CC BY
213
формации с использованием компьютерной техники, принятие на ее основе управленческих решений, выработка криминологического прогноза, построение стройной системы взаимодействия между подразделениями, службами правоохранительных органов и другими субъектами предупреждения преступности на
Библиографический список
всех уровнях, более широкое использование оперативно-розыскных методов и информации - именно эти и ряд других, исследованных нами направлений специального предупреждения позволяют рассчитывать на успех в этой сфере деятельности правоохранительных органов.
1. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / под ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. - М., 1996.
2. Волженкин, Б.В. Коррупция. - СПб., 1998.
3. Пономорев, П.Г. Уголовно-правовые проблемы противостояния коррупции. - М., 2011.
4. Состояние и тенденции преступности в Российской Федерации: криминологический и уголовно-правовой справочник / под общ. ред.
А.Я. Сухарева, С.И. Гирько. - М., 2007.
5. Состояние преступности в Сибирском федеральном округе: аналитический обзор и прогноз / отв. ред. Д.Д. Невирко. - Красноярск, 2009.
Bibliography
1. Kommentariyj k Ugolovnomu kodeksu Rossiyjskoyj Federacii / pod red. Yu.I. Skuratova, V.M. Lebedeva. - M., 1996.
2. Volzhenkin, B.V. Korrupciya. - SPb., 1998.
3. Ponomorev, P.G. Ugolovno-pravovihe problemih protivostoyaniya korrupcii. - M., 2011.
4. Sostoyanie i tendencii prestupnosti v Rossiyjskoyj Federacii: kriminologicheskiyj i ugolovno-pravovoyj spravochnik / pod obth. red. A.Ya.
Sukhareva, S.I. Girjko. - M., 2007.
5. Sostoyanie prestupnosti v Sibirskom federaljnom okruge: analiticheskiyj obzor i prognoz / otv. red. D.D. Nevirko. - Krasnoyarsk, 2009.
Статья поступила в редакцию 12.03.12
УДК 342
Maslova S.V. QUESTIONS OF TACTICS AND METHODS OF CONDUCTING AUDITS OF PROSECUTORIAL ENFORCEMENT OF LAWS REGULATING THE MANAGEMENT AND DISPOSAL OF FEDERAL PROPERTY. The
questions of tactics and techniques of Public Prosecutions in the management and disposition of federal property. There is a number of issues relating to the prosecutor's supervision in the management and disposition of federal property, indicated the need to improve the efficiency of Public Prosecutions by their decisions, the need for appropriate changes in existing legislation.
Key words: public prosecutor's supervision, supervision, inspection, management of federal property, the disposal of federal property, the method of Public Prosecutions, the tactics of Public Prosecutions.
С.В. Маслова, доц. Марийского гос. университета, г. Йошкар-Ола E-mail: [email protected]
ВОПРОСЫ ТАКТИКИ И МЕТОДИКИ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОКУРОРСКИХ ПРОВЕРОК ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО УПРАВЛЕНИЕ И РАСПОРЯЖЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
В статье рассматриваются вопросы тактики и методики прокурорского надзора в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью. Отмечается ряд проблем, касающихся прокурорского надзора в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, указывается на необходимость повышения эффективности прокурорского надзора путем их решения, необходимости внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
Ключевые слова: прокурорский надзор, надзор, проверка, управление федеральной собственностью, распоряжение федеральной собственностью, методика прокурорского надзора, тактика прокурорского надзора.
Полномочия прокурора, необходимые для осуществления надзорных функций, четко определены в статьях 22 и 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». При этом эффективность прокурорского надзора напрямую зависит от того, насколько законно, обоснованно, оперативно и полно эти полномочия используются. В конечном итоге вся деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов нацелена на максимальную результативность проверочных мероприятий.
Учеными и практиками прокурорского надзора также признается, что ключевым моментом, определяющим эффективность применения прокурором полномочий, являются вопросы организации проведения проверок [1]. Иными словами, от правильной организации методики и тактики надзора во многом зависит его качество.
Под тактикой прокурорского надзора понимается основанная на изучении и научном обобщении практики деятельности органов прокуратуры совокупность приемов, обеспечивающих в условиях конкретной надзорной ситуации выбор целесообразной организации деятельности органа прокуратуры в целом и порядка осуществления отдельных действий прокурора по
выявлению и установлению нарушений закона, причин правонарушений и способствующих им условий, привлечению виновных к установленной законом ответственности.
Тактика надзора тесно взаимосвязана с его методикой. Как справедливо отметил Б.В. Коробейников, тактика прокурорского надзора представляет собой совокупность приемов и методов применения прокурором каждого из предоставленных ему законом правовых средств [2, с. 46].
Методика прокурорского надзора - совокупность научнообоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры. С научной точки зрения методика представляет собой целый раздел, разрабатывающий на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности, анализа и обобщения прокурорской практики и состояния законности систему научно обоснованных рекомендаций о способах, приемах и средствах достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры [3, с. 37].
Методика в основном охватывает деятельность прокурора по выявлению нарушений законов, установлению способствую
щих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы, тогда как тактика охватывает всю надзорную деятельность, включая и организацию работы. Методика определяет процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой. Таким образом, тактика прокурорского надзора представляет собой частное выражение общего комплекса методов и приемов (способов) применения правовых средств достижения целей и решения задач.
В.П. Рябцевым в обобщенном виде была выделена структура отраслевой (частной) методики, содержащей следующие элементы: 1) задачи органов прокуратуры в соответствующей сфере правоотношений по надзору за исполнением определённых законов или их групп; 2) предмет надзора в соответствии с поставленными задачами; 3) перечень (примерный) вопросов, которые надлежит выяснить на различных объектах у должностных лиц и граждан; 4) совокупность источников и носителей информации, содержащихся в причастных к проверке объектах, и рекомендации по установлению, сбору и использованию сведений, относящихся к предмету надзора; 5) информация о состоянии исполнения соответствующего законодательства и деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений, имеющаяся в данном и иных подразделениях, органе прокуратуры в целом; 6) основные (типичные) виды нарушений соответствующих законов и их признаки; 7) типичные недостатки в организации и осуществлении надзора за исполнением этих законов, причины их возникновения и способы предотвращения; 8) характерные, оправдывающие себя в типичных ситуациях методы и приёмы надзорных действий прокуроров, совокупности (наборы) таких действий, совершаемых в определённой последовательности (алгоритмы действий) в целях установления и проверки данных о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования; 9) особенности взаимодействия с иными территориальными, а также военными, транспортными и природоохранными прокуратурами, а при необходимости и с органами прокуратуры других стран (как в пределах СНГ, так и других); 10) индивидуальные и комплексные меры прокурорского реагирования на установленные нарушения законов, обстоятельства, им способствующие и контроль за их фактическим устранением [4, с. 19]. Данная структура представляется наиболее точной, поскольку отражает все стороны деятельности прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона.
По степени обобщенности методика прокурорского надзора может подразделяться на общую и особенные части, а последняя на частные методики: от методик отдельных направлений прокурорской деятельности до методик надзора применительно к определенной правовой сфере в рамках конкретных систем.
Методические основы деятельности прокурора являются основополагающей составляющей организации прокурорского надзора, поскольку адекватное и своевременное реагирование органов прокуратуры на нарушения, допускаемые в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью, оказывает позитивное влияние на состояние законности в данной сфере.
Проверки за исполнением законов являются одним из основных способов выявления нарушений в повседневной деятельности прокурора. В целях осуществления эффективного надзора прокурорам необходимо сбалансировано реализовывать все элементы структуры частной методики при проведении конкретной прокурорской проверки.
Каждая отрасль прокурорского надзора имеет характерные особенности подхода к организации и проведению проверок в силу решаемых в их рамках задач и специфики объектов прокурорского надзора. Именно поэтому, для правильной организации надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, требуется детальный подход к определению тактики и методики проверки.
Следует отметить, что наиболее важными элементами структуры частной методики прокурорского надзора в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью являются: примерный перечень вопросов, требующих выяснения на различных объектах надзора, особенности использования специальных знаний при организации и проведении проверок, основные (типичные) нарушения соответствующего законодательства, взаимодействие различных подразделений прокуратуры,
государственных контрольных органов, правоохранительных органов при организации надзорных мероприятий.
Под выявлением нарушений законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, понимается целенаправленная деятельность прокурора по обнаружению фактов противоправных действий в сфере правоотношений собственности и лиц, причастных к их совершению.
Как и любая прокурорская деятельность, надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, начинается с поступления и анализа информации о состоянии законности, так как основанием для проведения проверки является наличие информации о нарушении закона.
Чтобы избежать пустых, избранных наугад проверок, необходим постоянный мониторинг ситуации, изучение статистических данных в сферах обеспечения сохранности, рационального использования федеральной собственности, поступления и распределения арендной платы, дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности, доходов от приватизации, части прибыли федеральных предприятий. При этом в объем информации включаются:
- правовые акты органов власти;
- заявления и жалобы граждан;
- обращения граждан (юридических лиц) о неправомерных действиях при проведении конкурсных процедур (аукционов, торгов и др.);
- заявления покупателей (юридических и физических лиц) государственного имущества, арендаторов федеральной собственности;
- сообщения средств массовой информации;
- обобщения материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел;
- результаты анализа прокурорской и правоприменительной практики;
- материалы и решения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов.
Целесообразно держать под постоянным контролем ход приватизации федерального имущества, регулярно изучать судебные решения о признании незаконными сделок по передаче федерального имущества третьим лицам, использовать данные антимонопольной службы.
Сфера управления и распоряжения федеральной собственностью сложна и многогранна, особенно в условиях динамично изменяющегося законодательства. Поэтому, именно в данном направлении надзора можно считать разумным и необходимым проявление прокурорами инициативы по самостоятельному расширению источников информации.
Когда факт правонарушения установлен, прокурору следует умело применять предусмотренные законом правовые средства. При этом действия прокуроров не должны ограничиваться единственно реакцией на конкретные правонарушения. По окончании проверки в каждом конкретном случае нужно делать выводы о причинах и условиях, способствовавших совершению правонарушения, принимать меры к их устранению.
Касаясь вопросов тактики и методики прокурорского надзора в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью важно отметить ряд проблем, касающихся данной сферы надзора.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 21, пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении возложенных на него функций помимо прочего вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти; а также коммерческих и некоммерческих организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.
Однако до настоящего времени законодательно не решен вопрос о возмещении расходов, понесенных организациями различных форм собственности, выделивших специалистов по требованию прокурора. Не определен также и срок привлечения специалистов к таким проверкам. Существующий пробел отрицательно сказывается на эффективности механизма использования привлеченных экспертов.
Существуют проблемы, связанные с применением законодательства, регулирующего вопросы управления и распоряжения федеральной собственностью.
К примеру, законодательно не определен официальный источник опубликования информационных сообщений о продаже конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства, в связи с чем сообщения о проведении торгов по реализации указанного имущества публикуются поверенными организациями в малоизвестных газетах, распространяемых в основном путем адресной рассылки и не по месту нахождения имущества, что исключает возможность участия в торгах потенциальных покупателей, заинтересованных в приобретении реализуемого имущества.
Дискуссионным остается вопрос о рамках прокурорского надзора в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
Имеются и иные проблемы правоприменения негативно влияющие на состояние законности в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью.
Так, федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении, так как эти отношения регулируются иными нормативными правовыми актами (статья 3 Закона). Однако, ни Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ни другой закон, по-сути, не предусматривают четкого порядка отчуждения федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении за ФГУП, либо в оперативном управлении за ФГУ. Сложившаяся ситуация создает предпосылки для коррупциогенных проявлений со стороны должностных лиц Росимущества и его подразделений, а также руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений. В частности, на практике имеют место случаи реализации такого имущества без аукциона и соблюдения иных конкурсных процедур приватизации с существенным занижением его стоимости.
Отсутствие в законодательстве обязательного требования о реализации на торгах движимого конфискованного, бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства, приводит к уменьшению поступлений денежных средств в федеральный бюджет, способствует развитию корруп-циогенных факторов в указанной сфере.
Лишение прокуроров полномочий по обращению в арбитражный суд с исками о взыскании задолженности по арендной
Библиографический список
плате и пеней за просрочку платежей, порой делает невозможным своевременное взыскание с неплательщиков в пользу федерального бюджета указанных сумм.
Подводя итоги, следует отметить, что управление и распоряжение федеральной собственностью в стратегических отраслях экономики является наиважнейшим элементом системы государственного регулирования. Налицо устойчивая тенденция в сторону усиления и ужесточения контроля за законностью использования публичного имущества. Стремление к предупреждению нарушений подобного рода обусловлено невысокой экономической эффективностью от деятельности государства как публичного собственника в сравнении с частным. Вследствие эволюции общественных процессов и экономических условий динамично изменяются соответствующие законодательные акты. При этом совершенствование механизма противодействия правонарушений в области управления и распоряжения федеральной собственностью сопряжено с одновременным усложнением механизмов незаконного распоряжения и использования федеральной собственности и выстраиванием различных псев-долегальных схем.
С учетом актуальности и обширности затронутой темы предлагается внесение изменений в отдельные законодательные акты с целью совершенствования как тактики и методики прокурорского надзора, так и отдельных норм и институтов, посвященных вопросам управления и распоряжения федеральной собственностью. Во-первых, установить порядок возмещения расходов, понесенных организациями различных форм собственности, выделивших специалистов по требованию прокурора. Во-вторых, определить официальный источник опубликования информационных сообщений о продаже конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства. В-третьих, распространить действие федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении. В-четвертых, ввести обязанность реализовывать на торгах движимого конфискованного, бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства. И, в пятых возвратить прокуратуре полномочия по обращению в арбитражный суд с любыми исками в интересах учреждений и унитарных предприятий.
1. Ястребов, В.Б. Прокурорского надзора: учебник. - М., 2005
2. Коробейников, Б.В. Методика, тактика и организация общего надзора II Социалистическая законность. - 1986. - № 1.
3. Клочков, В.В. Методика как раздел науки II Вопросы теории законности и прокурорского надзора. - 1994.
4. Рябцев, В.П. Понятие, виды и структура методики прокурорского надзора II НИИ проблем укрепления законности и правопорядка: сб. науч. трудов. - М., 1994.
Bibiography
1. Yastrebov, V.B. Prokurorskogo nadzora: uchebnik. - M., 2005
2. Korobeyjnikov, B.V. Metodika, taktika i organizaciya obthego nadzora II Socialisticheskaya zakonnostj. - 1986. - № 1.
3. Klochkov, V.V. Metodika kak razdel nauki II Voprosih teorii zakonnosti i prokurorskogo nadzora. - 1994.
4. Ryabcev, V.P. Ponyatie, vidih i struktura metodiki prokurorskogo nadzora II NII problem ukrepleniya zakonnosti i pravoporyadka: sb. nauch.
trudov. - M., 1994.
Статья поступила в редакцию 20.03.12
