объяснить поведение тех чеченцев, которые оправдывают сепаратизм: «Мне важно понять вашу точку зрения. <...> Ведь существуют как бы три Чечни. Та Чечня, которую вы представляете, — это Чечня гранатометов, фугасов, террористических актов. Вторая Чечня, которая "построена" Москвой, — Чечня Кадырова с его администрацией, милицией, финансами, университетами. И третья Чечня — диаспора, которая встроена в российскую территорию, в российский бизнес, в российскую политику и культуру».
Журналист противопоставляет свою позицию выраженным в словах Закаева сепаратистским взглядам: "Не считаете ли вы, что после возвращения из ссылки, из Казахстана, для Чечни наступил период расцвета? Возникли города, заводы, университеты. Появилась замечательная интеллигенция — ученые, художники. И все это дала чеченцам империя". И еще: «Чечня избрала путь войны, путь страдания, путь тотального сопротивления. Разве "идея войны" выше "идеи развития"?»
Как в словах журналиста, так и в словах Закаева выражается осуждение терроризма, говорится об аморальности, опасности и противозаконности распространения национальной ненависти или идей превосходства одной нации. Например, Закаев утверждал: "Если сегодня кто-то говорит, что нужно совершать теракты в России, я этого не понимаю. Быть может, они были бы эффективны, если бы в России было гражданское общество, которое могло бы из-за страха повлиять на руководство России. Вынудить его закончить эту войну. Но этого нет. В результате терактов можно увеличить жертвы этой войны, но не добиться никаких политических результатов".
Следует иметь в виду, что данное интервью было опубликовано как серьезный, а не сенсационный материал и было рассчитано на хорошо информированную аудиторию.
Проведенный анализ позволяет нам утверждать, что в случае закрытия издания на основании указанного или подобных материалов (чем грозил заместитель министра Сироженко) такие действия можно было бы опротестовать, основываясь на практике Европейского суда по правам человека. Постановления этого суда, в которых дано толкование положений Конвенции о защите
прав человека и основных свобод, должны учитываться российскими судами17. Причем ранее, рассматривая конфликт, на наш взгляд, почти аналогичный конфликту российских властей с редакцией "Завтра", Европейский суд решил, что подобные ограничения пусть и основаны на законе, но не являются "необходимыми в демократическом обществе" ("Иерсилд (^гаИ) против Дании", судебное постановление от 23 сентября 1994 г.)18.
Международные обязательства России
Существует обязанность государства соблюдать международно-правовые стандарты в области свободы слова. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в нашей стране установлен и действует приоритет общепризнанных норм и принципов международного права.
Одним из ключевых международно-правовых актов в сфере свободы слова является ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод ("Свобода самовыражения"). Согласно ст. 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" (вступил в действие 5 мая 1998 г.), Российская Федерация признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней.
Для оценки российского законодательства в контексте данной работы представляют интерес несколько решений Европейского суда по правам человека. В его практике неоднократно подчеркивалось, что задача СМИ состоит в том, чтобы распространять не только идеи и информацию, к которым сочувственно относится общество, но и те, что оскорбляют, вызывают беспокойство, шокируют (например, см. судебное постановление по делу Лингенса против Австрии от 8 июля 1986 г.).
В отношении разграничения экстремистских пропагандистских и исключительно информационных материалов СМИ необходимо учитывать другое решение Европейского суда — постановление по делу "Иерсилд против Дании" от 23 сентября 1994 г. Его фабула такова: журналист взял у представителей расистской молодежной группы интервью, в ходе которого они произносили оскорбительные и уничижительные высказывания в адрес эмигрантов и национальных меньшинств. Вариант интервью, отре-
17
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г., № 23 "О судебном решении".
18 Текст судебного постановления см.: http://www.medialaw.ru/article 10/6/ 2/13.Ыш
3 ВМУ, журналистика, № 3
дактированный и сокращенный, но сохранивший некоторые из этих высказываний и дополненный замечаниями журналиста, комментировавшего позиции этих молодых людей, был передан в эфир национального датского телевидения как один из материалов большой программы. Журналисту и руководителю отдела новостей телекомпании были предъявлены обвинения в пособничестве и подстрекательстве этих молодых людей к распространению расистских высказываний.
Европейский суд постановил, что при оценке используемых журналистами приемов не следует подменять взгляды отдельных лиц мнением прессы, но в связи с целями ст. 10 (2) Европейской конвенции о правах человека следовало принимать во внимание конкретную роль журналиста в распространении рассматриваемых высказываний. Суд также подчеркнул, что спорный материал был попыткой исследовать конкретные аспекты вопроса, который уже заботил общественность. При решении дела суд исходил из факта передачи материала в эфир в рамках серьезной информационной программы и предназначения его для хорошо информированной аудитории. Кроме того, отмечалось, что, хотя аморальность, опасность и противозаконность пропаганды расовой ненависти не были в этой передаче выражены в явной форме, вводные сведения к проведенному интервью, отмежевание журналиста от его собеседников, опровержение некоторых расистских утверждений и общая характеристика этих утверждений как антиобщественных составили достаточный противовес. Напротив, в нем очевидно проглядывало стремление выставить на всеобщее обозрение, проанализировать и объяснить поведение группы молодых людей, разочарованных и недовольных своим социальным положением, склонных к насилию и уже имеющих судимости.
В постановлении по делу "Шенер против Турции" (от 18 июля 2000 г.) Европейский суд по правам человека вновь подчеркнул, что в соответствии со сложившейся практикой ч. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод жестко лимитирует возможности для ограничения политических высказываний или дебатов по вопросам, представляющим общественный интерес. На этот раз нарушение заключалось в преследовании собственника и редактора еженедельного обозрения "Хаберле йорумда герчек". В 1994 г. Шенер был приговорен стамбульским судом государственной безопасности к штрафу и шестимесячному тюремному заключению. На основании закона о предупреждении терроризма статья, опубликованная в обозрении, была расценена как преступление. В ходе разбирательства, предшествовавшего решению Европейского суда, турецкие власти утверждали, что, поскольку статья поощряла террористические действия против государства, журналист был ответствен
за пропаганду сепаратизма. По мнению властей Турции, смысл статьи заключался в том, что единственным средством разрешения курдской проблемы была поддержка террористических действий против государства. В противоположность турецкому суду Европейский суд высказал мнение, что, хотя оспариваемая статья и содержала определенные фразы, высказанные в агрессивном тоне, в целом она не восхваляла насилие и не возбуждала в людях чувство ненависти, мести или стремление к вооруженному сопротивлению. Напротив, Страсбургский суд счел статью вдумчивым анализом курдской проблемы, призывающим к концу вооруженного конфликта. Суд пришел к мнению, что власти Турции не придали достаточного значения праву общества быть информированным о различных перспективах развития ситуации на юго-востоке страны. В итоге суд пришел к заключению, что, осудив Шенера, турецкие судебные власти нарушили положения ст. 10 Европейской конвенции по правам человека19.
Следует заметить и то, что упоминавшаяся выше возможность ограничения свободы информации не только законом, но любым нормативно-правовым актом (см. раздел о законе "О военном положении") нарушает обязательства России по ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В ней установлено, что любые ограничения на свободное распространение информации могут быть установлены только законами.
Выводы
Возможность чрезмерного ограничения свободы массовой информации в контексте "войны с терроризмом" уже с 2001 г. беспокоит международные правозащитные организации. В частности, этой теме была посвящена встреча специальных представителей ОБСЕ, Организации американских государств и Организации африканских государств по вопросам свободы слова и печати с представителями правозащитных организаций Европы, состоявшаяся в конце 2001 г. в Лондоне. Резолюция, принятая по итогам этой встречи, говорит о серьезной озабоченности международной общественности в связи с принятием в ряде стран законов о борьбе с терроризмом, вводящих необоснованные ограничения на свободу информации.
На третьей Центрально-Азиатской конференции по СМИ (г. Алма-Ата, 10—11 декабря 2001 г.), организованной Междуна-
19 «Политический экстремизм и СМИ: время расставить точки над 'Т'». Комментарий Института проблем информационного права // Законодательство и практика масс-медиа. 2002. № 8—9.
родным фондом защиты свободы слова "Адил Соз", была принята Декларация по свободе СМИ в период борьбы с терроризмом20. В ней подчеркивается, что "правительства стран—участниц антитеррористического альянса в период конфликта не должны использовать аргументы обеспечения национальной безопасности для ограничения прав человека в своих либо снижать поддержку прав человека в других странах". Правительства стран Средней Азии предостерегались от искушения использовать ситуацию конфликта в качестве оправдания репрессивных мер для борьбы с оппозиционными голосами СМИ. Но и журналисты должны предпринимать усилия для подготовки объективных репортажей и их тщательной редакции во время освещения конфликтов. "Журналистская этика должна быть востребована как никогда в период конфликтов, и журналисты должны осознавать возросшую ответственность", — говорится в этом документе.
Обсуждение проблемы ограничения свободы массовой информации в условиях "войны с терроризмом" на уровне общественности, журналистского сообщества жизненно необходимо для самого существования демократии, поскольку государственные власти не ищут баланса между задачей уничтожения терроризма и необходимостью уважения прав журналистов, а идут по простому пути ограничения потока информации в обществе.
Поступила в редакцию 12.03.2005
20 Полный текст опубликован в бюллетене "Право знать: история, теория, практика". 2002. № 9—10 (69—70). Сентябрь—октябрь.
